新时期基层社区“展示性治理”的生成及运作

2016-02-27田毅鹏

学习与探索 2016年9期

关键词：居民基层社区

田毅鹏，张　帆

(吉林大学哲学社会学院，长春 130012)

新时期基层社区“展示性治理”的生成及运作

田毅鹏，张帆

(吉林大学哲学社会学院，长春 130012)

“展示性治理”是近年来基层社会治理过程中出现的一种以形式化、展示化为特征的变态的治理模式，即在政府行政力量与新时期居民自治组织非均衡的互动中出现的一种与本然的社会生活及真实治理过程相脱离的状态，是一种大幅度地脱离于真实社会生活状态的治理模式。这种面向政府部门而与居民无涉的非常态性展示行为阻碍了基层社会治理的良性运行。我们应积极引导和激励社区实现以人为本的治理方向，回归真实本然的基层社会治理过程。

基层社会治理；“展示性治理”；基层社区；政社关系

一、基层社区“展示性治理”的生成

在本文中，所谓基层社区“展示性治理”主要是指近年来基层社会治理过程中出现的一种以形式化、展示化为特征的变态的治理模式，即在政府和居民自治组织非均衡的互动过程中所出现的一种与真实本然的社会生活及治理过程相脱离的现象。具体表现为政绩性、无涉性和符号化等特点。理解展示性治理，我们应该弄清以下几个方面的问题：

(一)背景及生成

第一，理解展示性治理的生成，我们必须具有宏观大视野。20世纪晚期以来，伴随着人类社会由传统向现代的转换和演进，前工业时代盛行的统治型社会管理、工业时代采用的管理型社会管理开始显露出不可避免的局限，业已渐渐淡出历史舞台，取而代之的是后工业时代的服务型社会治理，社会治理的理念勃然而兴。20世纪晚期以来，中国社会在“统治——管理——治理”的复杂模式转换中，开始走向治理。众所周知，治理理念强调的是多元共治，努力发现社会运行的本然状态，但是在中国现存的治理格局中，政府主导性和行政的中心性依然非常凸显。因居民参与水平较弱而使得作为居民自治组织的社区其权力具有天然残缺性，掌握的资源也非常有限，受行政化和科层化的组织模式影响，基层社区的治理过程渗透着多元多层级主体权力间的不均衡作用。

第二，新中国成立初期，在单位办社会的氛围下，单位社会具有极强的全能性和覆盖性，在此背景下，处于起步阶段的居委会在功能上不过是单位社会外工作的补充者，处于基层工作的边缘。当时的社区工作多是临时性的，极其散碎，这些边缘性的居委会工作自然不具有明显的展示性价值。

城市基层社区的展示性治理主要生成于单位制渐趋消解和新的社会自治力量开始初步形成的时期。作为基层居民自治组织的社区开始承担由单位分化出来的一系列社会事务。在社区全面建设初期，其工作几乎完全由街道下派，呈现出极强的“行政主导性”，构成了展示性治理自上而下的生成条件。随着“社会管理”向“社会治理”的体制模式转换，多元共治的理念勃然而兴。治理理论最为重要的特征在于强调社会力量的参与，打破行政管理的一元性。社会体系中的行政力量不是通过简单的概念转换便可退场的。随着社区建设的不断深化，社区组织人员规模膨胀，政府大量行政性事务下沉社区，政府对于社区工作的绩效要求和评估机制导致科层制的某些要素开始不断嵌入社区管理的模式之中，对社区治理模式的生成提出了挑战。一方面，社区如果想要在量化评估机制中获得高分，在竞争中获得财政扶持的项目，通过展示性工作向政府部门争取被关注和被培养的资源成为最为有效的路径；另一方面，各级政府也自上而下地敦促其所辖社区展开工作模式创新。由此，政府行为很大程度地影响基层治理的过程。可见，只有在政社上下互动的关系中，“展示性治理”才有生成的可能。

第三，值得注意的是，同时期的中国社会，在科层治理、技术渗透的背景下，其总体运行的逻辑愈发走向高效理性化。“社会的麦当劳化”不仅在商业、行政方面深度地影响着社会发展，理性化的丰富内涵也深深地渗透到社会治理的方式之中。全球性的理性化进程与中国“强政府、弱社会”的特殊土壤相遇而催生出一种特殊的治理格局——虽然治理理念高扬，但现实中行政主导仍然为主要倾向，衍生出“展示性治理”的问题，并作为一种特殊的治理模式广泛存在于当今的社区发展图景之中，凭借其一整套的资源配给、评估、宣传、推介的制度推动和制约着社区的行动。

