中国油气资源收益分配制度改革思考——以资源地利益保护为主要研究对象

时颖

中国油气资源收益分配制度改革思考
——以资源地利益保护为主要研究对象

时颖

中国油气资源收益由投资收益、矿业特许税费和一般税费三部分组成，资源地不享有投资收益，其生态成本在矿业特许税费中没有体现，在一般税费收益中所得分配总体较低。总之，当前油气资源收益分配不利于保护资源地的利益。从理论上讲，这主要是因为产权制度缺失所导致，资源地的土地、水、草场、植被等生态环境资源损耗未被列入油气资源开发成本参与收益分配。因此，需要明确资源地对土地、水、草场、植被等资源的使用权，油气资源开发时要保障资源地的后续利用，并相应地将这些生态环境资源利用成本的价值形态在矿业特许税费和投资收益中有所体现，同时对一般税费收益进行适当调整，使资源地取得公平合理的收益分配。

油气资源；收益分配；矿业特许税费

二、油气资源收益分配对资源地经济、生态发展的长期效应

学者研究发现陕西省地方石油产量最大的年份人均GDP的提高非常迅速[7]，但是，从长期看，资源地分享的油气收入有限使其陷入“越开采越贫困”的恶性循环[8]。资源地贫困是由于在资源开发收益中企业与政府、资源地与受益区之间的分配未能体现不同权益主体的利益[9]，因为粗放式、生态破坏式开发方式对资源地经济的影响，经济增长动力的单一化和偏向化影响了资源地经济和生态的长期平衡发展，使其难以建立起经济长期持续稳定增长的机制[10]。截至2012年纳入国务院资源枯竭城市的城市数已达112个，其中包括玉门市、大庆市等石油城。具体地说，油气资源收益分配对资源地的长期效应主要体现为以下两方面。

（一）不利于促进资源地经济的长期协调平衡发展

表12014年部分省份油气开采及相关行业主营业务收入 单位：亿元

油气资源收益给资源地的份额除了支付油气资源开发的各项管理成本、服务保障以及资源地基础设施外，还要考虑到资源产业的深化和资源型城市的转型。前者可以实现资源产品的就地转化应用，带动资源地相关产业的发展，使其从初级产品生产发展到产业链中高端，享受到资源开发带来的高附加值，促进资源地产业结构深化和调整；而后者支持了资源地的可持续发展，使其在资源枯竭后仍能保持繁荣。油气资源开发为中央政府的区域经济发展和全国性的产业政策提供了有力的能源资源支持，资源地的能源资源基地作用被强化，但是并未促进资源地经济的全面发展。资源地消耗了大量油气资源和自然资源储量投入油气资源开发，但产品深加工能力欠缺，无法享受产业辐射利益。以陕西为例，2014年采掘业主营业务收入中石油和天然气开采业产值在中国名列前茅，关联产业却不占优势。将陕西与东部油气资源稀缺区域浙江、江苏、上海相关产业进行比较（见表1），可看出，陕西油气资源开采业主营业务收入明显高于其他省份，而相关产业如化学原料和化学制品制造业、化学纤维制造等都明显低于其他省份，这主要因为资源地得到油气资源收益分配份额少，无法用油气资源富足的优势深化产业链，油气资源产业对投资、劳动力的高吸附性和基础设施的专用性使资源地陷入资源优势惯性，难以转型，只能更加依赖油气资源开发，当油气资源开发产业低迷时，区域经济衰退。如陕西省榆林市，根据2015年《榆林市第一季度经济运行分析》，因为石油和天然气开采业产值下降及石油加工炼焦业、煤炭开采和洗选业、化学原料和化学制品制造业、电力热力生产和供应业等五大支柱产业总产值的下降，该市规模以上工业总产值呈9.7%的负增长，全市一季度财政总收入同比下降8.0%，其主要的资源县如靖边、定边两县经济分别为16.0%、27.3%的负增长[11]。

