环境群体性事件治理过程中政府环境责任分析

2016-02-27李德刚

学术交流 2016年9期

关键词：群体性问责公民

刘　刚，李德刚

(哈尔滨学院政法学院，哈尔滨 150086)

政治学研究

环境群体性事件治理过程中政府环境责任分析

刘刚，李德刚

(哈尔滨学院政法学院，哈尔滨 150086)

近年来，环境群体性事件高发频发，破坏力巨大，社会影响深远。引起该类事件的原因可能是多方面的，其中政府负有明确的环境责任，这是政治合法性、宪法义务以及公民环境权的内在要求。但是，由于管理理念滞后、“效率优先”考核方式的误导，乃至追责体制不健全等原因，当前政府在环境群体性事件的治理中存有缺失现象。为此，我们需要从维护社会和谐、促进社会发展的视角出发，努力探讨行之有效的治理措施，鼓励公民积极参与，调整官员考核方式，强化政府环境问责力度，进而促进环境群体性事件的有效治理。

环境；群体性事件；政府责任

近年来，诸如四川什邡事件、江苏启东事件、浙江宁波PX事件等连番出现，它们都是因为环境问题引发的，称之为环境群体性事件。这种事件严重影响了社会的和谐稳定，政府为治理其付出了巨大努力，设置了环境管理机构，制定了相关法律法规，不断完善环境建设程序，努力做好危机预警，注意与当事民众的沟通。尽管取得了一定成效，但环境群体性事件依然频繁发生，这其中既有经济发展给环境的压力过大的因素，又有企业恶意排污的因素，但政府环境责任履行不够的问题尤其值得关注，“问题看似在企业，实则在政府”[1]116。因此，治理环境群体性事件，有必要探讨政府在其中的环境责任问题。

一、政府环境责任的理论依据

环境群体性事件之所以爆发，是因为环境问题，有的问题甚至日积月累，到了民众不能忍受的地步。对此，政府有着不可移易的环境责任。从理论上对于这个问题进行剖析，可以为进一步探讨提供依据。学者蔡守秋认为，政府环境责任的理论基础在于环境法治、公共需求、环境权和“善治”等[2]；张建伟教授在其著作《政府环境责任论》中也从环境法治、政府职责本位、环境基本权利等方面探讨了政府环境责任的理论基础。这些观点尽管有一定道理，但一方面称其为理论依据而不是理论基础似乎更为妥帖，另一方面各个依据之间似乎缺少比较明确的逻辑关系。因此，本文作者认为政府环境责任的理论依据可以从以下三个方面进行探讨。

1.政治合法性理论。政治合法性是政治学领域的一个重要概念，其在此意指政府权力的取得和行使得到了民众的同意，即认同。卢梭的人民主权观认为，只有人民才享有至高无上、不可分割的主权，政府只有取得了人民的这种授权，征得人民同意和认同，即符合公意，才是合法的，任何私意或众意都不具有合法性。人民需要提高生活水平，政府就有责任努力发展生产力，增加经济总量，并搞好分配；人民需要稳定和秩序，政府就有责任捋顺制度设置，严格执法。同样，人民普遍需要清洁、生态的生活环境，政府也应该努力为之，为民众留下碧水蓝天。当经济发展与环境保护发生矛盾时，政府的职责不是想当然地替人民作主，而是请人民作主。同时，作为公共物品，脆弱的生态环境容易遭受公地悲剧和破坏，政府这时候有责任采取惩罚性措施，消除生态隐患。“如果一个政府导致威胁生活的状况，或者它要求一个市民放弃使用为了存活必须具备的食物、空气、水、药品或者任何东西，那么，用霍布斯的话说：他享有违抗的自由。”[3]环境群体性事件的爆发，既表明特定区域内的民众对现实存在的环境破坏、污染以及可能对他们的侵害已经忍无可忍，也表明民众对政府环境责任缺失的不满，合法性危机可能就存在于这种不满中。对此，政府需要积极回应，切实履行其环境责任，取得民众认同。

2.宪法义务。政府负有环境责任的合法性要求需要通过宪法给予明确。宪法是国家的根本大法，是政府行政、履行责任的最根本的依据。宪法需要规定公民的权利与义务，也应该明确规定政府的权力范围和应尽的职责。作为公民赖以生存与发展的环境，宪法应该加以明确规定政府的保护义务。据统计，“目前有41个国家或地区的宪法规定了个人享有的清洁、健康的环境的一般性权利，有62个国家或地区中宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务”[4]。作为负责任的社会主义大国，中国也没有例外，在《宪法》第26条中规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”在当代中国，依法治国、依法行政的理念深入人心。要依法治国，首先就要依宪治国，实行宪政。宪法在国家的法律体系中具有最高的法阶位次，任何其他法律不能与其相抵触。政府环境责任在宪法中得以明确规定，既契合了政府的政治合法性要求，又明确了政府对该项责任的不可推却性，政府在代表人民利益进行治国理政的过程中必须认真履行。

