完善调查权运行机制增强刑事立案监督效果

刘富奇

完善调查权运行机制增强刑事立案监督效果

刘富奇

刑事立案监督调查权是检察机关进行刑事立案监督的重要手段。我国现行法律对刑事立案监督调查权规定较为模糊，缺乏完善的运行机制，在一定程序上影响和制约了监督效果。为加大刑事立案监督力度、增强立案监督效果，应赋予检察机关刑事立案监督调查权并规范其分工、启动、内涵、效力及结果应用，从而形成完备的运行机制，增强立案监督效果。

检察机关；立案监督；调查权；运行机制

我国宪法规定，检察机关是法律监督机关，而刑事立案监督是检察机关法律监督工作体系的重要组成部分。近年来，通过加大工作力度，丰富监督方式和手段，检察机关办理的刑事立案监督案件数量日益增加，质量有所提高，监督效果日益明显。然而，由于当前立法对刑事立案监督调查权规定的原则化，缺乏完善的运行机制，致使检察机关在司法实践中行使立案监督调查权受到范围局限、运行效率不高、力度不足等诸多因素的制约，检察机关仍面临着如何更好地发挥刑事立案监督调查权的作用，增强立案监督实效的难题。本文试图以完善调查权的运行机制为切入点，对提高刑事立案监督成效进行探讨。

一、调查权运行机制问题的源起

刑事立案监督是修改后的《刑事诉讼法》规定的一项新的法律制度，是检察机关一项新的法律监督职责。刑事立案监督职能的正确充分行使，对促进规范执法、公正执法、实现公平正义具有重要的保障作用。关于检察机关的刑事立案监督职能，现行法律有明确规定。然而，笔者认为，《刑事诉讼法》第八十七条规定中的“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的”和“人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的”表述的两个“认为”，显然不能是随意认为，而是检察院机关有依有据得出的结论或意见。然而在实践中，检察机关难以仅凭被害人的反映或公安机关的说明来判断是否应当立案侦查。那么，在掌握的现有证据不符合通知公安机关立案的条件时，检察机关如何通过行使调查权取得有关证据，充分证明应当立案，进而通知公安机关立案？调查结论能否作为接下来的诉讼程序的证据？对此法律缺乏细化的规定。因此，在司法实践中，检察机关往往无法通过调查取得有力证据，使立案通知书具备充分立案证据基础，也就不能藉此充分说服公安机关立案进行立案侦查，从而影响立案监督效果。

近年来，检察机关持续对立案监督调查权工作进行深化、细化，尤其是《人民检察院刑事诉讼规则》的出台，为检察机关在立案监督中行使调查权进一步提供了依据。《人民检察院刑事诉讼规则》第373条规定：“被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院控告申诉部门应当受理，并根据事实和法律进行审查。审查中可以要求被害人提供有关的材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送侦查监督部门办理。”另外，最高人民检察院联合公安部颁布的《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，也对检察机关行使调查权作出了相应的规定，使检察机关的调查权得到了进一步确认，为调查权有效行使提供了一定的支撑作用。然而，综观现行法律法规，仍然没有对检察机关行使调查权的具体部门、启动条件和方式、包含内容、调查结论的应用进行充分的明确，调查权的运行机制仍有待完善。可以说，关于刑事立案监督调查权法律规定的模糊性和与司法实践的不相适应在一定程度上影响了刑事立案监督的效果，也给基层在办理具体案件过程带来一些困惑。

二、完善调查权运行机制的必要性

（一）是立案监督质量的重要保证

一方面，刑事立案监督调查权的有效运行有利于检察检机关立案监督知情权的实现。一般认为，检察机关的立案监督权通常包括立案活动的知情权、质询权和纠正权。现行的刑事诉讼法及相关法规对检察机关履行立案监督职能的质询权和纠正权进行了比较全面的规范。然而，对侦查机关立案活动知情权的规定却比较模糊，导致检察机关在立案监督工作中信息渠道不够通畅，信息来源相对单一，在“知情”难以实现的情况下，如果能够通过行使调查权来获取立案监督信息无疑更为有效。检察机关通过行使调查权动态掌握案件进展情况，进一步说明调查权的有效运行是提高立案监督质量的应有之意。另一方面，调查权的有效行使能为质询权和纠正权的行使提供依据。按照现行刑事诉讼法，人民检察院若没有通过行使调查权获取充分证据，那么，立案通知书就会缺乏相应的证据基础，以至于难以说服公安机关进行立案。只有通过行使调查权，掌握一定的立案证据，检察机关才能有依据地“认为”公安机关对于应当立案侦查的案件没有进行立案侦查，进而向公安机关发出要求说明不立案理由通知书，使质询权更有依据，确保立案监督取得实效。

