保障人权视阈下的身份证查验研究

闵丰锦

保障人权视阈下的身份证查验研究

闵丰锦

身份证查验是公安机关的法定职责，贯穿于公安机关的行政执法与刑事执法过程之中。回溯身份证查验的立法沿革，从打击犯罪到保障人权的价值转变，梳理有关身份证查验的若干争论，正确认识身份证查验的必要性、规范性、有责性。以身份证查验引起的社会热点事件为例，提出以正当程序为引领、以两法衔接为中心、以科技手段为突破，完善公安机关身份证查验机制。

查验；身份证；打击犯罪；保障人权

中央政法委书记孟建柱在2016年全国社会治安综合治理创新工作会上指出，“电信网络诈骗、涉众型经济犯罪猖獗的一个重要原因，就是公民身份信息核查责任没有落实到位〔1〕商西：《网络犯罪成我国第一大犯罪类型》，《南方都市报》2016年10月14日。”。公安机关肩负身份证查验的法定责任、首要责任，不仅要在治安管理过程中从行政执法的角度查验身份证，更要在打击犯罪过程中从刑事执法的角度查验身份证，而行政执法与刑事执法转变的随机性表明，公安机关这种双重属性有时界限并不清晰，有必要在保障人权与打击犯罪之间保持一定的动态平衡。实践中，少数民警在身份证查验时的查验流程、对象选择、应急应对等方面，存在一定的不规范之处，在“人人有手机”的自媒体时代，容易引起群众放大、误解，造成一定的舆情风险。从打击犯罪与保障人权的执法价值转变过程出发，回溯身份证查验的立法沿革，详细梳理、回应有关身份证查验的若干疑问与争论。以公安机关查验身份引起的社会热点事件为例，通过对身份证查验的实践考察，提出以正当程序为引领、以两法衔接为中心、以科技手段为突破，完善公安机关身份证查验机制，以达到打击犯罪与保障人权的平衡。

一、历史的启示：身份证查验的价值演变

(一)立法沿革

新中国成立后，由于计划经济，社会分工需要农业、工业、第三产业的相对固定，对流动人口进行了严格限制，国务院1958年发布的《中华人民共和国户口登记条例》首次将居民分为城乡“农业户口”“非农业户口”，实际上废除了1954年宪法有关公民“迁徙和居住自由”的规定。改革开放之前，人口流动主要依靠“户口簿+介绍信”的方式进行。

国务院在1984年4月发布了《中华人民共和国居民身份证试行条例》，首次提出了“居民身份证”的概念，在身份证管理方面，赋予了公安机关“在执行任务时，有权查验公民的居民身份证”的职责，第17条更以较为模糊的法律语言进行了非明确性授权，“在办理涉及公民政治、经济、社会生活等权益的事务时，有关机关、团体、企业、事业单位，可以要求公民出示居民身份证，但不得任意扣留、抵押”，这一方面直接导致在实践中以工商、税务等权力机关常常以“执行公务”的名义要求公民出示身份证，甚至随便扣押身份证。另一方面，强化了公民持有、使用身份证、配合查验的义务，尤其是“居民身份证应随身携带，妥善保管”“被查验的公民应主动出示，不得拒绝”“拒绝公安机关查验居民身份证的，根据情节轻重，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任”的规定，更加侧重私权利对公权力的绝对服从，否则就会承担不利的法律后果。

第六届全国人大常委会1985年9月通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，进一步细化了公安机关查验身份证的流程，即“执行任务的公安人员在查验公民的居民身份证时，应当出示自己的工作证件”，并对“不得任意扣押、抵押”进行了限缩性规定，即“公安机关除对于依照《中华人民共和国刑事诉讼法》被执行强制措施的人以外，不得扣留公民的居民身份证”。同时，删除了拒绝查验身份证可能追究刑事责任的规定，仅规定“拒绝公安机关查验居民身份证的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定给予处罚”，表面上降低了拒绝查验身份证的违法成本，实际上体现了行政法上的“合理行政原则”，与拒绝查验身份证行为本身产生的社会危害性保持了适度、对应的惩罚。

