美、英互联网体育博彩的法律规制及对中国的启示

黄　梅，丁　文



美、英互联网体育博彩的法律规制及对中国的启示

黄梅，丁文

[摘要]导致“网络可卡因”现象的出现、为“洗钱者”打开了方便之门、极易“操纵比赛”，使得互联网体育博彩之法律规制非常必要；美国互联网体育博彩之法律规制呈现出：初始阶段的法律严控、发展阶段的监管区分以及当下的法律松绑等特点；英国规制体育博彩的主要法律是《2005年博彩法案》，该法内容较为全面且立法水平较高；我国互联网体育博彩之法律规制应有以下基本定位：开放足球博彩以推动体育博彩合法化、禁止在线体育博彩、加强对金融机构等主体的监管等。

[关键词]互联网；体育博彩；法律规制

一、互联网体育博彩法律规制之必要性

体育与博彩几乎是相伴相生，人们对体育赛事的结果下赌注已经有几千年的历史。体育博彩一方面可以提升体育运动的娱乐性，增加政府的经济收入，但另一方面也会引发“操纵比赛”、“赌博成瘾”和“诱发犯罪”等社会问题。各国政府因权衡体育博彩所带来的经济效益与社会问题的标准不同，故其体育博彩法律制度有很大差别。

21世纪以前，各国对其体育博彩市场的合法性与实用性之间的博弈对国际关系几乎没有什么影响，因为体育博彩仅仅是国内经济活动。电子商务的迅速发展打破了体育博彩的国界限制。互联网第一次进入公众博彩市场是1995年欧洲的列支敦士登国销售国际彩票[1]。从那时起，互联网博彩逐渐成为一个重要的国际产业，据不完全统计，2007年，约2300个互联网网站为全世界的“彩民”提供充足的下注机会，且年产值超过120亿美元，其中体育博彩占一半以上份额[2]。随着互联网体育博彩业务的快速增长，其所带来的社会问题成倍增加：

（一）导致“网络可卡因”现象的出现。由于互联网博彩可以很轻松地在家里完成，即使玩家一天24小时都在交易，也不会真正看到现金损失，容易上瘾，因此被称之为“网络可卡因”。

（二）为“洗钱者”打开了方便之门。由于互联网博彩提供匿名的远程服务，洗钱者只需要将资金存入一个境外账户，然后用这笔钱去博彩，失去少量的钱,就可以轻松兑现剩余的资金。

（三）极易“操纵比赛”。通过网上体育博彩网站来操纵比赛比现实世界中高度管理的体育博彩公司要容易得多。以足球为例，传统足彩中“操纵比赛”一般是通过“买通球员或裁判来改变比赛结果”，其影响较大，容易被发现，球员或裁判员顾及自身信誉和职业生涯，往往不敢以身涉险。而互联网体育博彩出现后，拓宽了“彩民”投注的范围，如足球比赛有几张黄牌、几张红牌，甚至几个角球都成为彩民们投注的对象，由于其具有较强的隐蔽性，球员或裁判员在利益的驱使下容易为之。

正是因为存在上述诸多问题，各国政府（包括体育博彩高度合法化的国家）均对本国网上博彩业务采取了较为严厉的监管措施。但由于电子商务无国界的特性，“彩民”可以通过世界上各个不同网上体育博彩公司进行投注，网络博彩的调控非常困难。在对国民的境外投注无力监管的情况下，各国把监管的重点放在政府的经济效益方面，即通过对金融机构的严格监管，禁止本国资金流向境外体育博彩网站。

二、美国互联网体育博彩的法律规制

（一）初始阶段的法律严控。为了打击互联网博彩，美国首先运用的是1961年《电信法》（The Wire Act）。该《电信法》制定的初衷是打击通过电话方式参与体育博彩，而电话和互联网都被认为是有线通信设施，因此联邦政府利用《电信法》起诉个人海外网络赌博活动。与此同时，另一个用来打击网络博彩活动的联邦法令是《旅游法》（The Travel Act）。《旅游法》禁止任何人以旅行为名的任何“非法活动”，其中“非法活动”包括体育博彩。针对体育博彩，美国联邦政府在1992年通过了《专业和业余体育保护法案》(PASPA)，该法案规定除内华达州、俄勒冈州、蒙大拿州和特拉华州四州外，在美国其他地方进行体育博彩都是非法的。