（二）是增强监督效果的有效途径

检察机关开展立案监督工作，不仅需要行使调查权获取有力证据对公安机关“应当立案而不立”或者“不应立案而立案”进行有效监督，还需要对立案过程中的违法行为进行有效监督，才能确保立案监督取得实效。事实上，检察机关对公安机关的立案行为以及立案过程中的违法行为均属于刑事立案监督的范围，因为这两种违法行为在法律上具有相同的法律属性。《关于刑事立案监督有关问题的规定》明确了应对公安机关哪些“不应立而立”的行为进行监督，规定中指出，人民检察院经审查发现办案人员违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷或利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法情形，经过法定程序，可以进行法律监督。而规定同时要求，对此种类型的立案监督检察机关要做到“经审查，有证据证明”。显然，检察机关只有通过调查权获取充分的证据材料，才能达到“有证据证明”的程度。同时，司法实践也证明，调查权的充分行使有利于检察机关发现“不立案”背后可能存在的职务犯罪问题以及其他深层次问题，及时发现与惩治渎职行为，改进立案监督工作。

（三）有利于优化侦查权和监督权的相互关系

法律赋予检察机关对公安机关立案活动进行监督的职责，是现实中司法实践的必要。有观点提出：为强化立案监督的效力，应赋予检察机关对立案监督案件的自行侦查权。其理由是：世界上大多数国家检察机关拥有刑事案件侦查权，对公安机关立案活动实现了有效的监督。在一些英美法系国家，法律规定检察机构的刑事立案监督是全方位、无死角的，所有案件的立案都要受到检察官的监督，除此之外，检察官还可以自行立案侦查。例如，美国的检察官一方面在刑事案件中代表国家提起公诉，同时也可参与案件的侦查工作。在日本，日本检察官对警察的刑事立案监督，主要有两种形式：一是罢免不服从指挥的警察；二是决定自行侦查[1]（P239）。某些情况下，检察官还可以亲自主持开展侦查工作。笔者认为，以上看法较为偏颇、激进，尤其是它忽略了我国的宪政体制。大陆法系国家通常采取“检警一体化”模式，我国《宪法》就规定了公、检、法三机关“分工负责，互相配合，互相制约”的原则，这就决定了检察机关不能取代、不能决定侦查活动。既要保持公安机关和检察机关相互的宪法独立性，体现“分工负责”的宪法原则，又要实现检察机关与公安机关的“相互制约”；检察机关既要强化立案监督的效果，又不能干涉公安机关的侦查权。为此，就要创新立案监督方式和手段，完善调查权运行机制，以充分发挥调查权的作用，促进立案监督取得实效。

三、调查权运行机制的内涵

完善检察机关立案监督调查权的运行机制，其根本在于在立法上赋予检察机关调查权，完善调查权的配套制度。根据现行刑事诉讼法和相关规定，可以解读出调查权运行机制应具有以下内涵：（1）明确调查权的来源。调查权由法律监督权派生而来，是检察机关履行诉讼监督职能的方式和手段。完善调查权的运行机制，必须围绕法律监督这一目的，保障法律监督的有效实现和职能的充分履行。（2）界定调查权的范围。笔者认为，检察机关调查权的行使范围可以界定为询问、查询、勘验、辨认、鉴定等几种形式。同时，要明确调查手段的非强制性，即调查要严格依法进行，严禁使用强制措施。（3）明确调查权的内容，应包括：一是案件是否已由公安机关立案的调查权。检察机关行使调查权，可以通过查阅立案决定书或者立案报告表等方式，查明公安机关是否已经立案。二是案件是否属于公安机关或具体公安机关管辖的调查权。检察机关在行使立案监督调查权时，可以根据法律和事实，查明案件是否属于公安机关管辖或者是否属于立案的公安机关管辖。为此，检察机关也可以行使调查权查明是否属于被通知的公安机关管辖，以准确要求相应的公安机关说明不立案理由。三是调查立案、不立案或撤案理由的权力。对公安机关不立案或撤案的案件，检察机关可以通过调查权，查明其理由是否符合刑事诉讼法的规定。四是调查不立案或撤案事实部分的权力。即可以行使调查权，查明相关的案件是否存在犯罪事实，进一步调查是否需要追究刑事责任等。五是应当立案而不立案的真正原因的调查权。查明是否存在职务犯罪行为，发现违法违纪行为，应及时移交有关部门查处[2]。