公安部1986年11月发布了《中华人民共和国居民身份证实施细则》，明确了查验身份证的四种情形，即“(一)追捕逃犯、侦破案件中，遇有形迹可疑或被指控有违法犯罪行为的人需要查明身份时；(二)维护铁路、公路、水运、民航等公共场所治安秩序以及巡逻执勤中，对有违反治安管理行为的人需要查明身份时；(三)对各种灾害事故和突发性事件进行现场调查时；(四)办理户口登记手续和核查户口时”。在查验频率方面，规定“户口登记机关应当结合日常管理工作定期查验居民身份证”，实际上给户籍民警下达了一定的工作任务，纳入到日常户口管理之中。

第十届全国人大常委会2003年6月发布了《中华人民共和国居民身份证法》，一方面，重新规定了核查身份证的四种情形，即“有违法犯罪嫌疑的人员、依法实施现场管制、发生严重危害社会治安突发事件时、法律规定需要查明身份的其他情形，需要查明现场有关人员身份的”；另一方面，删除了拒绝查验身份证承担相应法律后果的规定，体现了依法治国框架下扩大公民私权利、缩小政府公权力的立法趋势，与改革开放多年来人员流动频繁的社会现实相适应。在该法审议期间，时任全国人大法律委员会副主任委员胡光宝指出，“如果有违法犯罪嫌疑而拒绝查验的，公安机关可以依法采取不同措施进行审查，而不能只是罚款了事；如果没有违法犯罪嫌疑而拒绝查验的，可以批评教育，但没有必要处罚*新华社：《警察不得违规查验身份证》，《京华时报》2003年6月24日。”。

第十一届全国人大常委会2011年10月修改了《中华人民共和国居民身份证法》，新增了查验身份证的一种情形，即“在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所，需要查明有关人员身份的”，与改革开放三十年后、新形势下的社会治安情况相适应。需要指出的是，这并不意味着2003-2011年间在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场就没有查验身份证的现象，正如在当时火车票尚未实名制的情况下，公安机关在大中型火车站就存在例行查验身份证的行为。对此乌鲁木齐市公安局法制科2008年答复称，“在火车站这样的公共场所，公安机关为了抓捕在逃人员，有权也有必要对过往人员进行盘问和查看身份证件*张斌：《警察什么时候可查身份证》，载《新疆人大(汉文版)》2008年第10期。”。笔者以为，这正是社会转型期间实践现状领先法律规定的缘故，有一定的现实必要性，但由于违法嫌疑、现场管制、突发事件的偶发性与特定性，应当以“合理行政”为原则限制查验对象，不可扩大到所有过往人员。

(二)价值取向

如果说“刑事诉讼的本质是政府与个人之间最尖锐的利益冲突*孙长永：《探索正当程序——比较刑事诉讼法专论》，中国法制出版社2005年版，第3页。”，那么行政管理的本质是政府与个人之间的利益冲突，集中体现在社会秩序与公民自由的矛盾。从本质上看，身份证查验是公权力依法履行法定职责的基本职能，是对公民自由在法律框架下的合理限制，由于处于执法第一线、通常在公共场所进行、面对不特定群众等缘故，容易引起打击犯罪与保障人权的冲突、行政管理与隐私安全的冲突。纵览我国法治发展历程，从无法到有法、从公权到私权、从法制到法治，是一种对无所不能的公权力逐渐限制在宪法和法律框架内的进程，是一种对私权利从毫无意识到逐渐启蒙再到公民意识觉醒的进程，体现在身份证查验方面更是如此。

如果说以往的身份证查验是站在公权力的角度，以维护治安的名义对公民个人自由加以限制，那么在法治原则下的身份证查验是位于私权利的立场，以保障人权的视阈对社会治安加以维护；换言之，维稳就是维权、维权就是维稳，用服务的意识代替管理的思维，从“想查就查”到“能不查就不查”，从“想怎么查就怎么查”到“依法规范查验”，行政法治与刑事法治的建设日臻完善。