(二)展示性治理的基本特征

第一，展示性治理首先是一种非常态的治理手段。一般来说，治理隐含着一个具体的政治过程，即在众多不同利益主体共同发挥作用的领域建立起一致或取得认同，以便实施某项计划。治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。将上述关于治理的理论界定还原到基层社会真实而丰富的现实生活之中，我们会发现，真实的基层治理应是一个多元主体“共治”的过程。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[1]。作为基层自治组织，社区的治理工作首先应植根于社区生活基础之上，具有自治性；但是在强政府和弱参与的背景下的中国社会，社区治理问题又呈现出“行政吸纳政治”的共治模式，往往不是横向互动而是一个垂直作用过程，具有政府力量强大、社区力量脆弱的特点。在上述权力格局下，基层治理带有一定程度的展示性是可以理解的。但如果将此种展示行为常态化，则脱离了真实的治理过程，对基层治理具有一定危害性。

第二，本文中所谓的“展示性治理”是作为现代社会走向“麦当劳化”背景下衍生出的一种社会治理技术而被提出的。众所周知，社会的麦当劳化是瑞泽尔基于马克斯·韦伯的形式合理性、实质合理性理论和弗雷德里克·W.泰勒的科学管理理论而提出的现代社会的合理化进程理论。瑞泽尔用四个概念概括了麦当劳化的核心特征，即效率、可计算性、可预测性和可控制性[2]43-138。运用“麦当劳化”概念分析基层社区治理的过程，我们会发现，近年来基层社区治理中呈现出的效率最大化追求、量化评价标准、纪律和秩序的标准化等，均可视为麦当劳化的典型表征。其直接后果表现为治理的技术化特征。

转型期，中国逐渐改变了经营性的政府行为，按照行政吸纳政治的逻辑技术性地治理社会。政府职能的发挥不仅依赖其自身所拥有的权威，而且也依赖其不断改进的程序和技术[3]。首先，技术治理注重考核的过程化和多重化、绩效考核的定量特征及可把握性，并建构起严格而完备的项目申请、批复、实施、考核和审计制度。因此，通过争取项目获得相应的配给资源是当今社区资源获取非常重要的途径。其次，在技术治理体系中，社区标准性的簿册化也与一直以来的社区档案制度发生了差别，社区治理的簿册化在形式上扩展出很多细化标签，然而在展示性治理的作用机制下，很多簿册内容是编造、虚假的。

第三，展示内容的无涉性和符号化。展示性治理呈现出来的展示内容无论是在时间上还是在空间上，都与真实的治理过程存在着较大幅度的分离，即展示内容的无涉性。社区的很多展示性工作虽然打着有涉性的旗号，实质上却脱离了基层治理的真实内容，与社区居民、自治工作并不真正地发生关联，或只发生一些表面性、虚假性的关系。

在民主革命和社会主义建设时期，典型动员作为一种国家动员模式曾甚为流行，该模式侧重于典型发现和锤炼的过程，所生出的成果多是具体的，具有较强的学习和可模仿性。而容易被符号化的展示性治理侧重于成果的展现，是技术治理的一种形式。用于展示的内容和所掌握的资源特殊性过强，展示性突出的社区往往会产生具有代表性的卡里斯玛人物，特殊的资源配给和魅力权威禀赋使其可复制性较弱。一言以蔽之，在技术治理体系下，符号化的、不涉及治理对象的展示性治理缺少根基和可持续性。

第四，我们在本文中所界定的展示性治理概念，其目的并不是为了否定一切展示性行为，因为社会治理与其他行政工作一样，本身都带有一定程度的展示性，在现实社会治理形式展开的过程中，“宣传”“推介”“展示”亦是不可或缺的信息传播手段。我们所要质疑的是那种在时间上具有持续性、在内容上脱离于真实社会生活的治理模式。因为近年来展示性治理确实给基层社会治理和社区的良性运行造成了一定程度的负面影响。

二、展示性治理的展开

要想深刻理解把握“展示性治理”的实质及其运行，必须对其运作的具体过程展开分析，并注意发现作为展示性治理发动者的“多元”“多层级”的主体，展示的演员，展示的道具以及贯穿于整个治理运作过程中的资源配置、权力运作，上下博弈的环节和过程。

