四平市第二次土地调查成果应用研究

【摘 要】四平市第二次土地调查于2009年年底结束，其成果广泛应用在国土资源管理的各项工作中，并为四平市其他社会管理服务中提供了数据服务。第二次土地调查采用了先进的技术手段，形成了内容丰富、现势性高的调查成果，并构建了土地资源信息化网络，应用好其成果对规范国土资源管理、实现土地监管方式从“以数管地”到“一张图管地”的重大转变、更好地满足国土管理、促进社会经济发展具有十分重要的意义。

【关键词】土地调查；成果应用；国土资源

四平市位于吉林省中南部，地势东高北低，东南为长白山台地过度丘陵地带，西北为大黑山低山丘陵，中部为地堑平原。全市土地总面积1.44万平方公里，其中市本级1075.53平方公里。四平市第二次土地调查于2007年7月全面启动， 2009年年底结束，历时两年半的时间。按照土地调查技术规程，结合原有的土地调查成果，运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位系统和数据库及网络通讯等先进技术方法，采用内外业相结合的调查形式，进行信息获取、处理、存储、传输、分析和应用。二次调查成果数据量大、覆盖面广，价值体现在对于成果的应用上，意义十分重大。

1 二次调查成果为四平市国土资源管理工作提供了数据依据

1.1 在新一轮土地利用总体规划修编中的应用

1.1.1 在规划数据库建设上的应用

新一轮土地利用总体规划是编制2006-2020年期间的规划，而之前编制的土地利用总体规划是在1988年土地详查变更的基础上进行编制的。土地详查的变更图件久远，变更数据和图件不能和实地达到一致。这样就使土地利用总体规划的编制不能充分体现规划的现势性和实用性，该项成果也体现不出总体规划的有效性。所以，在新一轮规划编制中，利用二次调查成果，进行数据库建设。在此成果基础上利用二次调查的成果数据库及权属、图层，增加图层等。建设的规划数据库体现了数据库成果与实地的一致性。对于不一致的地方，体现了预期规划的地类，使数据库成果更实用、更实效。

1.1.2 在二次调查成果与规划数据衔接中的应用

我市二次调查成果的建设用地面积与未衔接之前的数据相差1.9万公顷，这就造成规划的期末数据远远小于二次调查的建设用地面积。由于以上原因，必须和二次调查成果面积相衔接，此项衔接增加了规划用地的建设用地总规模，以保证规划的顺利实施。

1.1.3 在规划预审工作中的作用

在批次用地预审和重点项目的单独选址预审工作中，所需的规划局部图，全部采用二次调查成果。

我市土地利用总体规划编制全部应用了二次调查资料，为编制城镇用地规划、土地利用分区规划、土地开发复垦、整理规划和规划图件编绘奠定了基础，即加快了工作进度，又提高了规划的准确性和科学性。

1.2 在耕地保护中的应用

我市耕地面积97.35万公顷，二次调查把查清基本农田和耕地的真实状况作为调查首要任务，彻底查清基本农田和耕地的数量、质量和分布等情况，为耕地保护提供真实、可靠基础数据。这其中有11.76万公顷耕地位于我市的林地、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，需要根据国家退耕还林、还草、还湿（水）和耕地休养生息的总体安排作逐步调整；还有一部分耕地主要是由农民自主开发滩涂、沼泽地、盐碱地等未利用地形成的，耕种条件差，产量不高。对珍贵的耕地资源、尤其是基本农田保护区，我们理应倍加珍惜。

