城镇化发展与社区管理体制创新

张　　弥

(中共中央党校 科学社会主义教研部，北京 100091)



城镇化发展与社区管理体制创新

张弥

(中共中央党校 科学社会主义教研部，北京 100091)

加快推进以人为核心的新型城镇化，关键的是创新社区管理体制，让基层社区成为实现人的城市化市民化、促进社会和谐稳定的重要基石。因此，研究探讨城镇化发展中的社区管理问题，系统梳理当前我国社区管理中存在的问题和短板，并对创新社区管理体制提出有针对性的政策建议，不仅有理论价值，也有现实意义。

基层社会治理；城镇化；社区管理体制

习近平总书记在不同场合强调指出，社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要；社区管理涉及方方面面，都要照顾到；社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。基层治理能力是国家治理能力的重要内容，提升基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。社区是现代社会的基本单元，是促进社会融合、丰富精神生活、实现人的社会化的基本场所，同时也是产生社会矛盾的“源头”、加强基层治理的“茬口”。在工业化城镇化发展的新阶段，创新社区管理体制，对加强基层治理、完善国家治理体系和提高治理能力、促进社会和谐稳定来说，具有十分重要的理论价值和现实意义。

1社区(Community)一词源于拉丁语，其本义是指共同性的群体和亲密伙伴关系。在现代社会，社会学家通常认为社区是现代社会的细胞，是实现人的社会化和社会整合的基本场所，是由一定数量的价值观念一致、关系亲密、出入相友、守望相助的人群组成的人文集聚区。社区管理，是指在一定的社会环境下，社区组织与社区居民、驻区单位等，为维护社区整体利益、推进社区全方位发展，采取一定的方式，对社区的各项事务进行有效调控的过程[1]。社区管理体制是指社区管理的组织体系和运行模式，也就是社区管理由哪些主体参加，各主体之间的职责如何划分，社区管理的具体决策如何做出，以及社区管理权力如何运行及制约等等。因为历史文化传统、社会经济结构、政治行政体制等的不同，不同国家和地区的社区管理体制有着较大差别。比如，我国相比较欧美国家，社区管理体制最突出的特点是坚持党的领导，注重发挥基层党组织的领导核心作用。

在发达国家，社区最初的出现主要是为了应对伴随工业化发展带来的一系列社会问题，利用社区的人力、物力等民间资源，发挥社区成员的自助和互助力量，尽可能为社区成员创造良好的生活条件，实质上是对工业化城市化之前的大家庭的替代，以满足人的社会属性。19世纪后半期，欧美国家启动了以应对工业化、城市化快速发展带来的社会问题为导向、以社区睦邻运动为主题的社区发展，至今已有一百多年历史了[2]208。第二次世界大战后，为解决经济社会发展中的突出问题，夯实社会和谐稳定的基础，联合国倡导并推动社区发展运动。1948年，联合国提出了同步推进落后国家和地区经济发展与社会发展的方针，并且开展了一些援助。1951年，联合国正式倡议“社区发展运动”，1952年成立“社区组织与社区发展小组”，1954年对小组进行了改组，成立联合国社会事务局社区发展组，具体负责在全球范围内推动社区发展工作。之后，联合国逐步把社区发展工作从落后农村扩展到工业化城市化带来各种问题的城市社区，并从发展中国家扩展到发达国家。社区发展工作的不断推进，使得世界各地更加重视社区管理工作，深化了对社区管理的研究，促进了社区管理体制的改革创新。