(一)多元和多层级的主体

达伦多夫在1957年出版的著作《工业社会中的阶级和阶级冲突》一书中曾提出“强制协作联合体”[4]的概念，认为在各种非官方社会组织中，其成员的结合并非基于其“共同意志”，而是基于“权威——服从”的强制性。依此理论审视转型期的中国社区，居民参与性较弱，并未形成守望相助、声气相通的共同体。在利益相关度极强的社区参与事件中，居民往往会因具体事件而结成团体，这种团体一般情况下都随着事件的解决而解散，社区居民并没有常态性地参与到社区治理活动之中。但基于展示性治理而被推动的治理行动却努力追求社会生活的非常态性。在此种情况下，基层政府主导下的社区治理便成为政府派出机构与社区管理者之间围绕资源展开的博弈，而居民则无法成为实际发挥作用的社会主体。

在基层治理启动和推进过程中，包括政府派出机构在内的各政府层级作为治理的“发动者”和“总导演”，扮演着重要角色。社区作为一个社会场域，各权力主体在其中占据着不同的位置，掌握着不同的资本，行使着不同的权力。社区精英作为具有合法性的基层社会权力主体，虽然被赋予了权力，但是在城市社区居民弱参与和社区治理资源匮乏的背景下，其权力行使步履维艰，故社区精英往往努力通过一系列技术和策略为自己争取到更为广阔的空间和更为丰富的资源。在这一意义上，展示性治理既是社区向上寻求资源的手段，也是政府向下收获政绩的渠道。如果社区的治理行动得不到政府的资源配给制度的青睐，或政府对社区的资源配给得不到“外显式”政绩的回报，便很难生成和展开。总体而言，多元和多层级主体参与的展示性治理，其权力运作非常复杂，表现为：(1)治理主体的复杂性；(2)各治理主体所掌握资源和权力的多样性与不对等性；(3)各主体治理策略与权术的运用。

(二)展示的演员

福柯在其身体政治理论中曾提到：“身体也直接卷入某种政治领域；权力关系直接控制它，干预它，给它打上标记，训练它，折磨它，强迫它完成某些任务、表现某些仪式和发出某些信号。这种对身体的政治干预，按照一种复杂的交互关系，与对身体的经济使用紧密相连，身体基本上是作为一种生产力而受到权力和支配关系的干预的。但是，另一方面，只有在它被某种征服体系所控制时，它才可能形成一种劳动力；只有在身体既具有生产能力又被驯服时，它才能变成一种有用的力量。” [5]可见，人的展示可视为社区展示性治理的一个重要因素，不容忽视。

1.作为“演员”的社区工作人员

在社区展示性治理的图景中，人成为其中最重要的展示元素，即本文所指的展示的“演员”。F社区*笔者将长期参与观察的C市若干典型社区称之为F社区，用以支持本文的主要观点。网格管理中心展示板显示，网格中心应有13个网格长，均配备了相应的办公座位。但在正常的工作时间，网格长存在休年假和长时间脱岗的情况，社区的人员出勤制度实际上非常宽松。一般情况下，社区的13位工作人员每天实际到岗的约4-5人，而且工作内容弹性非常大，多半时间是对着电脑做一些工作外的事情，一旦有居民来办事，几分钟即可解决。据工作人员介绍，在社区这样一个宽松的办事场域里，居民来寻求帮助的也不是急事，因此这些琐事一到两个工作人员足够应付。这是社区工作的常态。但是，当有团体来到社区参观时，社区的工作人员则展示出另一番图景。原来空空如也的办事窗口坐满了身着工装、整齐划一的工作人员。办公室里的网格长们有条不紊地扫地，藏烟灰缸，收拾桌子，更有专门的工作人员跑到外面探看参观团的位置。社区书记带着麦克风，引领参观团队进屋，做社区工作的讲解工作。刹那间，整个社区仿佛变成一个展览馆。F社区一般接待参观学习团队的工作和讲解工作均由社区书记亲自承担，但是由于书记经常到各级主管政府部门开会，社区专门培养了一名讲解专员，并配有五千余字非常完备的社区介绍。解说词中将社区做了无死角讲解，从机构设置到工作职能，从社区活动到所获荣誉，全方位向参观和考察者展示，讲解专员更是对演讲内容倒背如流，作为表演者，非常称职。事实上，在这种超乎寻常的迎接检查、视察和参观的活动中表现出一定程度的“展示性”是可以理解的。但如果此类活动表现出极强的时间频度上的持续性，便有些不正常了，即如果这些频繁的展示性活动编织成一条连续性的运行轨迹，使这种展示性活动成为社区治理的主导性行动，那么，便会导致社区工作与居民日常生活的不相关。近年来F社区这种参观活动发生的频率大概为一周2—3次，每次参观都会占据社区数小时的工作时间。特别在2006—2007年成为典型初期，社区一天最多要接待9场参观学习者。对参观团队的表演无论从时间上还是从内容上，都是一个浩大的工程。