（二）不利于解决资源地生态破坏问题

资源地在油气资源开发中承担了土地、水流、植被、草原等自然资源的负外部性成本。关于油田开发造成的生态环境损害，甘肃省庆阳市曾经组织进行了最低水平的定量测算，据估算，每年因油田开发造成的生态环境损失总计为1.5亿元[12]。据吴文杰（2011）估算，陕北油气开发中耕地、森林、湿地、草地、水这五种生态资源要素的生态破坏损失为23.7亿元，大气、水、土壤、噪音等环境污染损失为1.2亿元，陕北油气资源开发生态补偿标准应为销售收入的2%，相当于每吨石油应该提取120元[13]。但是，据调查，榆林市2010年从长庆油田公司获得的收益总共大约是每吨石油80－100元，这个总收益本身低于应提取的生态补偿额，况且生态补偿额只占其中的小部分[14]。目前陕西省油气资源开发时除了收取矿山环境恢复保证金（该保证金用于矿区内环境治理，企业完成治理任务后予以退还），涉及油气资源的收费和基金项目情况如下（见表2）。虽然种类较繁杂，但所征收的草原植被恢复费、水资源费等生态环境类费用都是以政府部门行政管理收费性质收取的，总体数额很少，自然资源没有产权化，导致油气资源开发中的浪费，资源地自然资源与生态环境财富流失。根据表中数据估算，生态补偿费远低于每吨石油应提取的120元标准，不足以弥补自然资源价值消耗。由于生态补偿涉及土地、河流、森林等多领域，跨度大、遗留问题多，单个企业难以对其进行及时性修复，资源地面临着对油气资源开发后的环境进行综合性经济补偿的局面，当前此项任务需要经费数额巨大。

表2 陕西省生态保护收费

三、油气资源收益分配制度改革措施

在油气资源收益分配中注重保护资源地利益，总体上说就是要变生态破坏式开发方式为绿色开发方式，变粗放式“挖完就走”的方式为资源开发、城市发展与转型相结合的资源开发方式。而要使资源地利益得到充分保护，就应该有完整的产权依据，因为产权基础上的收入分配机制是收入实现的防火墙[16]。产权种类、功能缺失必然导致收益残缺[17]。

（一）资源地参与油气资源收益分配的产权基础

我国油气资源收益分配制度没有充分考虑生态环境因素在油气资源开发中的作用及对资源地的影响，而从世界范围看，油气开采给开采地带来的生态环境成本使地方政府和居民直接分配开采收入变得越来越正常[18]。要考虑生态环境成本，先要确定自然资源的产权。当前中央政府和石油公司参与油气资源收益分配的产权依据相对清晰，中央政府主要以代表国家行使油气资源所有权、石油公司的投资权和油气资源的管理权（油气资源实行国家一级发证、一级管理）为依据，从矿业特许税费、石油公司利润和税收收益中得到利益分配，石油公司则主要以其矿业权行使取得利润收入，这两者在《矿产资源法》中均有明确的制度规定。《矿产资源法》第3条第2款规定：国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。据此，资源地对油气资源有部分管理权。其他权利尚未有清晰的法律依据。而当前进行的油气资源开发中央石油公司和资源地利益共享机制还处于探索阶段，如2015年中石油旗下公司克拉玛依石化分公司与新疆投资发展（集团）有限责任公司共同出资成立中石油克拉玛依石化有限责任公司，三大公司的混合所有制改造也在考虑引入地方资本，但利益共享的制度依据尚不清晰。要确保资源地共享油气资源开发利益，其关键问题是要确认资源地对生态环境资源的产权，因为生态环境资源产权种类、功能缺失导致生态环境这种有价值的资源被置于公共领域，资源价值难以得到经济形态的实现[17]。生态环境资源包括土壤、土地、森林、山岭、草原等有形自然资源，也包括清洁空气、日照、通风等无形自然资源。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。根据该决定，目前首先要对水流、森林、山岭、草原等有形自然资源做到产权明晰，要在坚持国家自然资源所有权的前提下，赋予资源地自然资源使用权，并使其具有优先性[19]，可将水流、森林等资源地自然资源使用权转化为基本产权出资参与企业的油气资源开发过程，由于基本自然资源使用既有投资效应，又有生态效应，因此在油气资源开发中油气企业应承担生态费用和投资回报费用两部分，对资源地的生态环境付出给予比较充分的补偿。

（二）油气资源收益中的资源地利益分配优化途径

要完善资源地利益保护制度，一是要在油气资源矿业特许税费收益中考虑资源地利益。从世界范围看，一些国家如加拿大、澳大利亚、美国等油气资源丰裕国直接规定资源地享有油气资源所有权。一些发展中国家，如巴布亚新几内亚1998年《石油和天然气法》第168条第1款规定，特许税费权益由国家赋予项目区土地所有者以及石油项目所在地受影响的地方政府和省级政府。我国在保持自然资源国有的前提下，应充分考虑油气资源与资源地利益的相关性，在矿业特许税费中专门列出资源地自然资源可持续利用成本，并将其分配给资源地。剥离资源税的所有者收益功能，恢复征收矿产资源补偿费的做法，并将矿产资源补偿费（为销售收入的1%）、矿业权价款和矿业权使用费等相关费用合并为权利金（约为10%左右），这与以往矿业特许税费相比有一个很大的提高，按比例计算出其中应包含的自然资源利用成本构成，并将其分配给资源地地方，以利于其修复生态功能和治理污染；将资源税的用途调整为生态保护功能，资源税的功能定位应紧紧围绕节约资源和保护环境的基本国策[20]。二是要在油气资源投资权收益和一般税费收益中保护资源地利益。以投资收益给予资源地补偿，赋予了资源地享有依赖资源禀赋促进地区经济可持续发展的机会，以促进其经济转型和协调发展。投资方式可有多种选择，可以在国家控股石油公司中让资源地占部分比例，也可以推广中央与资源地地方企业的合作，保护资源地的经济收益。此外，在一般税费征缴方面，应更多弥补资源地油气资源管理费用支出，在所得税、增值税等大税种中适度扩大资源地占比。

