存量改革时期的社会建设与社会合作

王 道 勇

(中共中央党校 社会学教研室，北京 100091)



存量改革时期的社会建设与社会合作

王 道 勇

(中共中央党校 社会学教研室，北京 100091)

当前，我国社会建设的存量改革性质日益明显。存量改革时期的社会建设关键是要做到顺利实现不同社会群体之间的利益让渡。为此，在思想上要倡导不走极端的社会合作意识；在制度上要重点推进社会合作型的社会制度建设；在方式上要更多地探索利用社会合作型的利益让渡方式，唯有如此，才能通过深层次的存量改革，促进社会持续走向现代化。

社会建设；存量改革；社会合作；利益让渡

当代中国的社会建设以改善民生与社会治理为主要内容。在过去的数十年间，人民生活水平不断提升、社会维持长期的和谐稳定，社会建设可谓功不可没。但随着改革的持续深入推进，社会建设开始触及利益格局的调整，改革难度不断增加。如何把握好当代中国社会建设的变动规律和发展新趋势，进一步做好新时期的社会建设，对理论界和实务工作部门都是一项重大挑战。

一、社会建设进入以存量改革为主时期

按照社会建设的相关中央精神来划分，改革开放以来的38年时间里，我国的社会建设具有明显的阶段性特征，具体可以划分为三个阶段。

1979—2002年是第一个阶段，是自发性的社会建设时期。在这一时期，政府和社会最关注的是经济建设，社会建设相对滞后，无论是20世纪80年代的普惠式改革，还是进入90年代后让一部分人利益受损的改革，配套的社会政策都是不系统、不连贯的。如果从高等教育产业化、公立医院私有化或营利化、农民工工资与社会保障水平长期低下、大量国有企业工人下岗失业、农民税费负担沉重等方面来看，这一时期甚至有牺牲社会事业来换取经济快速发展的倾向。但应当承认，由于经济高速发展，这一时期人民生活水平迅速提高，民生有所改善，社会总体安定有序。

2003—2012年这十年是第二个阶段，属于社会建设的赶超式发展时期。国家重新把孙中山先生提出的“社会建设”概念拿回来，而且赋予了社会主义的特征。从2003年起，社会建设、社会和谐、和谐社会、社会主义和谐社会、以人为本、改善民生，以及共建共享等社会建设理念开始频繁出现在政策话语、学术话语和民众话语中；在国家政策体系中，社会建设成为“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局的重要内容；改善民生和社会管理等方面的具体制度在短期内集中出台；无论在中央还是在地方，社会和谐都已经成为执政所追求的主要目标之一。

2013年以来，我国的社会建设进入一个新的历史阶段。中共十八届五中全会指出，“十三五”规划期间，社会建设方面的主要目标是“人民的生活水平和质量普遍提高”，第一次正式在中央层面提出提升人民生活“质量”问题，标志着我国社会建设开始进入以存量改革为主的时期。在自发性发展阶段，社会政策不系统，相关改革的性质姑且不论；在赶超式发展阶段，社会建设以“从无到有”的制度覆盖为主，这种建设不直接伤及强势群体的利益却能有效改善弱势群体的生存状况，是一种皆大欢喜的增量改革，因此广受欢迎。但由于福利制度具有不可削减这一制度刚性，福利资源的供给能力也可能无限地提升，连续十年的快速改善民生已经占据了很多地方政府的主要财源，甚至一些地方超前式的民生制度建设已经透支了未来的发展空间，为了防止出现人民的福利需求刚性增长而经济实际供给能力却不断下降的窘境，在社会建设过程中，必须对现有的利益格局进行调整和优化，对现有资源进行再次公平配置，通过存量改革突破利益固化，通过提升社会建设的质量来提升人民的生活质量。