2.作为演员的社区居民

社区的社团组织始终是社区内最具活力的元素，它们多半由社区老人组成，在F社区，有各类协会10个，艺术团队6个，成立了“三团三队”。社区里偶尔会听到社团活动的声音，不过一般都很零散，也很短暂，与纸面上介绍的500多人的参与量相比，社区的各种团队似乎并没有那样的规模，而且活动的组织也非常松散。文艺团体作为兴趣共同体，与利益共同体不同，它没有明确的共同的利益取向、严格的规章规训，而是依靠共同的兴趣联系起来，其组织形式相对松散，成员规范相对自由。但是“展示性治理”的介入却可以使其打破常规。每逢上级领导检查，或者一些社会活动在社区举办，社团被完全调动起来。社团的带头精英长久在社区活动，社区为其提供活动场所、活动备品，社区工作人员与团队精英保持着要好的关系，一旦需要社团出场，各社团便责无旁贷。这也是一种双赢的互利交换。例如，在F社区与C市公交巴士公司搞雷锋车队创建活动前夕，各社团便开始了加紧排练，此种排练在平时是见不到的，平日里安静的社区活动室在创建活动的前两天突然间锣鼓喧天。这时的社团已经很大程度上失去了“兴趣”——这个社团缔结的初衷和主导因素，社团活动发生了变异，社团团员角色从爱好者变成了演员，社团为了展示而存在，而非兴趣。在活动开始之前，书记忙碌地联系电视台、报社、网络记者，确保他们到位后才开始这场“盛大”的创建活动。有专业的主持、专业的录像、专业的记录、专业的表演，结束后也配备有专业的通讯和报道。这场创建活动已经不是完全意义上的创建雷锋车队，更在一定程度上创建了一个光鲜的典型社区形象。正如很多创建活动过后只剩下一块冰冷的牌匾一样，F社区与公交车队的缔结联合会有怎样的成果不得而知，但是社团精彩的表演为社区的展示性增添了许多声色。为了将社区居民拉入展示性治理的图景中，社区工作人员往往采取重点培养策略。正如韦伯所说：“先知”有其“使徒”；“军阀”有其“侍卫”；“领袖”则有其“心腹”。在社区居民社区建设和社区活动参与不足的情况下，社区工作人员对于重点社区居民的培养显得尤为重要，这些居民也就成了社区向上级部门展示社区较高参与度的砝码和“展示工具”。

如果说社区的各种团体是带有极强能动性的“主动表演者”，那么，有更多的社区居民是作为“被动出演者”而推出的。面对上级政府下派的各种治理创新任务，社区无暇应对，只能以编造过关。C市正在进行社区雷锋志愿者吸纳活动，但是，面对社区居民参与度低下的总体情况，要想完成政府布置的居民参与比例和数量任务实际上是不可能的。因此，社区工作者将其归为可以“造假”的工作类别。于是，浩大的编造工作由此展开。工作的主要内容就是把报名列表添加到一张张单独的报名表里。根据笔者的调查，这些居民的基本信息虽然真实，但是却没有一个报了名又愿意当雷锋的志愿者。社区的上千份表格中居民学历、专业技能和参加服务志愿意向都是随意编写的，而居民对自己“被志愿”毫不知情。再如政府部门要求社区完成征兵的任务指标，社区无力完成，只好先虚报，最后再以报名人改变主意为理由蒙混过关。此种材料的展示和策略性凑指标行为可以得到上级的褒奖和并能够按时按量交差。因此，在不知不觉中“被演出”的社区居民亦成为社区展示性治理的重要表演者。

(三)展示的道具

在演员之外，最重要的便是向外展示时所需的道具，主要包括社区基础设施、材料、宣传物等。

1.牌匾展示

因F社区为C市典型，其道具装备自然非同一般。作为典型社区的F社区，牌匾数极其可观，应对纷繁的检查，F社区在办公楼外的大屏幕展示屏上将牌匾彩照循环展示，平时播送新闻和社区通知的大屏幕在检查期间摇身一变，变成了牌匾显示器，滚动播出的牌匾图片保证每个检查单位都能在其中找到自己落实到社区的工作。鲍德里亚认为，由于物的使用价值转换成了符号价值，人们的消费动机不再是人对物的自然性需要，而是符号性需要[6]。社区牌匾作为一种展示符号，实质是一种物的客观性向表意性的转换，牌匾展示非常突出地表现出社区治理的展示性。