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[责任编辑：刘烜显]

时颖，西安石油大学人文学院副教授，陕西 西安 710065

F 406.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2016)12-0081-05

中央提出供给侧改革后，使油气资源供给侧改革有了高屋建瓴的体系化思路，今后一段时间内加速结构调整，释放出要素潜能，提高资本、自然资源、劳动力的投入效率成为油气资源产业的改革方向，而制度创新是改革目标实现的关键性环节，其中油气资源收益分配关系的创新是进行油气产业结构调整的前提和必要环节，其作用至关重要。油气资源收益分配一向是利益冲突密集区域，典型纠纷如从2009年持续至2014年的陕西省榆林、延安两市与长庆油田水土流失补偿费一案，两市向中石油长庆油田追讨水土流失补偿费与逾期罚款合计16.6亿元，该纠纷上升到中央层面，长庆油田争取到国务院法制办、发改委等政府部门的支持，最终以陕西省政府宣布对涉及原油、天然气的行政事业收费和政府性基金实行清单制管理告结，将涉及油气的包括水土流失补偿费、水土流失防治费在内的11个行政事业性收费和政府性基金列为“公布取消及违规设立”名录。此类冲突在资源地时有发生，资源地迫切要求改变油气资源收益分配制度，希望更多体现油气资源的开发利用与资源地的经济发展之间的相关性[1]，中央政府也高度重视能源资源的绿色开发和资源地社会经济的可持续开发。因此，如何改革油气资源收益分配制度，成为油气供给侧改革的重要环节，需要引起高度关注。

一、中国油气资源收益分配现状

我国油气资源收益由投资收益、矿业特许税费和一般税费三部分组成。中央政府享有投资收益。根据三大石油公司2015年度业绩公告，中石化净利润为433亿元，中石油为355.17亿元，中海油为202.5亿元人民币[2]。三大公司是国家控股公司，按照财政部石油石化企业国有资本收益上缴比例，三大石油公司上缴金额为198.134亿元人民币。资源地政府在三大石油公司不享有投资收益，三大石油公司掌握着资源地大部分油气区块。以陕西省榆林市为例，陕西省虽设有省属油气企业陕西延长集团，并可从延长集团取得投资收益，但长庆油田占据了该市国土面积98%以上的油气资源区块，由此陕西省所得投资收益极为有限。矿业特许税费包括资源税、矿业权价款、矿业权使用费、资源税、石油特别收益金等属于矿业征收的特殊税费，除资源税全部留给资源地政府外，矿业权使用费、石油特别收益金全部上缴中央政府。一般税费包括所得税、增值税、城建税、教育附加费、营业税、耕地占用费、青苗补偿费等税费，这部分收益中，所得税与增值税是大税种，其收益中中央政府占了多数比例，如增值税中央与地方分配为75%和25%。城建税、教育附加费等小税种收入归油气资源所在县，这些收入在总税收中所占比例仅为5%[2]。行政级别较低的乡镇政府，只享有油气田企业因勘探、作业施工等行为所缴纳的耕地占用费、青苗补偿费等少量收益[3]。具体地说，油气资源收益分配对资源地利益保护并不充分。第一，矿业权价款、矿业权使用费和资源税中缺乏生态补偿价值[4]，生态补偿弥补的是资源地的生态成本。2016年《关于全面推进资源税改革的通知》将矿产资源补偿费费率降为零，资源税收入全部归地方财政，但资源税主要作为财政收入使用，其是否具有生态补偿意义没有得到法律确认。第二，在投资收益上没有体现出资源地利益。油气资源勘探开采过程中，资源地的土地、水资源、植被以极低对价被石油公司使用，产生的损耗直接影响了资源地的后续使用，这相当于资源地为油气生产出资自然资源支持，但投资收益仅仅在国家与公司之间分配，资源地得不到油品分配，甚至地方兴建的以原油为加工原料的炼厂不得不采取各种措施，开辟多种原油来源渠道[5]。第三，在一般税费收益上对资源地利益保护不足。油气资源过度开采以及当地生态环境持续恶化加重了矿产资源开采地政府的管理责任[6]。按目前的税费制度，资源地收取的税收收益占比偏小。

陕西省社会科学基金课题“能源矿权价格构成与收益中的区域利益保护法律制度研究”（12E081）