论行政执法与刑事执法衔接——基于效益框架下的审视

2016-02-27魏小伟

学术交流 2016年9期

关键词：涉嫌犯罪效益利益

魏小伟

(安徽大学法学院，合肥 230601)

法学研究

论行政执法与刑事执法衔接
——基于效益框架下的审视

魏小伟

(安徽大学法学院，合肥 230601)

行政执法与刑事执法各关系主体对执法效益的庸俗化理解，导致执法衔接困难。在执法衔接效益视野下，正视执法关系主体效益需求，以分析执法衔接异化原因为基础，通过执法效益的正常化、激励措施的有效化、监督措施的刚性化、刑事法律等制度一体化以实现执法效益正常化与最大化是规范执法衔接核心之所在。

行政执法；刑事执法；效益；激励

为保证涉嫌犯罪的行政执法案件顺利导入刑事司法程序，自21世纪初，相关机关先后出台了数部行政法规等规范性文件。*国务院2001年7月制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院于同年9月制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。2004年3月，最高人民检察院、公安部会同全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室共同出台《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》。最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部2007年3月27日联合制定了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。相关规范性文件的颁布，对严密“行政执法机关移交涉嫌犯罪案件”法网起到了一定作用，但在实践中收效甚微：“以罚代刑”现象依旧大量存在。直至2011年2月，国务院法制办等八部门共同制定了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，2014年10月十八届四中全会公报提出“健全行政执法和刑事司法衔接机制”，2015年12月食品药品监管总局等五部门共同制定了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法的通知》，新规范性文件的出台，体现了国家对“两法衔接”的高度关注。但在食品药品、环境污染等领域，上述规范性文件的出台并未有效解决“有案不移、有案难移、以罚代刑”等老问题。[1]诸多论者从“两法衔接”的实体、程序、监督等角度进行了细致分析*参见练育强《行政执法与刑事司法衔接困境与出路》，《政治与法律》,2015年第11期，135-148页；董坤《论行刑衔接中行政执法证据的使用》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》, 2015年第1期，54-62页。，本文从执法效益这一隐秘视角，揭示各方主体在两法衔接中的配合及各自主动性问题，并由此展开论述，以期从“执法效益”角度论证“两法衔接”问题的破解之道。

各类规范性文件的颁布，并未触及“两法衔接”问题的核心——执法效益。“效益”有“效率”与“利益”双层含义。法律效益要求实现整体效益的最大化，要求各法律因素以合力之势形成一种向心力来实现整体法律效益。执法效益是法律效益的重要组成部分，理应遵循上述规律。但司法实务因对执法效益的庸俗化理解，在效益的异化诱导下，各执法因素以相互排斥的方式形成了一种离心执法模式，大大降低了执法效益。因此，探明缘由，寻求对策，保证执法效益的正常化，乃是立法完善行政执法与刑事执法衔接之根本。

一、行政执法与刑事执法效益的关涉主体及应然关系

(一)行政执法与刑事执法效益中的关涉主体

“效益”一词是经济术语，本意是收益与成本之比。法律效益用公式表示为：法律效益=法律收益-法律成本。[2]从宏观层面看，法律效益可分为外部法律效益*法律的外部效益是指法律本身之外的社会各项收益与成本之比，具体包括法律的经济效益、政治效益、文化效益、社会效益等。与内部法律效益*法律的内部效益是指法律自身运转过程中的投入和产出的问题，具体包括立法效益、执法效益、司法效益、诉讼效益、守法效益等。。执法效益是法律内部效益的重要组成部分。法律效益的最大化在于实现经济效益、政治效益、文化与社会效益。而法律效益的实现离不开具体主体的参与，即法律效益的整体实现有赖于各利益主体效益的具体实现。效益关系相关主体追求的目标体现为经济效益、社会公平、主体间和谐，即法律总体效益观与关系主体利益观具有内容与结构上的同构性，而事物功能的发挥取决于事物的结构与要素。要素的数量、结构层次则对整体功能发挥有着重要的影响。法律效益最大程度的实现必须依靠具体构成要素即各关系主体数量、质量与结构层次的最大优化。行政执法与刑事司法衔接过程中主体要素包括公安机关、行政执法机关与组织、检察机关、审判机关、犯罪嫌疑人、受害人等。