2.中心展示

在F社区基础设施中不乏一些具有实际作用的活动室、图书室等，但最具展示性质的还应首推 “智能管理服务中心”。因为该中心既彰显了“互联网+”，同时又是政府大投入的证明，在解说词中对其有如下介绍：“这里是社区的信息化中心，主要实现的是社区的数字化网格管理，(请工作人员向各位领导介绍信息化管理的基本情况。大约5分钟)。这是我们社区的监控平台，针对居民区较分散的特点，社区党委先后在辖区内安装了60个高清监控摄像头，监控辖区内的主要街道和背街小巷。监控平台实行24小时监控，30天信息存储，每天都有专职人员坐班，扫除了社区内的安全死角。”然而实际上在没有检查与参观团队时，“智能管理服务中心”却基本上是完全没有工作人员值班，就连大门也常常是紧闭的。只有在有考察和参观团体到来的时候，工作人员才会带着他们进去参观，并做以上的讲解。可见在道具的背后，很多解读都是虚假的，这个智能管理服务中心的唯一效用似乎就是对外展示，展示出F社区的与众不同，展示出F社区的工作投入和亮点。至于扫除安全死角、险情第一时间抵达都成了给居民开具的空头支票。因为上级检查和考察的都是这个中心的存在，并不关心它实际运作情况。因此，只要足够展示，“智能管理中心”的价值也就实现了。

3.组织展示

在日益成为热点的“三社联动”社区治理与服务模式中，社区居委会、社会组织和专业社会工作者是三支核心力量，社会组织的创建和链接工作成为当下社区工作的重点。依托典型社区优势，F社区于2011年成立了社会组织孵化发展中心，当然，社区权力和资源的残缺导致社区对社会组织的孵化步履维艰。几年后，G街道承接了社区社会组织孵化的工作，并建起大楼为其提供工作空间，引进吸纳数十个社会组织为所辖社区服务。F社区的典型身份吸引了众多团体检查、考察和学习，为了展示在孵化和链接社会组织上的成绩，社区工作人员往往会引领各类团体前往街道的社会组织孵化中心，中心与F社区形成了一种展示过程的捆绑关系。中心为各类社会组织购置了办公桌，并以简单的隔板划分办公空间，每家社会组织的实际面积只有一张桌子而已，除了桌签上的组织名称和规模可观的组织簿册外，办公区域长时间处于空置状态。密集排列的各社会组织工作空间带给观赏者其高度介入社区治理土壤的繁华表象，然而在真实的社区治理过程中，社会组织却外化于治理本身，展示性大于功效性。

F社区副主任说：“要想在众多社区里面脱颖而出，成为典型，就必须把工作干出特色，就整那些别人没有的。别人没有的我有，这样我不就厉害了吗？现在也不好整，社区间的竞争太激烈了，平时工作量也大，也没太多精力和心思去创新，但是你不创新就得落后，那政府下来评分你的分数就低。”*资料来源:2014 年6月在C市F社区的调查访谈。我们看到，社区搞创新工作的目的在于向上面展示自己的工作特色，只要打造出了品牌就可以算成功了，至于运行的怎样，做了哪些具体工作都似乎变得不是那么重要了。

另外，展示性道具还体现在很多地方，比如只有检查时才开机的电子阅览室、才清理的社区小广告、才编写的漂亮的文件材料、才规劝禁止的烧烤摊等等。很多展示出来的道具背后其实可以做的实际工作有很多，然而，在展示性治理策略中，往往是金玉其外，败絮其中。

(四)量化评估体系与簿册化

长期以来，我国一直实行上级政府向下级政府下达指标、量化考核的目标责任制。这种行政管理体制基本上属于一种“压力型体制”。值得注意的是，量化机制并不局限于政府上下级部门之间，作为自治组织的社区也被勾连进来。而且在技术治理体系中，量化指标结构多重且较为繁琐。在一般情况下，各级政府给社区提出了复杂细化的工作量化考核标准，社区年活动次数标准等。例如，C市在“幸福”社区的评价标准中分为11个考评项目，46项具体考评内容，并被赋予不同的分值。考核一般是通过簿册检查和现场考察进行的。在政府下沉行政性事务和社区服务的双重压力下，社区很多时候不得不采取变通甚至造假行为以达标。