（二）发展阶段的监管区分。随着互联网的高速发展，越来越多的美国公民从事互联网博彩活动，不少美国企业试图通过设立境外互联网博彩网站逃避美国法律的监管。其中，许多企业运作非常成功，并且取得了巨额利润，用《电信法》和《旅游法》来阻止网络博彩收效甚微，美国国会意识到如果不对网络博彩进行严格监管，会加剧许多社会问题，尤其是未成年人赌博成瘾问题。因此，美国国会2006年颁布了《非法网络赌博执行法案》。与《电信法》和《旅游法》不同，《非法网络赌博执行法案》并没有规定参与网上博彩的个人行为违法，而是关注金融机构和互联网服务提供商，禁止从金融机构（例如银行或信用卡公司）转移资金到互联网博彩网站，任何人违反法案可受刑事处罚包括罚款和监禁5年。此外，美国众议院还出台了几个与网络博彩相关的法律议案，如《互联网赌博监管、消费者保护和执法法案》，2009年的《互联网博彩监管和税收执法案》和《互联网扑克、游戏技能监管、消费者保护和执法法案》，这些法案进一步分析了网络博彩问题，希望通过税收和许可证制度来规制网络博彩。尽管这些法案并没有生效，但它们表明了美国联邦议员对网络博彩问题的关注[3]。

（三）当下的法律松绑。近几年，美国也逐渐放开了互联网体育博彩，“2011年底，美国司法部全面松绑互联网彩票。2012年伊利诺伊州成为第一个提供线上彩票的州。美国目前已经有十二个州，批准了将彩票销售业务扩展到网络领域”[4]。

三、英国互联网体育博彩之法律规制

英国拥有世界上最发达的体育博彩市场。在英国，外围博彩是合法的，是受政府监管的行业，如著名的私人外围博彩公司立博（Ladbrokes）和必发（Betfred）控制着数以百计的英国投注店。英国体育博彩的形式非常丰富，其通过颁发牌照的方式，使在线体育博彩合法化。如“足球押注”（Football pool betting）①一种基于正确预测足球比赛结果而取得奖金的体育博彩活动。，这种在英国非常受欢迎且合法的博彩活动可以在网上进行押注。因此，英国许多足球博彩经营者纷纷拓展了互联网业务。

目前，规制英国体育博彩的主要法律制度是《2005年博彩法案》（Gambling Act 2005），该法案立法水平较高，且内容较为全面：

（一）该法案界定了博彩的定义和范围。依照该法的界定，博彩（gambling）是指在意识到冒险和希望获得的情况下，以某些有价值的东西作为赌注所进行的竞赛，其结果全凭机会决定。博彩（gambling）包括打赌（betting）（指对当时未定的事物，未来可能发生的结果，用金钱或有价值的东西进行打赌）、对赌（wagering）（是指两人之间的赌博）以及彩票（lottery）和游戏赌博（gaming）。

（二）该法案规定了责任制度。该法案把博彩的许可制度与博彩委员会的监管制度完美地结合在一起，任何人如果没有得到运营执照授权而提供博彩服务的行为将构成刑事罪。邀请导致或允许18岁以下的青少年赌博构成犯罪。

（三）该法案规定了权利的限制问题。该法案第36条(Section 36(3))规定“远程（在线或其他非面对面模式）博彩设施的一部分必须位于英国境内，至于博彩设施是为谁服务则是无关紧要的”。与此同时，“英国国家彩票运营商柯莱特公司还引入新规定限制海外购彩，自2010年12月31日起，英国彩民必须在英国本土及其海外附属岛屿才可以购买英国国家彩票、参与英国国家彩票在线游戏等，如若彩票赢家被认定是在海外购买的中奖彩票，将被拒绝支付奖金”[5]。

国际上不少评论认为，英国博彩法案在加强博彩委员会监管职能的同时，放宽了对本国境内博彩业的限制，其目的是使英国成为互联网博彩销售大国，吸引更多的境外博彩民众[6]。