法律效益观要求各利益关系主体在行政执法与刑事执法中能统筹兼顾，取长补短，以长远利益为目标，以便捷高效的方式实现法律正义。在“两法衔接”中，行政执法机关与衔接程序中参与人对执法效益作用重大。具体而言，第一，行政执法机关。在查处行政违法案件过程中，行政执法机关应秉公执法，对属于自己查处范围内的案件应及时公正的处理，对涉嫌犯罪的案件应及时移送公安司法机关。出于执法效率考虑，执法机关还应及时收集涉嫌犯罪的证据，以防止时过境迁造成证据遗失，给公安司法机关处理案件带来困难。公安司法机关对于行政执法机关移送的案件应及时接收并搜集证据。对于符合立案条件的及时立案，对于不构成犯罪或不符合起诉条件的，应及时通知移送的行政机关。第二，行政处罚对象或犯罪嫌疑人。行政处罚对象或犯罪嫌疑人有接受行政机关或司法机关处罚的义务，但亦有权利维护自己的合法利益。第三，受害人。现有规范性文件并未明确行政违法案件中受害人的法律地位，对其权利的保护处于缺失状态。刑事案件中受害人虽然有明确的法律地位，并被赋予一定的权利来维护自己的合法利益，但对于行政执法与刑事司法移交过程中的受害人地位，并无明确的法律规定。受害人作为执法衔接过程中的重要主体因素，对执法效益总体发挥具有重要的制约作用。明确受害人法律地位，赋予其正当的合法权利有利于执法衔接效益的最大化。

(二)关涉主体间的应然关系

为实现执法效益最大化，上述主体因素在应然关系上应呈互动趋势：首先，行政执法机关与刑事执法机关应就案件进行相互移送。在行政执法案件涉及犯罪嫌疑时，行政执法机关应向刑事司法机关移送案件；经过刑事司法机关审查，案件不属于犯罪案件时，无论是否属于行政违法案件应及时“返送”相应行政机关作出及时处理。其次，为保证移送的顺利进行，应对行政执法机关与刑事司法机关进行双向监督。检察机关作为法律监督机关，不但要对行政执法机关移送行为进行监督，还要对公安司法机关的接收、立案、移送等行为进行监督。再次，执行衔接中，违法行为人或犯罪嫌疑人应有进、出两种程序的顺利渠道，以避免“易进难出”“难进难出”情况出现。最后，应保障执法衔接程序中受害人的权利，赋予其相应的救济权。同时，对不能明确区分为行政违法还是涉嫌犯罪案件的，从维护被害人利益角度，本着刑法谦抑原则，应听取被害人的意见。

法律是利益得以合理分配的重要保证。作为规范上述主体因素的相关法律及规范性文件，应避免各关系主体利益分配的不均衡，这便要求法律必须以效益最大化为导向，合理分配执法衔接中各关系主体的利益诉求，并兼顾执法效率。

二、效益驱动下执法衔接异化的表征及诱因

(一)效益驱动下的执法衔接异化之表征

法律的实际执行总与其应然状态存在差距，有时甚至是“天壤之别”。行政执法与刑事执法的衔接在实务中的运行偏离其应然轨道，趋于异化。一般而言，执法效益是指以较少的执法成本投入换得较大的执法收益，或者既定的执法成本投入获得较大的执法收益。执法收益既包含着执法机关与司法机关的收益，还包含着其他当事人的收益。在“两法衔接”实务中，有关主体多以局限的主体、短视的眼光来理解执法收益：