二、权力的本质：身份证查验的基本属性

(一)必要性

1.何时执法：以底线查验为原则。有一种实体正义至上、无视程序正义的观点，“行为人如果自己心里没鬼，坦坦荡荡，又何惧警察查验身份证？*唐卫毅：《为了公共安全请配合查验身份证》，载《法制日报》2016年6月17日。”。笔者以为，绝不能从查验结果来分析查验原因，成功抓获逃犯当然值得肯定，而成绩的另一面就是问题，有成功就必然有失败，查验身份证的多数结果都是无所结果，但不查验就不可能知道有无结果。从公安民警执法的角度，笔者十分体谅在交通密集场所的身份证查验工作之艰苦，但这也说明了身份证查验有主观裁量自由，正如实践中重点地区重点执法、区分时间、张弛有度的做法，即在执法资源有限的情况下，更加注重执法的谦抑性。

笔者将刑法中的谦抑性概念引入身份证查验的必要性考量之中，认为只有在保障人权的理念引领之下，经过执法人员依法、独立、善意的主观判断、裁量，满足法定情形之一、查验身份证确属必不可少、没有替代措施的条件下，才可以查验身份证；换言之，身份证查验是在一定程度上侵犯被查验主体人身自由权的措施，不能想何时查验就何时查验、想怎样查验就怎样查验，应当具有一定的底线性，即能不查验就不查验、必须查验则才查验，善意行使身份证查验的自由裁量权。有专家指出，“如何判断一个人有嫌疑，很多时候警察是根据经验判断，这就带有一定的主观属性，而法律赋予了警察这方面的自由裁量权*李想：《警察“随意执法”说法是误导公众》，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2016-06/15/content_6674478.htm?node=6148，2016年9月11日访问。”。

2.查验对象：“嫌疑”的主观判断。从法律解释的角度来说，应当采用学理上的限缩解释方法来理解“有违法犯罪嫌疑的人员”。一方面，“有违法犯罪嫌疑”肯定不是所有人员，更不是实践中经常被选择性查验身份证的男性人员、成年人员，应当根据具体情形进行自由裁量、主观判断；相反，如果对“违法犯罪嫌疑的人员”进行扩张性解释，一旦自由裁量的权力泛滥，就会陷入所有人“可能被违法犯罪嫌疑”的境地，这种扩大公权力、限缩私权利的解释方法，在某种程度上暗示甚至明示执法民警可以任意、肆意执法。因此，有必要把握好身份证查验的自由裁量尺度，以最大的执法善意，做到既不逾越界限、又不懈怠懒政，着力提高身份证查验的执法水平。

实践中，“违法犯罪嫌疑”的判断标准主要是形迹可疑，包括行为人出现在有违法犯罪事实发生的场所，举止动作、神色表情、衣着言语异于常人等；有的是根据相关证据线索来调查，有的只是根据执法经验和一般常识来判断，有的甚至是纯意识的猜测行为，即一瞬间的“第六种感觉”。在主观性较强的查验型执法活动中，存在一定的选择性查验现象。身份证查验是查人，机动车查验是查车，二者在查验对象的选择上都有一定的自由裁量权，有一定的相通之处。以交警查验违章停车机动车为例，笔者曾发现自己因为违章停车被贴罚单，而停在笔者旁边的车辆就没有被贴罚单，笔者十分不解这种“选择性执法”现象，在深入了解后，得知少数交警在贴罚单上确实存在一定滥用自由裁量权的现象，以主观上的个人看法为由不顺眼就处罚、以客观上的罚款任务为由完不成就处罚、有时手写罚单用完了剩下的就放过、有时看到警车公车等特殊车辆就跳过，反正被处罚对象确实违法、也无话可说。虽然仅仅是个别行为，但这种选择性执法的现象毫无疑问给公安机关的执法形象产生了不利影响，有失于公平正义的执法杆秤，实践中，甚至出现了有长沙市民对某路口所有被开罚单车辆中唯一没有被罚的违停警车开具“人民罚单*骆沙：《“人民罚单”处理结果为何不同以往》，《中国青年报》2013年1月10日。”的现象。以悬挂“桂K88888”车牌的小货车一天不到被查八次为例，有交警甚至宣称“这牌要是真的，我就把它吃了*徐驰:《一辆3万元小货车挂了5个8“炸弹号”，上路不到一天被查8回》，http://ah.people.com.cn/n2/2016/0628/c350648-28578257.html，2016年9月10日访问。”，足见“好马配好鞍，好人穿好衣”的选择性执法思维早已定势。

