农村社区治理中农村集体经济组织发展的若干问题〔*〕

2016-02-26○王伟

学术界 2016年9期

关键词：集体经济社区农村

○ 王　伟

(安徽农业大学　经济管理学院，安徽　合肥　230036)

·学界观察·

农村社区治理中农村集体经济组织发展的若干问题〔*〕

○ 王伟

(安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥230036)

农村集体经济组织作为社会主义新农村建设中的特殊主体，其独特的政治性质和法律性质，对农村社区治理有其特殊的影响。本文就农村社区治理中农村集体经济组织发展对农村社区社会治理的目标实现，农村社区治理中农村集体经济组织的发展所面临的机遇与挑战做一些思考。

农村社区治理；农村集体经济组织；影响；机遇与挑战

2006年10月，中国共产党十六届六中全会提出通过新型社区管理和服务体制的建立健全，把我国农村社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”〔1〕。2007年党的十七大再次强调了农村社区建设的重要性〔2〕，2014年1月，中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“健全城乡发展一体化机制，改善乡村治理机制”〔3〕。农村社区治理的结果与农村集体经济组织作用的发挥有着密切的联系，农村社区的功能不仅体现在组织、管理、服务和协调，同时也在生产经营活动中起着重要的作用。农村集体经济组织的发展对农村社区治理有着重要影响。

一、农村集体经济组织的法律特征和农村社区治理的目标

(一)我国农村集体经济组织的发展与法律定位

我国农村集体经济组织发展主要经历三个阶段：第一个是过渡阶段，党中央通过对马克思主义合作理论思想的正确运用，并结合建国后我国的实际情况，积极推动农业合作化运动，尽管在政策执行中存在急躁的情绪，但总体对农村集体经济组织的发展是有积极的促进效果的。第二个阶段，农村集体经济组织基本直接移植20世纪30年代前苏联的集体制合作化的理论和做法，建立了更高级的农业合作化组织，普遍成立了人民公社，这种做法基本没有考虑中国农村社会的实际情况，也没有使农村集体经济组织得到发展壮大，也没有促进农村经济的积极健康发展，更没有调动广大农民的积极性。第三个阶段，1978年党的十一届三中全会以后，农村集体经济组织的发展伴随着我国改革开放和市场经济体制的确立，发生了一系列的变化。

1982年《中华人民共和国宪法》的第八条第一次以法律形式对“农村集体经济组织”这一概念做了界定，1991年党中央十三届八中全会又将其规定为“乡村集体经济组织”〔4〕。但是，对农村集体经济组织的职能定位，从法律上依然没有统一、明确和具体的定义，这也是学术界争论的重要研究课题。尽管如此，大多数学者认为，我国农村集体经济组织，是指对土地拥有所有权的经济组织，是除国家以外对土地拥有所有权且“既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，有其独特的政治性质和法律性质的一个组织”〔5〕。基于《中华人民共和国宪法》和相关法律，农村集体经济组织的性质及定位主要体现在三方面：

(1)农村集体经济组织是公有制性质的经济组织，它以集体所有制的公有制为基础，以农村土地作为主要生产资料，“实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。同时，在农村中的生产、供销、信用、消费等各方面进行合作的经济组织”〔6〕。该组织不同于村民自治性质的村民委员会。

(2)农村集体经济组织是具有民事法律主体资格的其他社会组织，这一认识表明，该组织对本组织内农民集体所有的资产享有管理权和经营权。如我国《宪法》和《农业法》都有相关的规定，即农村集体经济组织对集体资产应实行民主管理，并可以决定经营管理中的重大问题。

(3)农村集体经济组织与村民自治组织存在部分职能重合，此时的农村集体经济组织既包含社会管理和服务的职能，也具有特殊的经济属性，按照《中华人民共和国宪法》〔7〕和《中华人民共和国村民委员会组织法》〔8〕规定，农村集体经济组织和村民自治组织即名义上的两个机构，实际上又是一个工作团队，一些职能存在重叠，具有“政社合一性”。

(二)现阶段农村集体经济组织发展中存在的主要问题

(1)由于我国的现行法律没有明确赋予农村集体经济组织法人地位。农村集体经济组织是经济法人还是社团法人，暂时无法界定，因此，农村集体经济组织如果在商事活动中签订合同，就很难得到强有力的法律支持与保护。