第一，行政执法机关更多地关注罚款和没收财物，以及本执行机关最终获得了多少返还利益。*“形成这种‘以罚代刑’的状况原因是多方面的。从公开的案件处理情况分析看，部门利益中的经济利益和人际关系是根本性的，前者可以增加本部门的经济收益，从同财政部门更多地获得返还罚没款，后者可以为本部门乃至个人获得更多的人脉资源。”参见章剑生.违反行政法义务的责任:在行政处罚与刑罚之间——基于《行政处罚法》第7条第2款之规定而展开的分析[J].行政法学研究,2011，(2):20-21.刑事司法机关则从罚金与没收财产的多少来衡量司法效益的大小。对执法效益的庸俗化理解使得执法效益成为执法部门的具体利益。如此一旦涉及罚款、没收财产类行政违法案件，即使涉嫌犯罪，行政执法机关在自行处理与移送案件中会以执法利益大小来进行衡量。移送案件后，执法机关不会再有具体利益的实现(罚款按比例返还)，但需要投入收集证据、移送案件等实体、程序的执法成本，有投入但没有产出的执法行为，执法收益就是负数*为回避相关部门、舆论等对行政执法机关是否履行监管职责的质疑，有些行政执法机关倾向于尽量减少移送司法机关的案件数量。，因此行政执法机关自行处理案件的动力远大于移送案件。第二，审判机关虽然在涉及罚金或没收财产的案件中能获得具体的部门利益，但受司法被动启动的限制，缺乏接受案件的主动性。第三，检察机关虽处于法律监督的地位，但在监督过程中，因监督成本的加大，而无收益实现，同样缺乏足够动力。第四，对被处罚对象或犯罪嫌疑人而言，避重就轻是人之天性，在行政执法与刑事司法程序中，被处罚对象或犯罪嫌疑人会优先选择前者，甚至会不惜一切代价阻止案件的移交。第五，被害人缺乏应有的权利，即使有部分权利，但却属非制约性权利，不具备参考价值。

(二)效益驱动下的执法衔接异化之诱因

执法效益的庸俗化*执法效益的庸俗化表现为：行政执法部门移送案件易受部门或者地方暂时利益影响，尽可能通过处罚来消化犯罪案件，以罚代刑，出现罚而再犯(犯罪)，犯而再罚，犯罪持续发生，移送案件必然较少；移送案件较多的行政执法部门在行政隶属上至少垂直到省级机关，因人事与拨款受地方政府影响较少，行政执法的严格性、规范性相对较强。其他执法行政部门多因人事、财政等体制问题受制于地方政府，移送案件时考虑因素较多。参见王敏远、郭华《行政执法与刑事司法衔接问题实证研究》，《国家检察官学院学报》,2009年第1期，130页。使得执法衔接天然丧失主动性，同时，相关制度的缺失或乏力，是造成两法衔接困境的重要诱因。

第一，法律规定的参差不齐。规范行政执法与刑事司法衔接的主要有《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001年)、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001年)、《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》(2004年)、《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(2006年)、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(2011年)、《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法的通知》(2015年)等多个行政法规与规范性文件。上述文件制定主体的多元化说明执法衔接问题已经引起了相关部门的重视，但另一面又反映出规范性文件制定不统一的现实：“政策层面高、法治层级较低，制度刚性不足、权威性还不够，尤其是可供具体操作和执行的法治层面的依据难寻踪迹，衔接机制的建立和运行事实上处于无序的状态”[3]。不仅如此，各主体制定的相关规范性文件仍无法摆脱庸俗化的部门利益影响，通过法律实现公平分配利益的问题没有得到解决。各规范性文件虽制定了执法衔接需要的程序规定，但这些规定缺乏以执法效益为导向的衔接机制，更多的是对“理想”状态的一种现象描述，对于如何达到这种状态这样的本质问题则予以回避：如何准确界定行政处罚行为与犯罪行为的界限、如何“轻而易举”“简单明了”地将繁杂的行政法规、规章及规范性文件与刑事法律规定相衔接，并无操作细则。这也成为执法人员不移交的主客观原因。行政执法的简便高效与移送刑事案件的高投入、低产出之间的鲜明对比，成为执法衔接的首要困难。