笔者以为，查验身份证必须有正当依据、依据正当程序，身份证查验的执法依据应当是有根据的宁枉勿漏，即民警对查验对象主观判断可能有误、甚至盘查所有人员之后没有任何收获，但不能因此就产生查验必要性与合理性的质疑；换言之，判断得当就是合理执法、判断失当就是随意执法，查到“坏人”就是正确查验、查到“好人”就是错误查验，这种以执法效果结果论的评判模式，是有失偏颇的。根据衣着、身份、动态、处所等因素查验身份证，只要是出于善意执法的主观目的，就不是选择性执法，而是针对性执法，是对案件多发地区、多发人群重点检查的对症下药，与对街头旅店检查频率远高于高档酒店的道理相同。

(二)规范性

1.查验主体：正式民警。根据《居民身份证法》的规定，身份证查验的法定机关是公安司法机关，查验主体是人民警察，包括公安机关、国家安全机关、监狱等人民警察和人民检察院、人民法院的司法警察，不含没有正式编制的协警、辅警、特勤、协勤、保安、安保、文员等辅助人员。根据《警察法》第23条规定“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄”，笔者同意在执法活动中“身着警服就是自然表明警察身份”的观点，满足“警号、警衔、胸徽、臂章”等系列警用标志配置完善的制式警服，是民警执法时的正式着装，是规范执法的应有之义，一般情况下身穿制式警服无需主动出示证件。但实践中，有少数民警身着警服并不规范，或者不贴警号、套用他人警号，或者不贴警衔、乱贴警衔，甚至有少数保安、协勤、特勤、治保等人员因各种原因身着正式警服或者高仿警服，起到鱼目混珠之效，例如在河南省平顶山市出现了保安冒用警号、身穿警服、开真警车，保安公司“悬挂着平顶山市公安局特殊警务支队的牌子”*李晓磊：《“假警察开警车”风波调查》，《民主与法制时报》2016年10月30日。的现象，不得不引起深入反思。

从法律层级的效力上看，《居民身份证法》相比《人民警察法》是特殊法，民警在一般性日常执法时身着制式警服即表明身份、无需主动出示证件、在群众要求出示时应当出示，而民警在查验身份证时则需要适用《居民身份证法》的规定、无论身着警服与否都要主动出示证件，这正是身份证查验的规范性。实践中，站在维护执法权威的角度，在执法对象对民警出示的证件提出质疑、询问是否有《行政执法证》等其他执法证件时，执法民警有必要耐心解释“《人民警察证》系人民警察的法定执法证件”，倘若再三解释依旧无果的，就要告知其依法有接受执法检查的义务、否则将承担相应法律责任。需要指出的是，从执法效果上考虑，切勿将执法证件交与执法对象手中查验，以免造成一定程度的执法被动甚至突发事件，引起社会不稳定因素；正确、规范的出示证件程序，是将装有《人民警察证》的黑色壳套展开，露出载明头像照片、姓名、所属县级以上公安机关、警号信息的内卡，在执法对象目光可及、能够看清个中内容的距离上，稳定出示至少5秒钟左右，而并非一晃而过或者只出示外部壳套不打开展示。

2.理由开示：告知查验原因。实践中，存在少数民警以“对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份”的条款为由在街头随意拦截、检查公民身份证的现象，这正是公权力极度膨胀的表现。笔者以为，从守法推定、无罪推定的角度看，任何人都没有强迫自证违法、自证其罪的义务，民警有依法查验身份证的权力、公民有配合警察依法查验身份证的义务，但站在正当程序的立场上，从理性、平和、文明、规范执法的角度，警察在查验公民身份证之前，除了在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场五处明确列举的场所，是否有必要根据《居民身份证法》的规定、口头告知查验理由？通过查验理由的口头告知程序设计，能够从制度层面在一定程度上防止民警对身份证查验自由裁量权的滥用；具体程序上，在依法出示《人民警察证》后，民警先礼貌敬礼、告知查验理由，如“已经发生严重危害社会治安突发事件”“正在依法实施现场管制”“这是在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所”“某某法律规定需要查明身份”等，再行查验身份证；但出于便利抓捕、秘密侦查、安全防范的缘故，在民警判断某人可能符合第一种情形“有违法犯罪嫌疑”之后，没有必要先行告知查验理由，但应当在依法查验身份、排除违法犯罪嫌疑后，补充告知查验理由即“正在排查嫌疑人，谢谢理解、配合”。