四、完善调查权运行机制的几点建议

为确保调查权有效运行，加大刑事立案监督力度、确保立案监督的质量、增强立案监督效果，既要在立法上进一步明确调查权，也要把调查权放在立案监督体系中进行考虑，完善运行机制，使调查权真正发挥其应有的作用。

（一）优化调查权的分工机制

关于刑事立案监督调查权的行使部门及其分工机制，现行法律规定在有些方面不够清晰，部分现有规定不尽合理，在一定程度上制约了调查权运行的效果。例如，《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条和第三百七十三条将刑事立案监督调查权分别授予了检察机关的审查逮捕部门和控告申诉部门。其中第三百七十二条规定审查逮捕部门可以审查检察机关发现的公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查情形，赋予了审查逮捕部门调查权，并明确审查逮捕部门行使调查权后如何运用调查结论的程序。而第三百七十三条规定检察机关控告申述部门应当受理“被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查”的情形，并授权控告申诉部门根据事实和法律进行审查和进行必要的调查。同时，第三百七十三条又规定控告申诉部门认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查逮捕部门办理。并规定控告申诉部门认为公安机关不立案的理由不能成立的，应当按照本规则第三百七十二条第二款的规定办理。由此，也授予了控告申诉部门一定的调查权。然而，关键问题在于《人民检察院刑事诉讼规则》相关规定将立案监督职能及其调查权分别授予由检察机关的侦查监督部门和控告申诉部门行使，并规定侦查监督部门主要负责调查立案中的违法行为，控告申诉部门主要就被害人向检察机关控告的立案中的违法行为进行调查的分工机制。从表面上看，这种机制既发挥了侦查监督部门长期从事侦查监督、熟悉立案工作情况的优势，也发挥了控告申诉部门广泛联系群众、信息接受量大的特点。但是，在司法实践中逐渐验证了这种工作机制存在一些不足之处。一方面从性质界定上看，刑事立案监督是相对独立于侦查监督、控申监督之外的一种法律监督形式，同理，刑事立案监督调查权亦然。若按照现行法律规定，将本该由一个部门行使的独立职能分由两个部门来共同行使，容易混淆立案监督与其他两种监督职能的界限，淡化立案监督职能的独立性，也就降低了刑事立案监督及其调查权的法律地位。如此，既不利于刑事立案监督调查权作用的发挥，制约了立案监督效果，又分散了审查批捕和控告申诉部门的力量，从而影响法律监督效果。另一方面，从可操作性上看，控告申诉部门虽然在法律上被赋予调查权，但控告申诉部门往往限于人力不够、相关工作经验不足、人员专业结构不匹配等条件约束，不能很好地行使刑事立案监督调查权。再者，现有法律规定的运行机制，拉长了调查权运行的线路，为调查权的行使设定了并非必要的程序，在一定程度上造成了司法资源的浪费，并影响了调查权运行的效率和效果。

因此，笔者认为，应在现有基础上，进一步对刑事立案监督调查权的行使部门和分工机制进行明确、厘清和优化。一是规范控告申诉部门的受理和处置程序。明确控告申诉部门作为检察机关的群众信访受理部门，根据法定程序受理案件材料后，应对案件材料进行分类，确定属于公安机关管辖的刑事案件，即将案件材料移送侦查监督部门，由侦查监督部门负责具体的调查和审查工作。明确判断不属于立案监督范围的，应答复控告人。二是明确侦查监督部门作为检察机关刑事立案监督调查权的行使机构。侦查监督部门应根据被害人和其他当事人、证人提供的证据材料，紧紧围绕公安机关不立案的理由、不应当立案而立案侦查的案件或侦查活动中存在的违法行为进行调查核实，详细了解案件的事实真相和细节，进而由侦查监督部门与公安机关沟通对接案件处理意见，或确实没有证据证明应该立案的案件，直接告知被害人不立案的根据和理由。这种分工机制，可以避免检察机关不同职能部门重复劳动，使刑事立案监督工作更容易把握好尺度和标准。