第二，监督制度乏力。根据相关法律规定，对执法衔接的监督机关主要是检察机关。但具体的监督手段均缺乏操作性：

首先，监督合法性。检察机关作为行政执法机关是否移送涉嫌犯罪的监督机关，其合法性存疑。在检察理论中，检察机关针对国家机关及其工作人员是否正确实施和执行法律的监督，属于一般监督，而一般监督易与人大监督、行政监督职能交叉重叠。因此，检察机关作为我国宪法规定的“法律监督机关”，多关涉诉讼监督，特别是刑事诉讼监督。“在‘两法’衔接中人民检察院监督行政执法机关移送涉嫌犯罪的案件也就没有《宪法》和《人民检察院组织法》上的依据了，其合法性也就自然成为了不容回避的问题。”[4]在检察机关发布的相关指导性案例[5]中，该类案件的“要旨”表述是“建立健全行政执法与刑事司法有效衔接的工作机制，善于在办案中发现各种职务犯罪线索；对于行政执法人员徇私舞弊，不移送有关刑事案件构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”。结合该指导性案例，检察机关是在审查起诉涉嫌非法经营罪案件中，发现了相关行政执法人员不移送涉嫌犯罪的行政处罚案件。也即，检察机关对“两法衔接”的监督权能，源于《刑事诉讼法》赋予检察机关的诉讼监督职权，而非理论上的一般监督。

其次，监督强制力。依据《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第12条规定，各级人民检察院对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的四种情形，可以提出检察意见。行政执法机关是否移送涉嫌犯罪案件，是两法衔接程序启动的大门。仅凭不具备监督强制力的检察建议作为是否移送的监督方式，效果自然差强人意。另外，本规定及相关规范性文件，并未明确发出该种检察建议的具体内设部门。监督措施的软弱导致监督效益的低下，监督人员的付出没有相应的收益，甚至监督成本与收益成反比关系，这大大削弱了监督机关与监督人员的积极性。

最后，监督实效。检察机关对“两法衔接”移送的监督主要体现为两个方面：行政执法机关是否向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件的监督；公安机关是否对符合刑事立案标准的移送案件进行立案的监督。这两方面的监督效果都差强人意：在对前者的监督实践中，因我国具有行政执法权的行政机关及行政执法数量庞大，其中符合行政执法机关应向公安机关移送的、涉嫌犯罪条件的案件数量也相应巨大。对海量的疑似涉嫌犯罪的行政执法案件进行审查、监督，工作量极其繁重。即使法律赋予检察机关一般监督职权，检察机关也难以保证监督效果。针对后者的监督，实质上是刑事诉讼法中检察机关立案监督的规定。检察机关的立案监督，主要是通过监督公安机关来实现的，但现行的检警关系并没有给予检察机关充分的监督空间，其监督效果的乏力是长期而复杂的。*因立法规定粗疏、缺失而导致的监督信息有限、监督手段乏力、监督效果差弱等困境，再加上检察机关自身的绩效考评机制和人员短缺等所带来的种种影响，立案监督的效果更是差强人意。参见季美君、单民《论刑事立案监督的困境与出路》，《法学评论》2013年第2期，148页。同时，监督立案通知书、违法纠正意见等事后监督方式也违反了“效益时效”原则，执法、监督的同时进行方能发挥监督效益的最大化，过程性监督、事前监督方是检察监督之上策。

第三，刑事证据、实体法相关规定的不足。刑事处罚作为限制、剥夺利益的一种有效手段，对执法衔接中的违法犯罪行为具有很强的威慑力。徇私舞弊不移交刑事案件罪作为“两法衔接”中唯一涉及的职务犯罪罪名，是执法监督的重要手段。相比行政处罚，刑事立案、入罪的证据要求以及证明标准更高，因此本罪在司法实务中的适用较为罕见*笔者在中国裁判文书网中检索：由基层人民法院判决构成“徇私舞弊不移交刑事案件”罪的数量只有26件，在同样时间段的数据库基础上，滥用职权等渎职犯罪数量远超过26件。访问时间：2016年4月20日。，这与可能涉嫌犯罪行政执法案件而不移交的数量形成鲜明对比。从效益角度，本罪剥夺涉嫌犯罪人员利益的可能性远远低于涉嫌犯罪人员获得利益的可能性。这种“利益差”进一步诱使相关人员以“侥幸”心理实施违法犯罪行为。