簿册化之所以成为当今社区发展图景里一道特殊的风景线，原因在于各部门热衷于在居委会设机构、挂牌子，把“进社区”作为政绩和工作亮点。挂牌后随之而来的就是检查多，导致社区存在各类创建活动多、报表多、台账簿册多、盖章多、考核多等负担过重的问题，社区服务效能得不到提升。社区承担的工作任务种类之多、数量之大，远远超过社区的负荷能力。为了考评能够合格甚至取得体面的分数，为提升社区竞争力和社区排位，为获得更多发展资源，社区工作不得不通过“加工簿册”以提升工作业绩。很多工作即使没有展开，也一定要在检查前利用一些手段“无中生有”，以做展示之用。社区的簿册化往往靠检查前的赶工，类似F社区编造雷锋志愿者居民的情况不胜枚举。从表面上看，簿册化使社区工作趋于规范化、制度化。簿册中所记载的各类信息、报表、活动并不具有真实性，多为粘贴复制而来，其最大的功用在于展示性。

(五)展示的观赏者

在展示性治理展开的过程中，“观赏者”也是不可缺少的角色。在政社互动体系中，社区展示的“观赏者”主要是指各层级的政府行政主管部门及其领导，展示性治理的效果与观赏者的回应有着非常重要的关系。笔者在调研中发现，在F社区，很多工作并不是由社区组织自身推动的，而是基层政府的意志。基层政府首先需要摸清上级政府的工作重点和喜好，以此“指导”社区工作。在这个过程中，社区也并不是完全被动的。首先，面向更高层级政府的展示可以赢得基层政府所不掌握的丰厚发展资源。其次，在科层制的体系中，社区通过吸引到高层级政府的关注并建立关系，甚至可以与基层政府分庭抗礼。

多层级的行政观赏者是展示性治理生成的必备元素，并深刻影响着展示行为的运作过程。实际上，社区工作所面对的应当是居民，然而在展示性治理模式中，社区展示性工作的观赏者是各层级政府，展示性治理大幅度脱离居民并成为社区的常态性工作，失去了现实的社会基础。

三、展示性治理的性质及评价

(一)展示性治理的性质

治理理论指出，治理行为源于政府但又不限于政府范围之内，是一个多主体参与、“共治”的过程。在多元共治的视域下，任何参与到治理过程中的个人、组织和单位都可以成为治理的主体。然而，中国基层社区多元化的治理主体缺场，行政力量与社会力量所掌握的权力和资源极不对等，展示性治理的生成和展开以行政性为中心，为行政所主导，治理的目的具有突出的效率和政绩取向。在一般情形下，展示性治理在典型社区中的展开比较充分。这主要是因为形成展示性治理的模式需要一定的条件，首先社区必须通过特定的渠道成为典型，而后获得行政性的关注和政策资源倾斜，进而形成社区发展行政性的固化的路径依赖。展示性治理模式下往往会出现卡里斯马式人物，魅力型权威的统治形态具有不稳定性。因此，展示性治理脱离了真实的治理进程，缺乏真实性、常态性、可持续性，并且不可复制。这种变态性的、畸形的治理模式一旦成为基层社区建设的追求会产生很大风险。

(二)展示性治理的评价

在社区建设全面推进的过程中，社区行政化问题受到各方普遍诟病。许多学者认为，政府过多行政事务的下沉严重地影响到社区的自治性，从而倡导社区的去行政化。一些地方政府甚至通过取消街道办以强化社区的方法来加强社区自治。但应该看到，在展示性治理模式下，政府行为仍深度主导着社区发展的进程。对于很多平时忙于工作的社区居民来说，社区只是居住之所，他们对社区的诸多事务和服务项目并没有需求和诉求，对于社区举办的与自身切身利益关联较小的活动更是无暇参加。社区的日常工作具有琐碎性和偶然性，不成规模，缺少整合的工作，难以带动社区居民的共建参与。政府下沉的行政性工作一定程度上成了连接社区与居民的黏合剂。政府下派的许多工作往往需要社区调动社区居民进行展示，在上级压力下，社区会想尽办法吸引社区居民的参与，并赋予其工作以功利性和展示性，虽然上述做法在一定程度上刺激了基层治理的部分活力。但在实质上却脱离了社区居民和真实治理过程，使其治理成果带有脆弱性和危险性，主要表现在以下几个方面。