从20世纪80年代开始，伴随城市化的新发展和公民自主意识的增强，发达国家政府一方面把更多权利赋予社区，让社区公民在更大程度上参与社区事务，逐步实行了所谓的参与式多元化治理；另一方面，政府改进了对社区的服务管理，在规划引导、经费支持、资源倾斜等方面加大了对社区发展的支持。综合起来看，可以把当前发达国家的社区管理大致划分为三种模式：一是政府主导型。比较典型的如英国、新加坡等国家，突出特点是政府对社区事务的干预比较直接、强势，比如通过制定实施社区管理政策，建立政府统一管理的延伸到社区的公共服务系统，承担社区服务的主要费用并进行监管等方式，广泛介入基层居民社会生活中。近些年来，英国越来越重视社会力量、民间力量等参与社区事务和服务。比如，布莱尔执政后，很重视第三部门的发展，1998年政府与第三部门签署了COM-PACT协议(英格兰与威尔士地区政府与志愿及社区部门关系协定)，保证第三部门在保持独立的基础上与政府开展积极的互动。尽管如此，英国还是通过政府购买、低息贷款、税收减免等经济手段以及加强规划、制定标准等方式加强管理监督，政府主导型的特点十分明显。二是自治型。比较典型的如美国、加拿大等国家，突出特点是政府的职能主要限于政策引导、经费支持以及必要的监督，社区里没有实质性的政府派出机构，社区服务管理事务主要由社区居民及社区自治组织机构进行民主自治，并不断开发利用社会民间的各种服务资源，以满足社区居民的多样化需求。从美国的情况看，社区中的各项烦琐复杂的服务和管理，主要由非营利组织承担，政府只提供必要的制度政策保障，政府与社会、市场的职责边界比较清晰，社区居民的自主自治意识普遍比较强。三是介于政府主导型与自治型之间的混合型。比较典型的如日本、以色列等国家，突出特点是政府治理与社区自治紧密结合，政府职能的发挥与社区居民、社区自治组织作用的发挥紧密结合。这里以日本的情况为例进行说明。从政府治理来看，日本的地方政府设立了“社区建设委员会”等机构，对社区事务实施规划、指导、经费支持等间接管理，同时政府派员参加社区内的“町内会、住区自治会、住区协议会”等居民自治组织。从社区自治来看，社区自治组织完全是民间组织，法律明确要求不能为特定政党所利用，在不违反法律和政策的前提下，享有较大的自主和自治权力，社区居民对社区的认同感和归宿感比较强，参与社区事务的积极性也比较高。

在我国，“社区”一词虽然早在20世纪30年代就由著名社会学家费孝通先生翻译引入，但在很长一段时间里，由于实行了传统的社会主义计划经济管理体制，现代意义上的社区并没有多少实践基础。当时，一方面，在城市建立了以“单位制”为主、“街居制”为辅的基层社会管理体制；另一方面，在农村建立了以集体经济所有制为基础的乡村社会管理体制。这种计划经济体制下的城乡分割的基层社会管理体制，既阻碍了城镇化的历史进程，也使得社区的建设管理意义不大。随着改革开放政策的实施，社区首先是 “单位制”被打破、“单位人”向“社会人”转变后对“社会人”的承接。与此同时，改革后各地逐步放开了对区域城乡人口流动的限制，社区事实上也成了流动人口的生活居所。与此相适应，20世纪八九十年代以来，我国社会各界对社区及有关问题的重视程度不断增加，诸如“社区服务”“社区建设”“社区居民委员会”“社区管理”等新词汇不断涌现。

进入新世纪后，随着前一阶段改革的逐步到位社区成为基层社会管理的基本单元后，由城镇化加快推进和社会文明进步对社区管理带来的挑战不断凸显出来。在这一时期，社区不仅是广大离开农村、在各大中小城市工作生活的群体的重要归宿；而且还是基层依靠社区力量、利用社区资源、解决社区问题、发展社区事业、改善社区环境、提高社区成员生活质量的重要依托。为适应形势发展的需要，全国各地不断掀起社区建设热潮，积极探索特色鲜明的社区管理体制。比如，上海推行的强调依靠行政力量的管理体制，注重发挥政府特别是街道一级在社区建设中的主导作用，同时把社区管理纳入行政组织的基层网络，并与市、区、街道相互承接形成城市管理的“四级网络”。又如，沈阳推行的强调居民自治的管理体制，一方面把政府有关社区管理的职责移交给社区，另一方面以规范的法律和制度规范社区管理运行，尽可能地让社区居民和社区组织在社区管理中发挥积极作用。

2改革开放以来我国各地因地制宜改革创新的社区管理体制，在适应地方发展的同时，也面临着一些需要引起重视的突出短板和问题。尤其是随着近年来城镇化的加快推进，城乡社会空间结构急剧变化，城乡及区域人口流动更加频繁，各地社区人员构成日趋复杂多元，各类社会矛盾和风险在社区不断聚集，创新体制机制、加强社区管理面临着前所未有的挑战。

一是政府治理与居民自治的关系不顺，社区责任过大负担过重。由于社区管理具有明显的区域性和综合性，又是一项全新的社会事业，政府与市场、社会以及居民的职责交叉、界限不清，社区事务杂、负担重、压力大,社区居委会的自治性还没有充分暴露出来，承担过多的行政性和社会性事务。社区如今几乎成了一个“全能组织”，党政军、工青妇样样具备，既要协助政府部门从事行政管理，又要组织各类党务和群团组织活动，还要协助各种非营利组织如红十字会、慈善总会等从事公益服务，甚至还要为一些营利性组织进行事前审核证明[2]214-215。与此同时，社区在承担诸如社会治安、绿化美化、计划生育、市容环卫、养老服务等方面工作时，要么没有相应的执法权，要么缺乏相应的配套资金，往往导致社区在落实工作时力不从心，很多任务实际上只是挂在墙上、留在文件中，客观上甚至出现了“工作布置给社区就是落实，工作检查到社区就是看台账”等问题。