徇私舞弊不移交刑事案件罪中“徇私舞弊”的动机要件进一步加大了该罪的侦查、证明等难度。该罪要求行为人主观要件为“徇私”，如相关行政执法人员没有或无法证明其“徇私”之主观动机，并不能证明该罪的成立。侦查取证困难的增加，都意味着查处犯罪必定性的减少，惩罚必定性的减少则与不移交刑事案件可能性成反比关系。“如果让人们看到他们的犯罪可能受宽恕,或者刑罚并不一定是犯罪的必然结果,那么就会煽惑起犯罪不受处罚的幻想。”[6]

第四，激励机制的“有益”错位。为调动行政执法机关的积极性，同时为缓解政府财政压力，行政执法机关一般能从执法行为中获取实际的物质利益。执法机关在执法过程中出现一种利益最大化倾向，最初的“有益”激励手段产生错位，异化为单纯利益的获取。“有些地方政府和执法部门从局部利益出发，打着解决经费不足的旗号，明确给下级执法部门下达罚没收入指标，并将完成任务的情况作为考核干部的重要内容，导致一些执法部门为完成任务而争夺案件管辖权。”[7]而此种不合理的行为并没有得到及时有效的制止，正确合理的行为也没有得到及时的肯定，使得执法效益的庸俗化理解进一步演化成负面的“激励效应”。从相关报道看，各类行政机关的罚没收入与执法经费脱钩的关系，并未完全理顺。为此有人大代表提议“行政执法队伍工作经费要由各级财政统一予以保障，其罚没收入也不再返还，使行政机关行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头克服利益驱动”[8]。激励机制的错位，扭曲了执法主体的执法效益观，阻碍了整体执法效益的实现。

三、效益性阐发的反思：衔接机制的建构

在一个主体多元、利益多元日趋复杂的多元社会，执法衔接机制的建立与完善，需要在惩罚犯罪的同时，关注各主体间的效益平衡。行政执法与刑事执法虽同属公法领域，但两者发挥的执法效益不同，无法相互代替。但单纯的某种执法行为又无法实现法治效益的最大化。因为法治是一种整体化的社会状态、是一个利益平衡、相互牵制的网络，执法衔接则是网络形成与制衡的利益节点。如何使执法衔接中各利益主体在制衡中发挥最大作用，实现法治的最大效益，是超越制度设计本身、影响执法衔接的根本性问题。这可以具体化为：如何在效益导向下，最大程度地为执法主体的积极性、创造性发挥提供尽可能大的空间，并保证各主体在利益制衡的关系中，以系统合力的形式实现执法衔接的最大效益化。为此，应然的制度设计应围绕以下几个核心层面进行建构。

第一，执法效益的正常化。执法效益的无差别化是实现公平执法的前提，而执法效益的非物质化则是执法效益无差别化的基本保证。未来制度设计应从以下三点着手：首先，舍弃执法利益物质化。高效执法的判断标准不能量化为物质利益，更不能以比例的形式将罚款、罚金、没收财产返还给执法单位。应以非物质利益代替物质利益，要求执法机关重视精神利益。以口头、书面嘉奖、职务晋升的方式来代替量化的物质利益奖励。通过法律规定，使执法主体无法在解决冲突过程中获取不当利益。其次，遵循繁简相当及明确性原则梳理完善相应法律法规规范性文件，为执法主体寻找法律依据、获取相关证据提供便捷高效的通道，以提高执法效率。最后，鉴于利益的先天诱惑性，应遵循“刑事优先”的原则，将涉嫌犯罪的案件优先移送公安司法机关审查，禁止行政处罚之后再行移送，将移送行为前移，斩断利益触角。同时，为保障移送程序“逆流”的顺畅，行政执法机关移送涉案行为后，并不停止证据收集等调查活动。如公安机关认定该行为不构成犯罪，再返送至行政执法机关处罚时，能够保障行政执法机关高效及时地给予处罚。

第二，激励措施的有效化。行政执法与刑事执法的激励机制是指国家引导行政机关和司法机关的执法方式和价值观念,以实现共同的社会秩序控制目标,按预定的标准和程序将执法资源分配给执法主体或社会成员的过程。激励机制是动力的源泉。执法活动需要执法人员的积极性与创造性，而行政执法与刑事执法的衔接更需多方主体积极主动的行为，方有可能克服因各种原因而产生的衔接缝隙。