(三)有责性

1.公定之力：抗拒执法必有后果。一直以来，柔性抗法、暴力抗法的现象层出不穷，在身份证查验时也是如此。毋庸讳言，那种对民警依法查验身份证的执法行为予以抗拒的做法是错误的，但对于民警不符合规范程序、没有依法查验身份证的行为是否可以以此为由予以抗拒？实践中，存在少数民警查验身份证时不主动出示证件、要求出示证件后拒不出示、一个人单独执法、执法对象自认为不符合身份证查验的五种法定情形之一等现象，往往有不少执法对象或者以不作为方式静默抗法、或者以言语直至暴力方式激烈抗法，直接造成身份证查验无法进行，这种“对不规范执法可以抗拒不从”的观点有一定市场。

从本质上说，这种观点是对于“恶法”亦法还是非法、“恶执法”要遵守还是反对进行思考，以自己的判断标准作为法律是否合理、执法程序是否规范、是否服从执法的依据。笔者以为，这种认识是不当的，容易陷入个人主义的怪圈。一方面，每个人的认知能力、判断标准不同，从法理角度上说，所谓的“恶法”也是经立法程序通过，在没有新的相关立法出台之前，所有的法律规范应当得到遵守，公民绝不能因为自己对《居民身份证》相关条文的不认可就不遵守该部法律；另一方面，公安机关是行政机关，从最低程度上来看，民警查验身份证的行为是代表所属公安机关依法履行治安管理的行政行为，该具体行政行为自作出之始就具有行政法上的公定力特征，“一经做出，不论其实质上是否合法、得当，都具有被推定为合法、有效的法律效力，未经法定程序变更或撤销前，公民和组织不得否认行政行为的效力*王文硕：《法学专家解读身份证查验热点问题》，http://news.cpd.com.cn/n18151/c33543970/content.html，2016年9月10日访问。”。因此，对民警查验身份证提出疑问，认为民警执法存在程序瑕疵、违规、违法，以此为由拒不配合的，当然就是不配合民警执行公务，可以依法采取强制措施带离现场、带往公安机关进一步核实；若采取暴力、威胁等行为阻碍民警依法执行公务，则视情节严重程度，构成妨害公务的治安违法行为、直至构成妨害公务罪。

强制措施并非强制处罚，因为抗拒身份证查验被带往公安机关后，对于进一步核实身份、排除违法犯罪嫌疑的，若只是非暴力不合作、并无妨害公务，则口头批评、教育即可；若之前有暴力、威胁等妨害公务的行为，则以妨害公务为由依法处理；若发现涉嫌违法犯罪，则依管辖原则移送有管辖权的机关处理。因此，从方便个人的角度说，若没有违法犯罪事实，最好在执法现场配合民警查验身份证，带身份证的出示身份证、没带身份证的可以报出公民身份号码或者出示护照、工作证、驾驶证、户口簿等其他有效证件；若认为民警查验身份证存在执法不规范行为，可以在记录下民警的警号、姓名等信息或者对执法过程拍照、摄像后，先配合民警进行身份证查验，待查验后选择向公安机关警务督察部门控告、申请行政复议、向检察机关控告、向法院提出行政诉讼等方式依法、理性、规范维权。