二是社区中本地居民与外来居民融合不够，社区发展的包容性有待增强。社区本地居民并没有完全接纳外来居民，外来居民与本地居民交往过程中缺乏情感上的交流，缺乏深入交往的支撑点。社区外来居民则以同乡群体为基础，组成了自己在城市中的社会网络，以获取经济上和精神上的支持，强化生存的社会环境，但这也同时保存延续了外来居民身上所具有的传统观念，阻碍着其对城市的认同。政府虽然采取了不少措施来促进外来居民与本地居民之间的社会融合，但户籍制度和由户籍制衍生出来的其他一系列制度，如教育制度、保障制度、医疗制度等，仍然使外来居民的实际地位和社会保障福利待遇都还无法与本地居民相提并论，外来居民还普遍不把自己视为当地社区的一员，仍然以“外人”自居，外来居民与本地居民隔膜重重，容易滋生社会问题和矛盾。

三是社区所辖各单位和居民群众参与社区治理不够，社区治理合力尚未形成。从目前各地的情况看，社区管理建设主要依靠政府及社区工作者，在社区的各单位和广大居民群众参与程度较低，参与热情不高。从发达国家的经验看，社区所辖各单位和组织作为社区的重要成员，都较为积极地参与社区管理。我国很多地方的辖区单位参与社区管理的意识较弱，也缺少约束保证机制，社区管理资源难以实现整合与共享。居民参与社区管理的积极性、主动性不够高，没有实现普遍参与，除一部分对社区依赖性较强的弱势群体和困难群体外，不少居民认为社区工作仅仅是街道、居委会的事，与己无关，社区居民中的大多数中青年很少参与社区事务。

四是社区管理方式手段创新不够，社区管理法治化水平有待提高。当前，我国社区管理与依法治国的目标要求相比还有较大差距，对现代的法治手段运用得不够，法治化整体水平不够高。比如，有的基层干部工作上仍然倾向于老办法、老经验、老套路，一些民主法治制度在实施过程中存在群众知晓率不高、执行打折扣、落实不到位等情况。又如，对基层权力的运行缺乏有效监管，基层特别是农村社区权力清单、阳光公开等机制刚性执行不够，也缺乏相应的制度保障。再如，对社区的法律服务方式较单一，服务领域相对狭窄，服务内容不够贴近群众生活，特别是欠发达地区法律服务、法律援助向社区延伸更加不够，难以满足社区居民对法律服务的需求。此外，在信息社会、互联网等的快速发展中，社区管理如何有效利用现代科技手段，不断提高管理绩效，也是摆在我们面前的突出问题。

五是农村社区建设管理抓得不够，社区管理亦需城乡统筹。农村社区建设是统筹城乡发展和社会主义新农村建设的重要内容。在多年来实行的农村集体经济组织管理模式下，农村产权制度模糊、产权主体不明确而又经常发生集体经济经营行为，所以农村社区管理过程中往往涉及许多经济问题和深层次利益问题，管理难度比较多，问题也多发易发。同时，这些年来随着城乡统筹发展的不断推进，城乡人口双向流动量大频率高，既存在因人员流出而导致的农村治理人才匮乏问题，也存在人员流入后利益表达缺乏有效渠道的问题。如何健全农村民主管理制度特别是村党组织领导的充满活力的村民自治机制，在巩固村民自治的基础上发展社区自治，开辟基层社会自治的新渠道，激发农村各类人员的活力，共同投身农村社区的管理服务，不断推动传统村落向现代社区、农民向市民转变，是当前我国创新社区管理体制、加强社区管理面临的突出难题。

3党的十八届三中、四中全会强调创新社会治理体制，要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，既加强党委领导、发挥政府主导作用，又鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。根据这些精神和要求，结合国内外社区管理理论和实践，笔者就构建适应我国城镇化发展的社区管理体制，提出以下几点建议。