（二）完善调查权的启动机制

在检察机关启动调查权的条件和方式问题上，存在不同的观点：一种观点认为，刑事立案监督调查权应该是被动发起的。这种观点主张检察机关在要求公安机关说明不立案的理由前，不必进行主动调查，只有当检察机关认为公安机关反馈的不立案理由不能成立、须向公安机关发出《通知立案书》时，才需要启动调查权。而另一种观点则认为，按照刑事诉讼法和相关法规的精神，调查权的启动是检察机关开展刑事立案监督工作的必经程序。主张“要求公安机关说明不立案理由”“审查公安机关不立案理由”和“通知公安机关立案”是检察机关刑事立案监督的“三步曲”，各个环节都应该进行必要的调查[3]。笔者认为，刑事立案监督调查权应该贯穿刑事立案监督的全过程，但调查权启动的节点、方式和内容应该坚持具体问题具体分析的原则。如果是检察机关控告申诉部门受理的案件，经过初步审查认为属于公安机关管辖的刑事案件，即应移送侦查监督部门。侦查监督部门受理案件后，在要求公安机关说明不立案理由前，检察机关应该启动刑事立案监督调查权，但此时的调查应侧重于案件材料和线索的核实，着眼于查明案件是否属于公安机关管辖，公安机关是否已经立案等等。如果是侦查监督部门直接受理的案件，在审查不立案理由、通知公安机关立案前，也应启动刑事立案监督调查权，并侧重调查不立案理由是否符合法律规定以及不立案情形是否符合事实。

（三）界定调查获取材料的证据效力

根据现行法律规定，检察机关行使调查权获取的材料经审查可以作为判断是否立案的依据，但尚未明确可否进一步作为刑事诉讼其他程序的证据使用。笔者认为，检察机关行使调查权取得的材料不具有当然的证据能力，也就是说，检察机关虽然具备在立案监督中行使调查权的合法性，但通过行使调查权收集的材料能否作为其他诉讼程序的证据使用，还要根据证据的合法性原则来判断。第一，刑事诉讼法要求证据收集的主体合法，虽然法律规定检察机关的检察人员具有收集、调取证据的权力和职责，是合法的取证主体，但在进行刑事诉讼时，公检法必须严格按照法定的分工进行，分别行使各自的职权，不能混淆和相互取代。第二，从证据收集的程序合法以及形式合法上看，调查权是检察机关进行立案监督的方式和手段之一，而公安机关的侦查职能则是为查明案件事实、收集证据材料、查获犯罪人的专门程序，两者的功能是特定的，不可随意超越、代替。因此，把检察机关调查取得材料直接作为其他诉讼程序的证据材料是不当的。当然，为了提高刑事诉讼的效率，检察机关在行使调查权中取得材料，可以作为公安机关侦查的参考依据或线索，通过法定的程序进行转换，从而依法用作相关刑诉程序的证据材料。

（四）规范调查结论的应用机制

调查结论是检察机关行使刑事立案监督调查权的成果，是调查权运行机制的最后环节。可以说，调查结论的应用是否规范和有效，将直接影响整个立案监督过程的效果。因此，要不断完善调查结论的应用机制，优化调查权与其他监督权力的衔接、配合。调查结论的应用在程序上可以归纳为：检察机关调查完成后，应当制作相应的调查报告，载明调查取得的事实、证据资料和处理意见，报请检察长或检委会决定[4]。笔者认为，规范调查结论的应用机制，主要从以下几方面考虑：一是完善调查结论作为检察机关认为公安机关不立案理由不成立的依据的工作机制。当检察机关的调查结论证明公安机关不立案理由不成立时，检察机关应当依法向公安机关发出《通知立案书》，并将调查结论和其他证明应该立案的材料同时移送公安机关。同时，检察机关调查结论证明公安机关不应当立案而立案侦查的情况下，检察机关应当向公安机关提出纠正违法意见并附送调查结论。二是完善检察机关在调查结论反映出刑事立案与侦查活动中有违法行为时的应用机制。检察机关在行使立案监督调查权过程中发现刑事立案与侦查活动中有违法行为时，应当发出《纠正违法通知书》《检察建议》以督促公安机关纠正。反之，调查后认定刑事立案与侦查活动中无违法行为的，对于属于错告的应当通知投诉人，如果对公安机关或侦查人员造成不良影响的，应当向公安机关或侦查人员说明情况，澄清事实，对于属于诬告陷害的，应当依法追究其责任。三是如何确保调查结论的应用取得实效。调查结论并不意味着检察机关行使刑事立案监督调查权的结束，检察机关仍应该有针对性地跟踪调查结论应用的效果和进度，结合其他监督职责，促进调查权行使发挥应有的作用，确保刑事立案监督工作取得实效。

[1]钟松志.检警关系论[M].北京：中国人民公安大学出版，2007.

[2]申柳华，李佩霖.检察机关在立案监督中调查权初探[J].河南公安高等专科学校学报，2004（5）.

[3]纪晓慧.刑事立案监督调查权[J].法制与社会，2010（6）.

[4]巩富文.刑事立案监督制度的改革与完善[J].人民检察，2010（22）.

[责任编辑：刘烜显]

刘富奇，广西民族大学法学院诉讼法学在职研究生；广西壮族自治区人民检察院办公室主任科员，广西 南宁 530028

D 916.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2016)12-0136-04