进一步分析可以发现，在当前的社会建设领域，除了工人下岗失业这种单方利益受损型的存量改革之外，更多的存量改革是在两个以上的利益群体之间进行利益增损。譬如，在教育改革方面，早期主要是“普九”、高校扩招等，而当前却是优质教育资源的公平分配、高校招生名额在省际调节、异地中考高考改革等；在就业方面，早期的重点是充分就业问题，但当前以劳资矛盾为代表的和谐就业问题日益突出；在收入分配方面，扶助低收入群体和打击非法收入等方面的制度建设都已经较为系统，而当前更为紧迫的是如何扩大中等收入群体尤其是调节过高收入问题；在社会保障方面，早期的重点是制度的“广覆盖”“全覆盖”，而当前的重点则是要通过基础养老金全国统筹、公务员养老金制度改革、渐进式延迟退休等存量改革，推进社会保障资源的均等化与社会保障制度的持续发展；在医药卫生方面，早期的改革重点是解决“看不起病”问题，当前已经转变为解决“看不好病”问题，是要改革医疗卫生资源分配不公和“以药养医”的不合理现状；在社会治理方面，除了硬性维稳之外，更要强调柔性维稳，要反映和协调人民的利益冲突，还要实现社会治理主体化多元化和良性互动与合作，等等。

在存量改革时期，不同利益群体之间的利益让渡是社会建设的核心问题。因为存量改革需要直接将一个社会群体的利益转移给另一个社会群体，这种既有直接受损者又有直接受益者的改革，最易引起人民内部的利益之争。党的十八届三中全会明确提出，未来我国的改革进入攻坚期和深水区，全面深化改革面临两大阻力——思想观念的束缚和利益固化的藩篱[1]50。“要正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整。”[1]57-58世界各国既往的改革经验和教训也表明，在利益固化的背景下，如果无法实现利益让渡，现有利益格局就无法打破，改革将很难深入推进，因为利益格局调整会导致部门利益、行业利益、地方利益、群体利益等相互博弈，并且可能会异化为不同利益群体对既得利益的全力维护，以及对新生的改革收益的全力争夺，从而撕裂整个社会。

二、在社会建设中倡导社会合作意识

在存量改革日益增多的背景下，要实现共享发展和社会公平正义，急需以利益让渡为核心，在所有社会群体中倡导形成一些基本的社会合作意识，为存量改革时期的社会建设提供良好的社会氛围。

在社会建设过程中要对存量改革的性质形成一些基本共识。美国政治学家科恩曾指出：“如果对立各方认为不妥协地维护其势不两立的立场，比维护他们同在的社会更为重要，这个社会就必然会毁灭。”[2]在存量改革方面，各社会群体最急需形成三个基本的社会合作意识：一是从性质上看，需要意识到，存量性质的社会建设是为了增进国家、社会和所有社会群体的整体利益而进行的一种利益调整，有些制度安排如异地高考、调节过高收入、公务员养老金制度改革等，可能会让一些社会群体利益暂时受损，但它是在社会群体根本利益一致的基础上进行的内部利益调节。为此，所有社会群体需要摆脱“你死我活”式的思维定式。二是从收益来看，存量性质的社会建设虽然痛苦，但在社会整体福祉提升后所有社会群体都会从中受益。为此，所有社会群体需要摆脱“你增我减”式的思维定式。三是从进程来看，存量性质的社会建设涉及多种主体的利益增损，涉及深层的价值和结构调整，改革的实施需要一段时期的设计、出台、碰撞、冲突、磨合，直到最后的成功耦合。为此，所有社会群体需要摆脱“一蹴而就”式的思维定式，对改革过程中可能出现的曲折和问题有充分的心理准备，并且积极参与其中[3]。

在社会建设过程中要摒弃“无条件同情弱者”这一极端思想的影响。一直以来，社会建设过程中有一个基本的舆论导向——“无条件地同情弱者”。这种极端思想对于存量性质的社会建设非常不利，主要表现在三个方面：一是若“无条件地同情”弱者，可能会使人们有意忽视弱者自身的问题如福利依赖等；二是由于同情弱势群体的任何思想与行为在道德上都会占据制高点，因此，人人都倾向于认为自己属弱势群体，当弱势群体概念被泛化后，辨别真正的弱势群体的难度加大，最终会损及弱势群体的根本利益。三是这种思维虽然可以逼迫政府快速地改善民生，甚至无条件地偏向弱者，让社会底层永不绝望，但是却极易引起“仇富”心理，不仅这个社会的活力丧失殆尽，而且会导致极左思潮的兴起，甚至会出现“多数人的暴政”局面[4]。