3.公民环境权理论。宪法仅是原则性地规定了政府负有环境责任，但作为受益主体，公民要求政府的这种责任必须是具体的，可操作性的，能够切实保障他们的环境权。所谓公民环境权，简单地说，就是公民对特定环境资源享有的各种法定权利，包括诸如环境使用权、环境知情权、环境请求权等。1970年，国际社会科学评议会发表了《东京宣言》，明确提出公民环境权的要求，建议“把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和……自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来”。当前，因环境问题的日益严峻，环境权作为公民基本权利的理念已得到许多国家的认同。根据联合国人权公约，对于公民环境权，政府有保护和实现的责任。这一方面要求政府积极行动，进行必要的环境保护和环境治理，严厉惩处环境违法行为，有效防止公地悲剧上演，保证公民能够在一定质量水平的环境中生存、繁衍；另一方面政府要承担因为没有切实履行环境责任所带来的不利后果，防止在环境保护方面的庸政、懒政、怠政现象的出现。公民环境权的切实保障，既是政府合法性和宪法义务的具体体现，又是政府环境责任的又一个依据。

二、环境群体性事件折射的政府环境责任缺失现象分析

从当前频繁发生的环境群体性事件来看，它的源起、爆发和处理一般涉及三个方面的主体，即政府、企业、民众。当特定企业给周边环境带来重大伤害，经过多次预警无效并处理无果时，民众与企业之间爆发冲突，引起环境群体性事件。从理论上讲，此时政府应该明确立场，站在民众一边，履行宪法规定的政府环境义务，依法行政，科学处理事件，既保护公民的环境权利，又积攒自身的合法性。但现实中某些环境群体性事件不仅难以处理，甚至政府也牵涉其中，清晰地反映出政府的环境责任存在缺失问题。长此以往，造成此种印象，“当公民的环境权益受到严重侵害，请求政府对此加以处理时，我国政府却往往偏袒污染者，反而对受害人进行打击压制”[5]。政府这种环境责任缺失问题主要表现在以下几个方面。

1.政府的管理理念滞后。党的十八大报告指出，要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。尽管服务型政府是大势所趋，是适应社会主义市场经济建设和“小政府、大社会”治理格局的需要，但是各地政府事实上依然存在浓厚的计划经济时期的色彩，政治、经济、社会、文化乃至环境保护，它们处处伸手，总感到不放心，总认为只要政府不伸手，事情就无法得到完满解决。它们善于“安排”民众，习惯“为民作主”，不自觉地将“管理”变成了“管制、控制”。在这种思维惯性下，政府往往应然地将管理视为一种权利，而不是责任和义务，忽视了权利与义务的对等原则。而且，在这种管理理念的作祟下，它们往往容易淡化公民参与，轻视其重要性。本来，公民参与既是社会主义民主政治建设的内在要求，又是规避政府决策失误的有效手段。但正是由于这种漠视，或出于对政府权威的本能维护，使得原本有着较长预警时间、可以有比较充分的治理时间的环境问题日积月累，最终爆发成为环境群体性事件。甚至在特定事件爆发后，有的地方政府还感到不可理喻，认为政府的所作所为完全是在执政为民，是为了地方发展，期间有点小小的瑕疵、造成小范围的环境伤害在所难免，但毕竟瑕不掩瑜，民众完全不应该动机过强、反映过度。这种理念如果不转变，随着经济发展对环境的压力愈益加大和部分企业的环境行为不足，环境群体性事件将有继续蔓延的可能性。