一是充分发挥社区党组织的领导核心作用。西方国家所倡导的社会治理强调的是多元主体地位无差异地共同参与治理，主要是指市场——政府——非政府组织三权并立。与西方国家的治理体制有着本质区别，我国在创新社区管理体制时，首要的是坚持党的领导。在创新社区管理体制中，必须切实推进社区党的建设，健全社区党组织体系，加强和巩固社区党组织在社区居委会、业主委员会、社区服务机构等社区组织中的领导核心地位，充分发挥社区党组织在社区管理中的统揽全局、协调各方，推动发展、服务群众，凝聚人心、促进和谐的重要作用。积极创新社区党组织的活动方式，发挥社区在职党员和流动党员的先锋模范作用，不断把社区范围内的各方面力量和各种资源组织利用起来。

二是运用法治思维和法治方式创新社区管理体制。法治是调节社会利益关系的基本方式，是现代国家加强社会治理的基本准则和手段。党的十八届四中全会强调推进法治社会建设，并对深化包括社区在内的基层依法治理提出了明确要求。从实际情况看，目前全社会的法治意识、法治思维都还没有较好地树立起来，更谈不上以法治方式处理具体问题。因此，促进社区依法治理、提高社区管理的法治化水平是当务之急。主要有两个方面：一方面，进一步理顺政府与社区的关系，明确界定各自的职责，对社区居委会与政府职能部门、街道的职责进行全面清理细划，将一些政府管不了也管不好的社会公益性事业，交给社区去办；对涉及行政执法、管理的工作由政府全面负责；对一些需要社区协调、配合的工作，政府在做好相关业务指导的基础上，按照“费随事转”原则，将相关工作经费拨付到位，做到责权统一。另一方面，修订社区公约、团体章程等社会规范，并针对我国各级各部门出台的涉及基层社区的法律规定既多又复杂的问题，梳理汇总便于社区居民遵守操作的条文规定，让他们清楚“该干什么，不该干什么”。

三是在提高自治水平中激发社会各方面参与活力。服务群众、依靠群众是社区管理的出发点、落脚点和着力点。社区管理的最终行动主体是所在社区的居民和单位，创新社区管理体制的关键是激发社区居民及辖区单位参与社区管理的积极性、主动性、创造性，使得社区管理能够凝聚社区居民和辖区单位的能力和智慧，真正做到共建共享。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，是政府与居民之间的桥梁，是我国特有的社会基层组织。应进一步健全社区党组织领导下的充满活力的社区群众性自治制度，支持和指导社区居民委员会依法履行自治职能，健全社区居民代表会议制度、议事协商制度、居务公开制度等制度，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。适应城镇化进程的要求，切实解决外来居民参与社区居民自治的新途径。适应市场经济和政府职能转变需要，积极培育发展民间自治组织，支持其参与社区管理。

四是把加强社区服务作为创新社区管理的重点加以推进。社区服务除了具有福利性和社会性之外，还具有区域性、群众性、综合性等特点，是随着经济发展和社会进步不断丰富的。紧紧围绕服务社区居民这个根本，完善社区服务功能，拓展社区服务范围，灵活采取政府购买服务、购买岗位和项目管理等方式，大力发展社区服务中心、服务站、服务网点，为居民提供劳动就业、社会保障、医疗保健、计划生育、幼儿托管、养老助残以及政策、法律、科技咨询等全方位的服务，满足社区居民日益增长的生产生活和精神文化需求。加强社区服务人才队伍建设，充分发挥社区工作者专业化和职业化的主导作用，又高度重视社区志愿者队伍建设，尽可能多地动员各方面人员和力量。

五是注重培养社区居民的文化素养和道德水准。社区在现代社会中日益成为重要的生活共同体，这就要求社区成员有共同的价值观念和文化认同。当前，各地社区人员构成复杂，彼此之间文化差别比较大，更应在创新管理中重视以文化人，培育共同的价值理念，便于在社区层面实现社会融合。把社会主义核心价值观与居民日常生活紧密联系起来，注重在落细落小落实上下功夫，把抽象的概念、崇高的追求变成人们实实在在的行动。采取社会捐助、群众自助、共建帮助等多种渠道，充分利用社区各类文化设施，引导辖区单位对居民开放服务设施和活动场所，广泛开展健康向上、丰富多彩、群众喜闻乐见的社区文体活动，满足居民日益增长的精神文化生活需求。

[1]顾建键.现代社区管理概论[M].上海：上海人民出版社，2007：19-20.

[2]中共浙江省委政策研究室，浙江省人民政府发展研究中心.省级重点调研课题文集(2014)[G].2015.

[责任编辑：高云涌]

2016-05-15

张弥(1958—)，女，教授，博士，从事城市经济学研究。

C4

A

1002-462X(2016)09-0045-04