2.权责统一：违规查验必担责任。权责统一是行政法上的基本原则之一，作为行政机关的公安机关在包括身份证查验的执法活动中应当以一贯之。若执法主体不是民警，而是协勤、特勤、保安等警务辅助人员、无关人员，则涉嫌非法查验身份证、查验行为自始无效，公民有权依法向行为地公安机关报警、要求依法处理；若查验身份证的主体系正式民警、只是查验程序并不规范，如不文明执法、不出示证件、超越范围在五种法定情形之外查验等，则应当依法进行处理、由执法民警承担不规范执法的法律后果。笔者以为，在公民提出查验身份证违规的控告、投诉后，在举证责任上应当适用证据法上的举证责任倒置原则，即由执法民警举证证实身份证查验的合法性、规范性，提供执法时的执法记录仪、视频监控等客观证据，以及见证人、第三方证人证言等主观证据，由公安机关警务督察部门会同法制部门调查核实，必要时可以商请同级检察机关介入。

身份证查验属于“当场盘问、检查”的执法活动，根据《公安机关现场执法视音频记录工作规定》第四条之规定“应当进行现场执法视音频记录”，即民警查验身份证时，应当以执法记录仪等方式，对执法过程进行全程不间断记录，这既是公安机关与时俱推进电子化规范执法的应有之义，也是公民对身份证查验产生疑问后的维权证据，更是民警对身份证查验合法性自证清白最强有力的客观证据。

三、法治的精神：身份证查验的机制完善

(一)以正当程序为引领

公安部部长郭声琨强调，“要注重突出问题导向，坚决整治、着力解决执法不严格、不规范、不公正、不文明等突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义*公安部：《郭声琨在公安部党委会议暨全面深化改革领导小组第二十三次(扩大)会议上强调》，http://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/n2253536/c5378022/content.html，2016年11月14日访问。”。从某种角度来说，这些执法突出问题就是程序性问题。公安机关执法活动不仅要注重实体公正，更要做到程序公正，以人民群众看得到、看得懂、能理解、合规范的程序进行执法，这不仅是从执法规范化建设出发的应有之义，更是在自媒体时代来临、公民监督无处不在背景下的必然选择。以2016年6月“两女孩逛街遭警察查身份证、强制传唤”的新闻为例，执法民警“对，没错，我看你长得漂亮，没错的，我就把你关起来*新华社：《民警依法查验居民身份证不是“找茬”也不是“看你不顺眼”》，《现代金报》2016年6月16日。”等不当言论一经视频曝出，即产生了巨大的社会反响和舆论反弹，直接造成了对公安机关形象的不利影响和公信力下降。就案论案，在该事件中，先不论民警查验该女孩身份证的目的即实体目标是否正确(如为了抓获逃犯、有违法犯罪嫌疑等)，单就其“看你长得漂亮”的措辞、粗暴回应的态度，显然属于没有遵循执法的正当程序——要知道，在执法过程中，人民群众看不到执法目的、执法效果等实体，看得到的就是执法民警的态度、语言、动作等程序，一旦程序失范，就会产生对实体是否公正的怀疑。

刑事执法具有一定的特定性，执法依据、执法手段、执法对象、执法程序、执法程度等一系列过程都由法律进行规定，刑事执法中的身份证查验也应当遵循程序法定原则。在刑事诉讼程序中，正当程序是核心概念，即：一切追究犯罪的活动必须通过适当的法律程序进行，公权力必须受到立法和司法的严格控制，在追究犯罪的合理需要与人民的权利保障之间必须保持适度的平衡。从某种程度上来说，行政法上的行政合法原则具有正当程序的意涵，公安机关系行政机关的基本属性，公安机关规范性执法在于以一套细致的、稳定的、可预期的执法细则指引下，由执法对象、社会公众监督执法民警的每一个执法步骤是否符合执法细则的要求，这也是在“人人都有手机”的自媒体时代，警察适应“镜头下执法”的必然选择。因此，在身份证查验上，应当以正当程序为引领、以实体公正为目标，通过执法的正当程序达到目标的实体公正。

(二)以两法衔接为中心

正如在一起盗窃案件中，对价格鉴定的认识、采信不同，治安案件可能上升到刑事案件的高度、刑事案件可能转向治安案件，公安机关行政执法与刑事执法的职能衔接往往循环往复、交叉进行，这是可以理解的。在身份证查验活动中，公安机关先从行政执法的角度进行例行查验，在发现查验对象系犯罪嫌疑人、发生犯罪事件等情况下，再以刑事执法的角度进行专项查验，而在行政执法与刑事执法的角色转换之间并无明显界限，执法民警依旧是同一人、查验地点和方式基本一致，只是执法后果产生了变化——查到犯罪嫌疑人就是刑事执法，查到违法嫌疑人或者合法公民就是行政执法。