1.理性的表面化

同韦伯对工具理性的担忧一样，瑞泽尔也表达了自己对麦当劳化经营模式理性化的质疑。他认为，在社会总体性追求理性化的进程中，很多理性化特征会表现出非理性的形式。我们依此理论透视社区治理，也可以发现在追求理性化过程中所产生的一系列非理性化结果。瑞泽尔提到，我们要记住高效率的机构设置通常是为了让商业组织得到更多利润，不是意味着让顾客得到任何好处，这点是非常重要的。[2]66这与社区展示内容的无涉性是契合的，政府通过展示性治理获得政绩、经营利益；社区通过展示行为赢得上级关注资源优势，而这些增长与社区居民的实际生活发生的关系并不大，类似于发展主义的那种“没有发展的增长”。虽然展示性治理总是打着有涉性的旗号，提供公共服务，产出民生公共产品，但实际上，展示性治理所呈现出的内容往往是脱离居民本身需求的。这些带有极强表面性的工作虽然表面上为社区赢得了光鲜的成绩，但却在事实上损害了居民的利益，压抑了自治性。

随着专项和项目资金的规模日益增大，发改委和财政系统逐渐发展出一套严格而完备的项目申请、批复、实施、考核和审计制度[3]，这些都是理性化的集中体现。然而在项目制的资源配给过程中，也产生了诸多非理性因素。首先，项目资金的配给制度强化了上级对下级的控制权，社区为了向上级政府争取资源不得不越来越依赖于上级政府，强化了控制性。上级项目审批部门难以避免批复中的主观性，下级项目申请的社区也一定会想方设法地在申请项目的过程中做文章，各种社会关系在这个过程中扮演了重要角色[7]。而且，专项化和项目化资金由于技术管理方面的限制，大多会流向易于评估、管理和审计的项目，往往与地方的公共服务需求发生错位[3]。

理性化程度越高，走向非理性化的脚步就越急促。比如，越是在量化考核指标和报表制度上追求规划的细密和周全，社区工作就越趋向于工具化和技术化，量化考核中数字管理的客观性也就越来越呈现出主观化的倾向，从而推动了展示性治理的发生。在社区治理中，指标监管和考核结构的设计、量化的数字管理，都忽视了社区工作的重点和核心，在追求数量的满足而忽视质量达标的情况下，使行政科层化在工具意义上背离了以人为本的治理理念。展示性工作已经占据了社区日常工作的半壁江山，而那些与居民实际切身利益相关的工作却成了点缀性的工作。相比展示性类别工作的参与度来讲，社区所举办的与居民实际相关的工作虽然在展开，却很不成规模。基层工作让位于展示性治理下的一系列项目。社区被一系列展示性治理手段摆弄成立于橱窗中的模特。面对不同的单位、不同的利益诉求，如何粉饰、如何搭配成了一门艺术，在基层社会治理中展示的艺术。在展示性治理模式滋生的社区土壤中，根本性面向居民的社区工作被挤压到边缘。

2.社区间分化与区隔

应该承认，社区成为典型后会拥有诸多优势。在社会治理创新的总体氛围下，一旦社区被树为典型，其所获得的上级关注和资源政策倾斜将是极其可观的。与其他社区相比，F社区获得了同一街道下其他社区无法企及的额外资源与发展机会，进一步加大了社区的发展优势，在项目制体系中，实现了项目的累加效应，各类项目不断地进入F社区，使得本社区发展进入了良性循环的发展阶段。然而，隐藏在典型背后的诸多问题似乎更加值得我们注意。与展示性治理的典型社区相比，非典型社区并没有获得应有的资源和展示机会，在项目制的资源配给体系中，很多社区呈现出边缘化的生存状态。由此，社区之间的差距被逐步拉大。为了获得更好的发展空间，社区精英往往会采用极端的权术来争取被培养的机会，而此过程中所付出的社会成本是相当高的。为了争取上级的关注和支持，社区会去迎合上级政府的喜好，由于很多政府下派的工作都具有行政导向，并且很多时候是具有政绩取向的，因此，社区基层工作的重点便在追求典型创建的过程中忽略了面向居民的根本性工作，而把工作的重点放在具有展示性和表面性的工作上。正如瑞泽尔所言，社会麦当劳化中提高效率的一个办法就是把产品简单化，为了能够尽快产出政府的资源倾斜兴趣点和在社区项目竞争中占据有利地位，社区往往会选择简单化的产品。用最小的经济成本和时间成本包装出种种繁荣的假象，展示出来是一套光鲜的外表，然而却是败絮其中，与居民无涉。非典型社区毕竟是多数，如果众多社区将工作的重点和眼光都放到这些极具展示性的事情之上将极大地阻碍社区的良性运行，甚至严重偏离社区的性质、工作目标和服务宗旨。作为展示性治理的“战利品”，典型社区所争取到的发展资源非常优越，很多时候，社区发展甚至用不上如此厚重的资源配给，很多资源常被闲置，这些闲置的资源却又是很多非典型社区所缺乏的，资源配给方式的偏执带来的直接后果便是社区发展的失衡。