在具体的执法行为中，实现个体执法效益的积极性总是大于实现整体社会主义执法效益的积极性。执法主体积极、主动性的具体化是执法衔接活动运行与自我更新的动力所在。“案件移送程序的核心问题是执法人员和司法人员移送案件的积极性，通过目标激励、示范激励、荣誉激励等正向激励机制，可以实现有效的衔接”。[9]正确有效的激励措施应保证执法主体在执法时对自我利益与他者利益的统一，而行为的规划制度则是实现上述目标的有利保障。行为规划制度要求激励措施在以下两个方面展现：事前预防与事后处理。而这两个方面又各自包含着有利与不利两个方面。有利因素包含着合理的诱导因素，但诱导因素必须驱除与执法对象的联系，慎重对待物质诱导因素，以物质利益与执法利益脱钩为限，重视其他激励措施。不利方面则以惩罚与教育相结合的方式惩戒违反法律法规的行为，培养执法主体的集体与长远的执法效益观念。

比如为保障两法衔接的运行，相关规范性文件规定了诸如“信息共享机制”“案件咨询机制”等制度。但现行检察机关的法律监督权，并不包括已经被废止的1954年《人民检察院组织法》中规定的一般监督权，即“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”。这也意味着，检察机关行使督促行政执法机关移送涉罪线索的权力缺乏坚实的法律基础。正如有论者质疑：“三种不同权力(行政执法权、刑事立案侦查权、法律监督权)的属性具备这种彼此配合协调的可能性吗？”[10]因此，在衔接实践中，少有行政机关针对该类“配合协调性”制度设置实施细则和考核办法。从执法效益角度，执法衔接的主动性受折损。加之，行政执法机关“共享”“咨询”的案件越多，自己在之前行政监管工作中失职的可能性越大，执法效益更加低下。因此，在三种权力属性缺乏配合的现实基础上，从激励措施有效化角度，在制度设计上加大对“共享”“咨询”案件的奖惩力度。对于能够实质性、主动共享、咨询案件信息的行政执法机关，应尽量消除对其行政监管失职的责难，同时给予嘉奖等非物质性奖励。

第三，监督手段的刚性化。两法衔接监督手段的软弱是执法衔接不能顺利进行的重要原因。未来执法衔接的完善，刚化监督手段是必经之路。执法效益视野下监督手段的刚性化表现为监督成本与执法效益成适当比例，监督行为具有转化为具体结果的实效性。人民检察院作为法律监督机关是执法衔接监督的首选，但现行“两法衔接”的检察监督，实质上是立案监督等诉讼监督制度的翻版或强调。因此，应密切关注两法衔接监督的特殊性，从执法效益角度细化现有监督制度、增设新的监督措施。

考虑到现行检察监督一般以建议等弱式监督方式为主，需增加检察监督成本，但要考虑“边际效益”的影响。从应然的角度看，法律效益具有静态性与客观性。但执法效益的产生具有动态性与主观性*法律效益具有主观性特征，主要体现在法律效益实现过程的主观性。执法过程是把法律从抽象规定过渡到具体案件的过程，在此过程中执法人员对法的内容、立法目的和法的精神的理解，对具体案件事实和证据的分析和认定，都是主观判断的过程，是主观见之于客观的活动。参见陈为钢、王延祥《论法律效益与检察执法》，《政治与法律》，2007年第1期，140页。。当主观性效益已经不能受成本投入增加的影响时，盲目地投入成本会降低整体执法效益。具体而言，执法机关与检察机关对执法监督的成本投入应以不超出本部门工作负荷为准，在成本投入达到极限、仍没有实现理想的监督效益时，必须考虑监督手段的结果有效性。具体而言，可以对行政执法案件进行若干分类，以分类为标准，采取有针对性的监督措施。鉴于以“量”的不同作为行政违法与犯罪的区分标准模式在我国现阶段不会有实质性的改变，应以数额为标准，对行政执法案件进行区分，对于数额较大*数额的大小可以参考“够罪数额”来确定。的行政执法案件，应在行政执法后，主动移送公安司法机关进行备案审查。而对于数额巨大的行政执法案件，应先行移送公安司法机关审查，在确属行政违法案件而非犯罪行为后，也应由人民检察院派出专员全程监督行政执法过程。如果检察专员在监督过程中发现该案出现新情况涉嫌犯罪的，有权命令执法机关停止行政执法并监督移送公安司法机关。