四、我国互联网体育博彩法律规制的定位

综上，由于受不同历史、文化、政治经济以及地理位置等条件的影响，各国关于体育博彩的法律政策千差万别。与此同时，在线体育博彩的快速发展，打破了体育博彩的国界限制，任何人可以轻而易举地购买世界各国的体育博彩产品；而互联网的“即时存有，即时消失”的特性，使得体育博彩的国内监管变得复杂而困难，许多企业干脆避开本国国内法监管，在互联网体育博彩监管相对宽松的国家取得许可经营互联网体育博彩业务。

这样一来，国际冲突就不可避免地产生了：一方面，各国为争夺体育博彩市场，维护本国的经济利益，从打击国内民众参与非法博彩行为转为打击吸引本国彩民的境外互联网博彩经营者，监控的重点在于本国资金的转移；另一方面，尽管与WTO的GATS规定相违背，许多国家仍纷纷对外国关闭本国体育博彩市场。

纵观美、英法律，体育博彩都经历过由“禁”到“放”的发展历程，甚至像美国这样试图禁止体育博彩的国家，也有四个州的体育博彩经营是合法的。既然体育博彩无法禁止，就应使其走上合法化、规范化的道路。

就我国互联网体育博彩法律规制而言，笔者认为应有以下基本定位：

（一）我国应开放足球博彩以推动体育博彩合法化。1984年，随着新中国的第一张彩票-北京国际马拉松赛奖的诞生，我国博彩开始走上合法化道路。三年后，中国福利彩票开始发行。受到福利彩票发行成功的鼓舞，1994年，中国开始发行体育彩票。经过三十年的发展，我国体育彩票目前有超级大乐透、排列3、排列5、七星彩、22选5、31选7、足球胜负彩和竞彩篮球彩票。尽管我国体育彩票发行有了长足进步，但其种类较少，真正与体育赛事挂钩的博彩只有足球胜负彩和竞彩篮球彩票两种，且玩法单一，很难激起广大球迷的兴趣。全国人大代表胡葆森就曾指出，“中国现有的足球、篮球彩票其实就是一种‘伪博彩’。”我国的这种体育博彩制度使得网上赌博、地下赌球、私人彩票、境外赌博等非法博彩行为盛行。“北京大学中国公益彩票事业研究所的调查显示，目前，中国内地每年由于赌球而流到境外的赌资，相当于全国彩票一年发行总额的15倍，超过6000亿元。”[7]

因此，我国应借鉴英国的做法，既然无法全面禁止体育博彩，就应该转而用立法支持体育博彩，明确其合法性并引导博彩收入回流，促进体育运动发展。足球博彩合法化能增加球迷的兴趣和对足球事业的支持，政府可以通过对足球博彩的监管增加收入。与此同时，中国足球博彩合法化可以吸引更多的球迷参与，减少中国人的博彩资金流出境外。因此，我国在严格监控的前提下开放足球博彩可以增加国家税收收入，推动体育事业的发展。

（二）在线体育博彩合法化暂不适用于我国。纵观上述相关国家关于在线体育博彩的立法和实践经验，尤其是美国的做法，笔者认为，我国暂时不适宜开放互联网体育博彩，其原因主要在于：

1.不利于青少年健康成长。虽然许多互联网体育博彩网站要求彩民提供法定年龄，但其很少或根本没有试图核实信息的准确性。我国18周岁以下青少年使用网络非常频繁，不得不使人担心网络体育博彩负面效应对他们产生严重不良影响。根据美国加州问题赌博委员会调查，年龄在18至25周岁之间的美国问题赌徒平均每年要失去30000美元，大部分负有20000至25000美元的信用卡债务[8]。我国存在大量留守青少年，一旦贸然开放互联网体育博彩，其危害必然远大于美国。

2.容易引发病态赌博。互联网体育博彩为球迷提供在家投注的机会,或使用智能手机在任何地方都可以投注。这样，球迷只需要动动手指，就可以参加全球种类繁多的体育博彩投注。而且，球迷即使一天24小时都在线交易也不会真正看到现金损失，容易引发病态赌博。

3.加速博彩资金流向境外。目前，中国体育博彩还未实现真正意义上的合法化，体育博彩的内容和方式与境外相比较都相差甚远。如果贸然开放在线体育博彩，虽然会培养一批网络彩民，但他们很快便会被境外丰富多彩的体育博彩形式吸引。中国作为WTO成员国，也不可能允许国内在线体育博彩合法而禁止境外互联网体育博彩①。