2.“效率优先”考核思路使然。经历过社会主义市场经济如火如荼发展的人可能都会对“效率优先、兼顾公平”这个口号耳熟能详。它曾激发了广大经济人士无限的发展热情，事实上也成为各级地方政府官员的考核要件，“唯GDP”论流行一时。“将政府各个层面负责人的政绩、收入、升迁直接与经济指标挂钩，GDP高则政绩突出，飞黄腾达；GDP低则无所作为，仕途暗淡。”[1]121“效率优先”反映了国家急于发展经济、提升综合国力的心情，也在一定时间内起到了应有的刺激作用，但它毕竟具有特殊性，一旦离开经济领域，会带来很多问题，如两极分化、收入分配不公平、环境污染、生态破坏等。为此，新世纪新阶段，中共中央及时调整了这一口号，先提出“初次分配注重效率，再分配注重公平”，接着提出“初次分配和再分配都要注重公平”，并于十八届三中全会上提出“划定生态红线”的要求。但是，“效率优先”考核思路在有些地方政府已经形成惯性，“唯GDP”论长兴不衰。之所以如此，一方面，GDP增长是首要政绩，而政绩与官员的仕途密切相关；另一方面，它比较容易操作，只要上马几个企业项目，不仅GDP的增长立竿见影，而且连当地民众的就业问题也解决了，政府得到利税，民众得到工资，彼此满意。当这些企业项目对当地环境造成重大伤害、民众遭受重大损失时，面对民众的维权行动，出于利益和前途的考量，这些政府不由自主地将屁股“坐偏”了，因为“那些造成环境污染的企业、项目往往是经济增长、利税可观、能为当地政绩‘添彩’的龙头企业，因而也得到了当地政府的大力保护甚至不顾民众身心健康而强行‘上马’”[6]。由此，“政府作为制度化解决群体利益受损的公器性质产生了异化，沦为某些利益团体的私器，丧失了作为调节社会矛盾的‘仲裁者’角色”[6]，从而为环境群体性事件的爆发埋下伏笔。

3.环境问责机制不健全。依法治国要求政府必须依法行政，建立责任政府，这既因应宪法义务，体现权责对等，又是执政为民的反映。环境群体性事件高发频发，社会影响很大，必须建立必要的环境问责机制，并不折不扣地执行。“政府环境责任问责机制是实现政府环境责任的保障。”[7]但是，当前的政府环境问责机制并不健全。一方面，问责仅仅追究的是政府消极责任。政府的环境责任既包括积极责任，要求政府为保障民众拥有清洁环保的生态环境而积极努力，又包括消极责任，对政府的不作为或过失造成的重大环境伤害追究责任。但实际上，政府如果没有完成本应该完成的环境任务，往往没有相关的责任追究伴随，而只有在问题出现，造成重大损失，在社会舆论压力之下，政府的倒追责任程序才会被迫启动，缺少明显的主动性。并且，责任追究的结果往往就是责任人被行政降级，而时间不长该责任人很可能又悄然复出，难以让责任人有切肤之痛，也难以给其他行政官员有太多震慑。另一方面，被问责的往往是行政责任，且担责官员多为行政副手，而真正拥有环境决策权、负有环境政治责任的地方党政一把手往往置身事外，这难免会弱化环境问责的力度。

三、提升环境群体性事件治理中的政府环境责任措施

生活水平提高和生态环境糟糕的现实，以及民众对环境公共产品的需求旺盛，使得民众日益关注周边的环境问题。在这种状态下，民众的环境诉求如果得不到及时回应，就有可能导致环境群体性事件的爆发。事件一旦发生，环境主体各方可能都不是赢家，政府更是被动，不仅给人以环境行政不作为的印象，还容易导致民众政治认同的流失。为此，必须探讨必要措施，提升政府在该类事件中的环境责任。

1.鼓励公民参与。建设社会主义民主政治既是中国特色社会主义的重要特征之一，又是中国共产党矢志不渝的追求。该目标的实现，需要民众积极有效的参与。公民参与的领域涉及方方面面，但“环境保护中的公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益”[8]。在环境领域，一旦公民能够有效参与，诸如评议环境项目能否上马、环境决策是否科学，等等，就能较大程度上避免决策失误，降低环境群体性事件爆发的风险。但是，“合法、充分、有序的民主政治参与必须要有充分、合理的政治参与渠道作为支撑，否则，言路不通，诉求得不到实现，就会出现问题”[9]。这就需要改变过去的管理思路，变“管制”为“引导、服务”，鼓励民众参与，为民众“搭台”，让民众“唱主角”。为此，一方面，政府要努力为民众构建宽阔的参与渠道，丰富参与方式。民主不仅要有必要的广度，更要有必要的深度。只有广度没有深度，表面上热热闹闹，却解决不了实际问题；只有深度没有广度，小范围决策，势必影响决策的科学性、可行性。除了传统的人大、政协、信访、报纸等渠道外，政府应适应当前自媒体时代的发展，发挥网络的优势，倾听民众的呼声，回应民众的环境诉求。另一方面，政府应积极推动环境信息公开。知情权是表达权的保障，没有必要的信息知情，就没有有效的公民表达，环境信息公开是民众在环境领域民主参与的前提。政府应该通过报纸、网络等方式，定期或不定期地向民众公开相关的环境信息数据，而且信息要全面、具体，不能有所拣选，更不能讳莫如深。人民是国家主人，政府与人民之间是委托-代理关系，重大环境问题放手让民众参与，不仅有利于社会稳定，体现执政为民，政府更是得到了政治认同这一衍生物。