3.“典型”的负功能与政社庇护主义

F社区被行政部门树立为典型之后，虽然受到了多方特殊关照，但其所面临的压力也随之骤增。F社区所在的街道会继续向区、市推荐，进而又会向省乃至国家推荐。这样便把社区典型的层次推向更高的层面，其压力可想而知。与此同时，压力还来自于各级行政部门，为了使典型社区成为自身政绩的筹码，也在不停地给典型社区施加压力。

典型的背后是更多“非正式性”的、具有展示性的工作。所谓典型，亦可称为模范、榜样，简而言之就是供普通的同类群体学习的样板。典型示范是共产党人在革命和建设进程中发展起来的一套管理和动员策略。典型最具本质意义的特征是其可复制性。然而在社会理性化和技术治理的时代背景下，如果把握不好典型示范的真实性和有效性，脱离了真实社会土壤，被符号化，不具有可复制性的典型就有走上单纯展示品的危险。F社区成为典型以后，各地的学习观摩团纷至沓来，在取经的同时也令F社区应接不暇，严重地加大了工作量，而且这种频繁的接待对于典型社区的发展弊大于利。政府部门也时时监控着典型的动态，在应付检查和接待参观学习团队中耗费了大量的社区资源。

展示性治理模式中，由于包括政府派出机构在内的各层级行政力量参与其中，导致基层治理中的政社关系极其复杂。复杂的政社关系催生出常常于行政体系内发生的庇护主义。斯格特曾为庇护主义下过一个比较经典的定义，他认为庇护关系是指一种角色之间的交换，可以被界定为一种涉及双边的工具性友谊关系的特殊情况，其中具有较高社会经济地位的个人(庇护者)使用自己的影响力和资源向社会经济地位较低的被庇护者提供保护和利益，被庇护者向庇护者提供一般性的支持和帮助作为回报[8]。庇护关系通常在地位、财富和影响力不平等的双方之间形成，庇护关系的形成和维护依赖于双方之间互相交换物品和服务。而且在当代主流的研究中，庇护主义一直被认为是一种消极的、非正式的政治现象。在新时期基层社会治理过程中，由于政府和社区组织之间存在着某种工具性互惠关系，这便给庇护主义的产生提供了前提。

(三)对展示性治理问题的回应

综上所述，可见近年来在我国党政主导的基层治理格局中，展示性治理现象的发生具有一定的必然性。此种畸形的治理模式具有较为明显的问题和风险，需要我们密切关注和谨慎对待，并做出必要的回应。

(1)调适权力关系。调适各级政府与基层社区权力关系，其实质上是调适国家与社会的关系。因此，政府必须为社区赋权，即一方面，强化基层自身的治理能力，推动工作重心下移，合理定位政府权力涉及社区发展的范围和影响程度；另一方面，要建立“权随责走”的运行机制，理顺各级政府与社区的权力关系。(2)回归社区自治根本性质。展示性治理模式集中表现为基层治理中的“政绩取向”，社区工作在很大程度上脱离了居民需求这一真实基础，社区的工作目标发生了偏转。展示性治理取代了真实性的群众性工作。而社区自治性的回归实质上是找回社区的社会性，社区发展的目标应聚焦于社区居民身上而非其他。(3)改革资源配给方式。政府对社区的经费支持随意性过强，没有明确的运行机制保障，项目制度只在狭小的空间运行，并被很多非正式的主观因素左右，投入资金的量和分配方式都由政府决定，这也就给了各种权力运作的空间，也给展示性治理提供了土壤。对此，应逐步建立中央和地方结合的社区资源配给机制以及多元化的社区建设筹资机制，采取以政府资助为主，社区组织、社会团体、企业、个人等多种途径投资和赞助为辅的资金投入方式。有效提高全社会的基层社区参与程度，使社会上更多的单位或个人参与到社区建设中来[9]，实现社区建设的社会协动。(4)调整社区评价考核体系。在基层社区的量化考核评估体系中，有相当标准的规章。过分的量化考核的压力机制使得社区不得不采用一些治理技术以达到目标。因此，如何向上级展示就变成了一种策略。我们应该注意，在社区建设中，要建立相应的评估机制，必须让居民参与并逐渐成为社区发展评价的主体。通过社区居民作为主体的评估机制，引导和激励社区实现以人为本的治理转向。

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[责任编辑：高云涌，张斐男]

2016-05-20

国家社会科学基金重大项目“当代中国单位制度形成及变迁研究”(11&ZD147)阶段性研究成果