四平市本级的基本农田划定工作于2013年1月开展，我们依据第二次土地调查成果以及市本级两个区2012年土地利用现状变更调查成果，将市本级新一轮土地利用总体规划确定的基本农田逐个图斑落实基本农田地块，并且明确基本农田地块的边界、地类、面积、质量等级信息，并以村为单位，分别对基本农田保护片（块）进行编号。我们将落实到地块的基本农田，以二次调查成果为基础，分别编制标准分幅基本农田保护图、乡级基本农田保护图、县级基本农田保护区分布图、基本农田调整划定分析图，填写基本农田调整划定平衡表、现状登记表、保护责任一览表并形成相应统计汇总表。基本农田数据库，也是以二次调查成果和区、乡土地利用总体规划数据库为基础，根据划定的基本农田成果，将基本农田保护图、表、册的内容，纳入数据库管理，利用Supermap软件进行基本农田划定数据库建设。利用二次调查成果资料，大大减少了实地丈量面积的工作量，不仅提高了工作效率，而且保证了划定的质量，收到了事半功倍的效果。最终，市本级两个区共划定基本农田总面积2.316万公顷，其中划定基本农田保护区712个。

1.3 在土地整治中的应用

二次调查后，我市农村土地整治工作主要实施了几项重大工程项目和示范项目，所涉及的农村土地整治项目分别在公主岭市（现为省直管县）、双辽市、梨树县和铁东区（属市本级）。其中，重大工程项目在公主岭市、双辽市、梨树县开展实施，示范项目在铁东区开展实施。这些项目于2012年9月开始陆续开工建设，截止到2013年6月30日主体工程均已完成，并按照省厅要求，提交项目验收报告，准备项目验收材料，分批由省厅组织的专家进行了验收。截止到2013年年9月各地均已完成项目验收工作。目前，这些项目正在按照省厅专家组提出的整改意见进行整改，并完善项目竣工决算。二次调查的成果提供了项目内新增耕地的数量、面积、质量、权属、分布、变化趋势及其有关社会经济状况，这些数据成果不仅成为土地整治立项的科学依据，同时更为确保耕地占补平衡奠定坚实基础。

1.4 在开展“一张图”工程中的应用

“一张图”工程是通过土地利用现状、基本农田、遥感监测、土地变更调查以及基础地理等多源信息的集合，与国土资源的计划、审批、供应、补充、开发、执法等监管系统相辅相成，是第二次全国土地调查成果与遥感影像技术在土地资源动态监管和土地利用年度变更工作中的具体应用。

1.4.1 实现了土地利用遥感动态监测

利用第二次土地调查形成的土地利用现状数据库、遥感影像数据库与最新遥感影像叠加，提取新增建设用地图斑，通过土地执法监察，可以发现未批先用、少批多用、越权批地的违法行为，通过对违法者的查处，有效控制和纠正违法批地和非法占地行为，使土地管理在法律约束下有序进行。土地利用遥感动态监测具有现势性强、直观、准确等特点，今后在监察土地利用总体规划、年度用地计划执行情况以及土地执法检查和土地督察等土地管理业务工作中进一步发挥重要作用。

1.4.2 在土地利用变更调查中的应用

土地利用变更调查自1996年开展以来，每年进行一次，但由于技术手段落后，变更调查数据的准确性和现势性不强。从2009年以后，每年年底我们利用国家统一购置的遥感影像以及二次土地调查形成的土地利用现状数据或遥感影像数据，与本年度最新正射影像图数据库套合，提取变化图斑，由工作人员到现场实地核实并记录，再经内业处理，作为本年度变更调查流量数据，确保了我市变更调查数据的准确性和现势性，并进一步确保国家实时掌握真实、准确的土地数据。

1.5 在土地权属争议调查中的应用

二次调查除查清了土地利用现状、地类、面积等状况外，并要查清农村集体土地所有权和国有土地使用权权属状况及其权利所辖的位置、界址、数量和用途等基本情况。对土地权属争议，有的较容易解决、有的调处是非常复杂的，不可能通过二次调查解决所有的土地权属争议。为了保证土地面积的不重不漏，须协商或由上一级国土资源管理部门，暂时划定一条工作界线代替权属界线，并签订《土地权属界线争议原由书》。空军93052部队与铁西区勤业村关于空军机场用地问题，通过利用二次调查数据库，较好的得到了解决。这几年，在处理权属纠纷问题时，多次利用二次调查数据库成果，收到了较好的社会效益。