2.强化环境问责力度。当前国内重大环境事故持续不断、环境群体性事件频繁发生，一定程度上跟各地政府行政不作为、乱作为有关。这反映出以往的政府环境问责体制存在不足，为此，必须对其进行强化，提升问责力度。一方面，要确立政府在环境保护方面的目标责任，明确特定时间内的具体任务，不仅要追究事后的消极责任，而且更要注意落实政府的积极环境责任，防止行政不作为现象的发生，因为政府负有为民众提供清洁安全的生态环境的责任，该履行的不去履行，该做好的不去做好，懒政怠政盛行，势必影响政府的环境管理效率。另一方面，对于重大环境问题，要终生问责、严厉追责。不仅要追究责任人的行政责任，也要追究其政治责任；不仅要追究分管领导的直接责任，主要领导作为第一责任人也不能独善其身。而且，要强化政府对企业的监管责任。以往，政府对企业的环境违法行为过于宽容，惩罚力度过于疲软，致使“任何理性的经济人经过简单的博弈分析，都会作出宁愿交罚款而不选择治理污染的抉择”[1]120。这种状况要切实改变，不仅要责令问题企业恢复环境原状、赔偿环境损失，而且要提高罚款额度，让其铭记违法成本要远远高于守法成本。

3.调整考核方式。在治理环境群体性事件方面，强化政府的环境问责力度可能是有效手段，但它是外在的。政府的工作千头万绪，但都要通过其内部的人员去落实。根治环境群体性事件，防止重大污染现象的发生，关键是政府官员从内心想去做，外因只有通过内因才能发挥作用。如何调动他们的环境工作积极性？这要从官员的需求出发来分析。政府官员也是正常的人，有着经济人的理性，也在追求自身的利益最大化，升迁、收入是他们的兴趣点所在。由于政府的考核跟他们的未来前途息息相关，政府怎么考核，他们必然会怎么去做。以往政府官员“对投资者的污染行为睁一只眼，闭一只眼，而对民众的呼声则置之不顾”[10]，是因为政府对他的考核重点不在环境，而且投资者对他的政绩有帮助。因此，调动政府官员努力治理环境群体性事件的积极性，关键是能与其自身利益挂钩。这就需要政府调整考核方式，转变“唯GDP”的考核模式为经济成效与环境保护并行，在实现环境目标的基础上考核经济发展成效，如果环境出现问题，实行一票否决。对此，中共十八届三中全会讲得非常明确：要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”[11]。只有考核方式与政府官员的利益结合起来，官员的环境工作积极性调动起来，他们才会密切关注环境问题，才会对环境群体性事件爆发前的民众维权行为作出及时回应，也才会在民众与企业的环境冲突中“身子坐直”“屁股坐正”，最终遏止环境群体性事件的频发状态。

总之，在当前我国，因环境问题而起的群体性事件频繁发生，社会影响甚大，已经引起社会各方高度关注。无论从政治合法性的获取、宪法义务，还是从保障公民环境权的角度去看，政府都对这种现象和问题有着明确的环境责任。但是，从政府的角度来看，其管理理念滞后、服务意识不足、考核思路转型不够及问责体制不健全等缺陷都在制约着政府环境责任的落实。当前，民众环境意识的觉醒和环境诉求的增多促使政府必须改善治理模式，正视问题的严重性，努力减少乃至消除环境群体性事件现象。

[1]张雷.政府环境责任问题研究[M].北京：知识产权出版社，2012.

[2]蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全[J].河北法学，2008，(3).

[3][德]乌尔里希·贝克.世界风险社会[M].南京：南京大学出版社，2004：49.

[4][美]魏伊丝.公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平[M].北京：法律出版社，2000：294.

[5]邓可祝.政府环境责任研究，知识产权出版社[M].北京：2014：307.

[6]姚巧华.“包容性增长”视阈下环境群体性事件的求解[J].徐州工程学院学报(社会科学版)，2013，(3).

[7]张建伟.论政府环境责任问责机制的健全——加强社会公众问责[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2008,(1).

[8]汪劲.中国环境法原理[M].北京：北京大学出版社，2000:100.

[9]李德刚,李梅娟.民主政治视野下的农民工政治参与失范问题论析[J].临沂师范学院学报，2010,(1).

[10]王玉明.暴力型环境群体性事件的成因分析——基于对十起典型环境群体性事件的研究[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2012,(3).

[11]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013:12.

〔责任编辑：余明全程石磊〕