在社会建设过程中还要正确看待存量改革时期的不同利益主体。在进行利益调整的过程中，强势群体和弱势群体是最重要的两个利益主体。未来需要所有人以社会合作的心态正确对待这两大利益主体。就强势群体而言，要动员他们自愿参与存量改革，使其成为存量改革的参与者而不是改革对象。在既往的改革过程中强势群体获益较多，因此面对利益让渡必然具有保守甚至是抵触情绪，但是这种保守倾向并不表达着社会上层就是存量改革的对象，否则必将会使人民内部分裂，并且为改革树立强大的敌人。

对于一些传统的强势群体如公务人员等，要以历史使命感来促使其参与存量改革；对于没有历史使命感的强势群体，则要以社会危机感来促使其让渡出一些利益，关键是要让其意识到存量改革短期内可能会伤及自身的部分利益，但长远看却是有利于自身，应当主动配合利益格局的调整，甚至主动进行利益让渡。就弱势群体而言，要引导他们在永不绝望的基础上形成利益妥协意识。要引导弱势群体依法行事，形成与强势群体进行理性的沟通、合作、让步和妥协的心理准备；要引导弱势群体意识到，在一个特定的时期内任何利益诉求的满足都只是相对的，譬如，伴随着经济发展从高速增长转向中高速增长，过去十多年民生福利收益快速增长的趋势不可能再维持下去，因为我国的民生制度建设已经走过了“从无到有”的阶段，未来不是“从有到多”，而是要“从有到好”，是要保证民生制度具有公平性和可持续性；更要引导弱势群体树立起靠自己的双手来改变命运的意识，正如习近平总书记强调指出的，“一勤天下无难事”，要让改善民生既是党和政府工作的方向，又成为广大人民群众自身奋斗的目标[5]。唯有如此，让渡利益的强势群体才会尊重弱势群体，才会愿意平等地与其进行协商与合作。

三、推进社会合作型的社会制度建设

当以上社会合作意识兴起后，利益让渡就具有了可能性。而让这种可能性变成现实，就需要在具体的社会制度建设层面努力。要通过推进有利于社会合作的社会制度建设，为不同利益主体之间的利益让渡提供制度上的保障。

运用社会合作逻辑来建设社会制度。在过去的数十年间，国家自上而下地集中统一进行了大量的社会制度安排，目前在社会建设领域出现了有利益协调制度体系而无利益协商制度体系的窘境。具体而言，在社会领域内，由党和政府主导的纵向的、自上而下的利益协调体制机制，包括公平的利益分配制度、公正的利益调节制度、畅通的利益表达制度、系统的利益冲突应对制度等都已经较为健全，但时至今日，由地位平等的不同利益群体自行主导的横向的、平行互动的利益协商体制机制极为匮乏，城市与乡村、东部与西部、农民工与市民、富人与穷人、私营企业主与工人等仍然缺乏平等对话的平台；在异地中高考、户籍制度改革、劳资谈判、农民工积分入户等具有明显存量性质的改革中，只能看到党和政府不断地进行利益整合，却很难看到不同利益主体之间平等地、理性地、制度化地进行沟通、协商、谈判、妥协。因此，在未来的社会制度建设过程中，要强化一种思维，即在垂直的利益整合之外要进一步发展平行的利益协商，要更多地利用社会合作的逻辑来建设社会制度、解决社会问题。