1.6 在土地集约利用中的应用

根据吉林省国土资源厅《转发国土资源部开展开发区土地集约利用评价工作的通知》（吉国土资用发[2008] 29号）文件精神和工作部署，我市于2009年3月初正式启动了开发区土地集约利用评价工作。以四平红嘴工业园区土地集约利用评价工作为例：在开展资料收集和调查工作时，由于开始收集的图件资料为2006年的地籍图，图件的现势性很差，近几年工业园区变化很大，已不能满足其应用，于是项目组到四平市国土资源局土地规划勘测设计队和地籍科进行了咨询和核对，根据工业园区提供的企业名录，将企业全部落实在图上，并通过二次调查遥感影像图判识、现场踏勘、访谈问卷等方法进行补充、核实。这项成果评价并测算了工业园区的土地集约利用程度，为加强开发区用地管理提供了科学的依据；测算并分析了工业园区的土地集约利用潜力，为工业园区土地利用模式的转变提供方向性思路；为四平红嘴工业园区土地集约利用动态监测提供依据。通过本次评价工作，利用最新收集的一手资料，并结合实地调查结果，更新了四平红嘴工业园区用地信息，体现了评价工作的现势性，并建立了土地利用基础信息数据库，为开发区持续动态监测土地集约利用和土地信息化管理工作创造了条件。

1.7 在新一轮城镇基准地价更新工作中的应用

按照国家和省的布置，我市开展了新一轮城镇基准地价更新工作。本轮基准地价更新的工作底图采用了最新城镇二次土地调查成果，结合新一轮土地利用总体规划图、城市规划图、地形图等能清楚反映宗地要素的图件综合确定。

2 二次调查成果为四平市其他社会管理服务中提供数据

我市二次调查成果因其数据量大、数据类型负责、数据格式多样、安全管理要求高等特点，惠及面广，在我市其他社会管理服务中都得到了应用。

二次调查成果为水利部门编制水资源规划提供了依据；四平城区南北河改造、扩建项目也利用了二次调查成果数据资料，为项目的实施节约了大量资金。

二次调查成果为农业部门开展农村承包经营权确权颁证工作提供了数据影像依据，利用二次调查成果服务于农业，合理利用每寸土地，充分发挥土地的经济效益，保障农民的权益。

二次调查成果在规划部门编制城市规划工作中得到应用。

二次调查成果为民政部门开展人口普查等工作提供了依据。

二次调查成果为四平中生代火山自然保护区编制保护区规划也提供了数据影像资料。

二次调查成果为农村“三资”（资源、资产、资金）清查工作提供了依据。

我市历时将近3年完成的二次调查成果数据是当前我市国土资源最权威、最具现实性的数据。该数据成果除了在横向研究中用于了解和布局我市国土资源宏观用地格局外，还可以通过对以往数据序列的合理修正，从而对我市经济社会各项活动的用地态势具有真实认识，及时调整土地资源管理战略，引导用地方向、优化用地结构和布局，实现土地资源可持续利用，促进经济社会快速平稳发展。

总之，土地发展的基础，关系到国家发展的全局。第二次土地调查采用了先进的技术手段，形成了内容丰富、现势性高的调查成果，并构建了土地资源信息化网络，应用好其成果对规范国土资源管理、实现土地监管方式从“以数管地”到“一张图管地”的重大转变、更好地满足国土管理、促进社会经济发展具有十分重要的意义。

【参考文献】

[1]四平市郊第二次土地调查文字报告[R].2010，10.

[2]吉林四平红嘴工业园区土地集约利用评价工作报告[R].2009，12.

[3]四平市基本农田划定工作报告[R].2013，10.

[4]调查的成果在于应用—《第二次全国土地调查总体方案》系列解读之十.资源与人居环境[J].2007，10.

[5]刘小刚.第二次土地调查及其成果应用设想[J].现代经济信息，2009.

[责任编辑：杨玉洁]