在五种身份证查验的法定情形中，带有显著行政执法印记的是“在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间的市级人民政府规定的场所”“依法实施现场管制”“法律规定需要查明身份的其他情形”，“发生严重危害社会治安突发事件”“有违法犯罪嫌疑的人员”有一定的刑事执法专项检查色彩。在流动性强、极易聚集的公共场所查验相关人员身份证，是《居民身份证法》2011年修改时进行的立法补充，正如天安门广场的巡逻民警指出“查身份证是最基本的元素，充斥在我们每一天的工作中*彭祖桓：《我在天安门，请你出示身份证》，载《人民公安》2015年第Z2期。”；法定其他情形属于兜底条款，必须由全国人大及其常委会制定的法律来规定，而不能由公安司法机关自行规定、自我扩权。从警种、警务的角度考察，对身份证开展行政执法例行查验，属于巡逻民警日常工作的一部分，对此有一定的执法绩效考评要求。笔者以为，身份证查验的“人头数”是身份证查验的客观标准，更重要的是身份证查验的质量，即可以设置一定的加分项目，如查验出在逃人员、通缉要犯、违反身份证管理规定人员，并计算查验出的“有问题人员”数量与查验人头总数之比例，将该比例作为身份证查验的大数据加以分析、关注，作为执法成果予以评价。

(三)以科技手段为突破

自由与不自由总是一线之隔，自己的过度自由可能会导致他人的不自由。从保障人权的角度出发，笔者并不赞同“公民应当随身携带身份证件”的说法，“没带身份证”不等于“没有身份证”“有违法犯罪嫌疑”“没有身份”“身份不明”，“公民也没有必要随时携带身份证，因为没有任何法律明确规定，携带身份证是公民的法定义务*乔新生：《查验身份证不能把手段当作目的》，《上海法治报》2016年6月22日。”。笔者以为，应当抓住科技强警的历史性机遇，提高身份证查验的科技含量。一方面，除了年老与年幼、文盲等特殊人群，常人一般都能记住公民身份号码，可以给民警配置相应的身份证联网查询设备，推广“未带身份证也可向民警自报本人身份证号码或姓名，地铁民警可通过4G盘查通进行查验*钱鸣：《用他人身份证应付盘查当心，你违法了》，《南京晨报》2015年6月18日”的成功经验；另一方面，随着指纹信息在居民身份证中的录入，可以在实验后适时推广“用所配备的手持式指纹IC 暂住证识别器确认被检人的身份是否吻合*于焱：《指纹识别技术在暂住人口身份证管理系统中的应用》，载《中国人民公安大学学报(自然科学版)》2002年第5期。。与指纹查验可能带来侵犯隐私权的争议不同，随着“覆盖13亿多人口国家人口信息系统的运行，人像对比系统基本建成，全国失效居民身份证数据库即将投入使用*同前引〔1〕。”，相信在不久的将来，电影中神通广大的“人脸识别功能”会成为现实，从而彻底免除背诵公民身份号码的不便。

另一方面，依靠手机、相机、录音笔等高科技摄录设备，加大对公安机关身份证查验的公民监督、社会监督、舆论监督。在不影响民警正常执法的前提下，从某种程度上说，笔者希望看到更多“执法对象与执法民警互相拍摄”的现象，即执法民警用执法记录仪对执法过程进行全程摄录，执法对象通过手机对身份证查验执法活动进行录音、录像，监督执法又不干预。需要指出的是，在对民警执法活动进行视频、音频摄录后，要以极为谨慎的态度处理相关音视频资料，可以作为执法活动合法性证明的证据，但不可以断章取义摘录、起耸人听闻标题等方式上传视频片段，以免造成传播谣言、曝光便衣民警等不利影响。

闵丰锦，西南政法大学博士研究生，重庆市南岸区人民检察院助理检察员。