以制度建设推动社会力量的实质性回归。推进不同利益群体之间的平等合作，在国家和政府之外大力发展各种社会力量。首先是传统中国文化中自治精神和自治制度合理回归[6]。在改革之后的很长一段时间内，我国依然没有完全摆脱社会力量与国家力量合一、社会生活共同体与政治生活共同体合一的局面。未来，培育社会群体具有现代的社区精神和自治意识，这需要从西方文化中汲取，但更需要激活我国传统自治意识。其中，突出“邻里守望”制度，发挥乡规民约的约束作用，以及更新发动群众依靠群众的动员机制等，都是相关制度建设的重点。其次，要给予新生的社会组织以足够的生长空间。在现实中，社会组织发挥着缓冲器的功能，当出现矛盾冲突时，社会组织可以进行调节和缓冲；社会组织还有集体表达的功能，可以把集体的共同意志通过理性和合法的手段表达出来。未来，根据社会合作的需要，要加快培育和规范发展各类社会组织、社会企业，尤其是公益类、服务类、慈善类社会组织。在实施过程中，可以考虑参照德国等国家的做法，从侧重“准入管理”转变为侧重“行动管理”，即放宽社会组织的准入条件，但对社会组织的行动进行强力规范，无论是其财务、项目，还是提供的公共服务，都以法律形式加以约束。

着重建设社会主体间平等合作的利益协商制度。在存量改革时期，不同利益群体要依据共同认可的规则，就各自的利益定位进行一种多层次、多方位的“谈判”，这种“谈判”实质上是一种相互妥协并达成利益契约的过程[7]。为此，要不断完善利益协商的社会合作制度。一是社会合作的程序制度。譬如，听证会制度、重大事项社会风险评估制度等都是在社会建设过程中急需进一步完善，只有程序公开、透明、科学、全面，社会合作才有可能起点。二是社会合作的具体协商制度。譬如，进一步完善劳资集体谈判制度，建立和完善农民工积分入学入户的协商制度，等等。三是社会合作的保障制度。譬如，推进真正意义上的民意调查制度和信息公开制度就极为关键，因为信息公开让各利益群体较为全面地掌握社会建设中利益让渡的总体情况和发展趋势，而科学的民意调查则会让不同的利益群体较为全面地把握其他社会群体的总体态度，从而为进一步的利益协商奠定基础。

四、利用社会合作型的利益让渡方式

在社会合作意识兴起和社会合作式的制度建设之外，在具体操作层面需要探索和利用好一些可行的利益让渡方式。总结当前各地各领域正在进行的社会建设实践，以社会合作方式推进利益让渡式的社会建设，具体可以考虑采取以下三种基本方式。

第一种方式是“资源共享”式利益让渡。这种利益让渡的基本特征是以新生增量资源推进存量改革，即在进行存量改革时不触及利益出让方的根本利益，而是让利益出让方利用自身优势创造出新的资源并分配给利益受让方，从而实现整体利益的最大化。这种利益让渡方式借鉴了过去的增量改革因为没有直接利益受损者而较易推进的经验，让利益出让方的利益受损程度最小化，是一种处于增量改革与存量改革过渡阶段的利益让渡方式。譬如，近年来，为实现区域义务教育资源的均衡配置，北京市对初中升高中的招生政策进行了“校额到校”改革。2014年，北京市将区域内各优质高中招生总计划的30%分配到区域内的所有初中。2016年北京市进一步规定，对于通过统招升入优质高中的学生比例低于50%的初中校，以定向分配到校的方式补足名额，即保证当年进入普通初中校学习的学生，在三年后至少有50%以上的学生能够通过校内竞争升入优质高中继续学习。这些新增的优质高中入学名额主要靠新生增量资源来实现，即扩大各优质高中的办学规模，新增的招生名额用于定向定量名额分配。这种“资源共享”式利益让渡方式的优点是没有触动利益出让方的根本利益，改革阻力小，改革措施推进较为顺利，是在利益让渡过程中被接纳程度较高的改革形式。但局限性也较为明显，即并不是所有改革领域都可以采取这类推进方式；而且当没有新增资源的空间时，这类改革方式就会失去用武之地。