第四，刑事法律等制度的一体化。为达到执法衔接效益的最大化，上述核心衔接机制的构建必须以刑事法律制度一体化为配套辅助。首先需完善刑法相关罪名。如徇私舞弊不移交刑事案件罪构成要件苛刻，行政违法行为与刑法中相关罪名的对应性欠缺，大量的行政空白罪状的存在也极大困扰着行政执法机关与刑事司法机关，严重影响执法效益的实现。从维护行政执法、刑事司法严肃性出发，本着从严治吏的精神，亦不能将本罪限制于故意犯罪，对于应当预见、因为疏忽大意而造成的不移交案件宜应以本罪论处。这不但有利于提高行政执法人员的素质，更有利于将本罪作为强有力的监督手段，以刑罚的必定性铲除违法犯罪人员的“利益差”心理。通过相关罪名的完善，使刑罚与执法衔接中非法获取利益行为之间产生必然的联系。

在静态的刑事法律中完善相关罪名的同时，还需构建适当的法律程序与相关的证据制度，才能实现罪名的动态转换。与罪名完善相一致,执法衔接程序与相关证据制度也应与实体法处于同样的位阶,以法律的形式予以明确,改变以法规及其他规范性文件规定程序与相关证据的做法,保证法律位阶的提高与一致性，使执法衔接不因部门狭隘利益而异化，实现效益统一。证据作为执法衔接中的重要一环，本着有利于执法衔接效益最大化实现的原则，应规范执法衔接中的证据转化问题，通过法律合理分配司法利益，适当增加证据推定制度，以增加当事人举证成本，反向减少司法成本，以平衡执法衔接案件中利益不均衡问题。

另外，追诉时效问题对执法衔接案件的处理也有重大影响。首先，追诉时效属于程序法问题，理应遵循“实体归实体，程序归程序”的原则，规定在程序法中，由实体法加以规定的现行做法，有待于未来的立法修改。其次，根据现行法律规定，行政执法机关发现涉嫌犯罪案件，并不属于追诉时效中断的情形，这可能会出现因人为原因拖延移送，从而放纵犯罪，使得刑事执法效益归于零甚至是负数。为此需增加立法成本，制定相应的特殊追诉时效制度，以严密刑事法网，完善执法衔接制度。其他如理顺检警关系、赋予被害人在执法衔接中的应有地位，加强对权利保护等相关刑事诉讼程序的完善，对实现执法效益正常化、最大化，促进执法衔接也是必不可少的。

[1]张昊.“有案不移有案难移以罚代刑”现象如何破解[N].法制日报，2014-12-24(4).

[2]杨海坤，章志远.行政诉讼法专题研究述评[M].北京：中国民主法制出版社，2006：490-498.

[3]四川省人民检察院“两法”衔接课题组,郭彦.促进行政执法与刑事司法有效衔接须由全国人大常委会立法解决[J].中国检察官,2011，(21):3.

[4]练育强.人民检察院在“两法”衔接中职责之反思[J].政法论坛,2014,(6):127.

[5]最高人民检察院公布第二批指导性案例：胡某、郑某徇私舞弊不移交刑事案件案[N].检察日报,2012-11-30(3).

[6][意]贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄风,译.北京：中国大百科全书出版社，1993：46-47.

[7]徐燕平.行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究——兼谈检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督[J].犯罪研究,2005，(2):51.

[8]孙兆奇.关键要抓好队伍[N].安徽日报，2015-3-11(1).

[9]戢浩飞.行政执法与刑事司法衔接的理性审视[J].北方法学,2015，(5):96.

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〔责任编辑：马琳〕

2016-05-19