因此，在中国体育博彩业发展成熟以前，在线体育博彩虽然可以吸引彩民，却无法吸引其投注于国内市场，最终导致博彩资金流向境外。因此，在我国体育博彩市场有能力与欧美成熟体育博彩市场抗衡之前，不宜开放在线体育博彩。

（三）我国应加强对金融机构等主体的监控管，从源头禁止博彩资金流向境外。我国打击境外非法博彩，阻止巨额博彩资金流向境外，应借鉴美国的做法，加大对金融机构、互联网供应商的监控力度。由于互联网的匿名性，互联网博彩监管非常困难。为了从源头上打击互联网博彩，美国2006年的《非法网络赌博执行法案》并没有规定对参与网上博彩的个人进行法律制裁，而是禁止金融业服务商和互联网服务提供商提供服务，让资金转到在线博彩网站运营商的账户。任何金融业服务商和互联网服务提供商违反法案可受刑事处罚包括罚款和监禁5年。因为“在线博彩网站的庄家可能在境外，但为境外赌场与境内赌徒提供资金转移业务的金融机构一般在境内，一旦境内的金融服务商受到规制，即可切断网上博彩资金的传输带，从而根本禁止网上博彩”[9](P325-374)。

目前，我国对网络赌博的规制对象主要是一般的自然人，即参与赌博或提供赌博的个人。2010年颁布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》也没有涉及对金融业服务机构的刑法规制。整体而言，我国对“银行”等传统金融机构的监管较为严格，但对第三方支付平台等尚处于“鱼龙混杂”和无序竞争状态。而互联网博彩的投注者出于安全的考虑却往往会选择第三方支付平台来进行投注。因此，我国应从立法上确定为网络博彩提供服务的金融机构，特别是第三方支付平台的法律责任，才能真正遏制国内资金流向境外博彩机构。

[参考文献]

[1] Robert T. Wood, Robert J. Williams. Internet gambling: past, present, and future [J]. Elsevier,2007，（7）.

[2] Will Hobson. Sports gambling in U.S.: Too prevalent to remain illegal [EB/OL]. http://www.washingtonpost.com/sports/sportsgambling-in-us-too-prevalent-to-remain-illegal/2015/02/27/ f1088e4c-b7d3-11e4-9423-f3d0a1ec335c_story.html, 2015-08-15.

[3] Paul M. Anderson. The US System for Regulating Internet, Sports Betting: Law and Policy [M]. the Hague，T. M. C. Asser Press, 2012:288-303.

[4]彩票在世界各国的准入与开放.[EB/OL]. http://economy.gmw. cn/2015-03/13/content_15092990.htm ,2015-08-28.

[5]互联网售彩概况:欧洲合法化,美国亚洲禁止[EB/OL]. http:// sports.sohu.com/20111230/n330767991, 2015-09-01

[6] Kyle, D Logan. Are Sports Betting Markets Prediction Markets?[J]. Journal of Sports Economics 2014,(5).

[7]调查显示：内地每年因赌球流到境外的赌资超6000亿[EB/OL]. http://china.cnr.cn/xwwgf/201407/t20140713_515838170.shtml , 2015-09-05.

[8] Brad R. Humphreys. Online Sports Betting And International Relations [J].SAIS Review vol. XXXI, 2011，（3）.

[9]庄劲，汤蕴诗.美国网络赌博形势政策之争及其启示：刑法论丛[M].北京：法律出版社，2012.

[责任编辑：索原]

①WTO《服务贸易总协定》规定，成员国应开放本国金融业和金融市场，以银行业为依托的体育博彩业应属于金融业在体育产业领域中的一个分枝，根据国民待遇原则，境内、境外体育博彩业务应采用相同标准。

[基金项目]湖北省教育厅2012年度省属高校青年教师出国留学项目

[中图分类号]DF2/75

[文献标识码]A

[文章编号]1004- 4434(2016)03- 0113 -04

[作者简介]黄梅，湖北师范大学法学实验中心主任，讲师，湖北黄石420202；丁文，华中师范大学教授，博士生导师，湖北武汉420106