第二种方式是“削峰填谷”式利益让渡。这种利益让渡的基本特征是直接进行“劫富济贫”式的利益再分配，即在确认一个或多方社会群体的利益存量额度后，从存量利益较多的一个或多个利益出让方的现有存量利益中切割出一部分，将之直接转移给另一个或多个利益受让方，这是一种最简单、也最直接的利益让渡方式。譬如，在国家主管部门的协调下，2016年，高等教育资源丰富、升学压力较小的上海、江苏、浙江、福建等12个省市，向中西部10个省区共调剂16万个生源计划，其中教育大省湖北、江苏分别减少4万个和3.8万个生源计划，目标是提高中西部地区和人口大省录取率，逐步实现省际高等教育招生名额的相对均衡，从而实现真正意义上的教育公平。在当前的社会建设实践中，这种“削峰填谷”式利益让渡非常普遍，正在或即将在全国推进的基础养老金全国统筹、县域义务教育资源均衡配置、调节过高收入的政策等都是其中的典型。“削峰填谷”式利益让渡方式的优点是过程简单，操作方便，效果的可预期性强。但其不足之处也很突出：一方面，如果让渡规则不明确甚至不公平，这种利益让渡最容易引起利益冲突，譬如，在2016年的全国高招名额调剂过程中，江苏与湖北两省家长反对得就较为强烈，理由主要就是利益让渡规则不清晰；另一方面，在“削峰填谷”的过程中，如果让渡出来的利益含金量不大，改进效果就会大打折扣。

第三种方式是“协商妥协”式利益让渡。这种利益让渡的基本特征是相互妥协，即在政府引导和参与下，利益出让方和利益受益方通过相互间的平等对话，在充分表达、协商、谈判后，各自主动退让一步，利益出让方主动出让一部分利益，利益受让益方对自身的利益诉求进行下调，从而在一定规则的支持下逐步实现利益的让渡，最终实现整体利益最大化。譬如，2010年以来，广东省分别从积分入户和积分入学两个方面着手，建立了外来务工人员有序融入城市的制度性通道。“积分制”这一制度设计以“权利与义务对等”为原则，通过梯度划分，让农民工子女能够分群体、分层次、分时间段地进入大中城市入学入户，参加城市的中考高考。在此过程中，政府、市民、常住城市农民工以及新来的农民工都需要“各让一步”：政府对所有社会群体要一视同仁，提供更好的公共服务；市民则要主动进行心理调适和让渡出一部分利益；常住农民工要积极努力达到入户入学标准，让子女获得中高考机会；新来的农民工则要通过一定时期的努力积累才能逐步实现奋斗目标。这种利益让渡方式的优点在于改革是逐步推进的，规则较为清晰、公正，照顾到不同利益主体的利益诉求，改革的负面影响小。但其不足之处是到目前为止不同利益主体自主协商、相互妥协的过程，如听证会、人大代表表决，以及农民工工会表达意见等，仍然相对较为缺乏，不同利益主体之间平等协商的程序仍需完善。

结 语

在进行存量性质的社会建设时，只要树立起一些相关的社会合作意识，着力进行社会合作式的社会制度建设，探索利用好各种可行的利益让渡方式，社会建设就一定能够成功推进。可以相信，经过持续的努力，只有一方利益受损但总体利益增加的卡尔多—希克斯改进就会成为社会建设的常态现象，甚至从长期来看，人人皆受益的帕累托改进状态也有出现的可能性。如此，社会建设就可以透过深层次的存量改革，促进社会持续走向现代化。

[1] 本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社,2013.

[2] 科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤,译.北京：商务印书馆,1988:186.

[3] 王道勇.存量改革时期的利益协商与社会合作[J].教学与研究,2015,(11).

[4] 郑杭生.抓住社会资源和机会公平配置这个关键[J].求是,2013,(7).

[5] 习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社,2014:110.

[6] 李忠杰.论社会发展的动力与平衡机制[J].中国社会科学,2007,(1).

[7] 张仲涛.试论利益妥协与阶层合作[J].南京社会科学,2011,(9).

[责任编辑：高云涌，张斐男]

2016-10-20

国家社会科学基金重点项目“当代中国社会治理的价值取向与体制创新研究”(14ASH005);中共中央党校重点科研项目“社会治理体制创新研究”

王道勇(1978—)，男，教授，博士，从事发展社会学研究。

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1002-462X(2016)12-0059-05