(2)在现行的城乡分治的管理体制下，国家在金融投资、产业提升、科技支持和信息共享等方面的政策，没有明确提出对农村集体经济组织如何有效扶持，导致国家对农村集体经济组织的政策效益很难体现。

(3)改革开放以来，我国农村集体经济组织虽然确立了“统分结合的双层经营体制，”〔9〕但是没有改变农村资产归集体所有的产权性质，同时，农村集体经济组织产权制度建设还在不断地完善中，产权也不够明晰。导致在生产经营中一直没有能够有效地解决农村集体产权主体的缺位和产权边界的模糊问题。

(4)农村集体经济组织的社区管理职责广泛，经济来源有限，经济负担相对较重。同时，农村集体经济组织与政府的事权划分模糊，农村集体经济组织调控的经济手段非常有限。在农村社区管理上，农村集体经济组织不仅要提供农村基层组织(村党支部、村委会)等的运作经费，还要提供社区基本建设、公益事业等方面所需的资金。而现实是大量的农村集体经济组织没有稳定的收入，目前很多农村集体经济组织出现“空壳化”现象。

(5)缺乏人才，社区治理水平相对较低。作者在《农村社区治理中农村集体经济组织作用研究》研究项目中，对安徽农村部分村镇人口结构调查显示，35岁以下的青年人仅占镇村人口的20.4% ，60岁以上逐步失去劳动能力的人员占了29.9%，人口老龄化现象加重，同时现有人口中受过高等教育的人也是有限的，农村社区治理水平较低，创新发展也缺乏能人带动。

(三)农村社区治理的目标

农村社区治理承载双重任务，一方面，农村社区治理是政府为帮助农村社会发展和解决农村社区中存在的公共社会问题的重要手段，也是为满足现代社会转型过程中人们的需求，对特定农村社区提供公共服务；另一方面，通过农村社区“成员参与本社区的公共事务，创新社区共同体和共同社会价值追求，形成人们的精神生活和社会交往，使农村社区的人们享有本应有的人类生活方式和人生内涵”〔10〕。2015年中共中央、国务院办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，意见结合我国农村社区治理的实际情况提出了“以全面提高农村居民生活质量和文明素养为根本，完善村民自治与多元主体参与有机结合的农村社区共建共享机制，健全村民自我服务与政府公共服务、社会公益服务有效衔接的农村基层综合服务管理平台，形成乡土文化和现代文明融合发展的文化纽带，构建生态功能与生产生活功能协调发展的人居环境，打造一批管理有序、服务完善、文明祥和的农村社区建设示范点，为全面推进农村社区建设、统筹城乡发展探索路径、积累经验”〔11〕的目标要求。

二、农村集体经济组织发展对农村社区治理目标实现的影响

由于农村集体经济组织作为农村社区治理中重要的参与主体，其发展状况对农村社区治理也是有着独特的影响。

(一)对农村社区公共事务的影响

农村社区公共事务是以自我服务为主体，然而农村社区的文化教育、体育卫生、生态环境保护、社会保障等公共社会事务发展经费，目前主要是靠政府的财政转移支付，而且因转移支付额度有限，许多农村社区公共事务发展进程缓慢。

(1)农村集体经济组织的发展对社区文化教育、体育卫生、生态环境保护等公共事务的影响。作为农村公共事务的重要组成部分，农村社区文化教育、体育卫生、生态环境保护等公共事务直接关系社区人们的切身利益。培养农村社会的接班人和新型职业农民需要良好的基础教育和继续教育体系，这关系到农村未来的发展，也最能够反映农村社区发展的程度和农村社区治理水平。在这部分农村社区治理所付出的投入中，乡镇政府是主要的投入者，是责任主体，其他农村社区治理主体是参与者。然而，由于我国农村地域广袤，政府财力有限，农村基层组织更是缺乏经济实力，因此，事实上，农村集体经济组织成为农村社区文教卫体事务的重要投入者。

(2)农村集体经济组织发展对农村社区基础建设的影响。公共设施是农村社区治理中统筹生态功能与生产生活功能协调发展的重要因素，包括农村社区环境整治、水电通信、水利设施建设等，作为农村公共产品一部分的公共设施，历来政府是主要的投入主体。但由于财力所限，政府的投入往往是杯水车薪，同时，有些项目常常带有政治性、政策性，具有临时性、任务性和突击性完成的特点，也严重地制约我国农村社区治理的效果。

(二)对农村社区和谐社会构建的影响

“管理有序、服务完善、文明祥和”〔12〕的构建，是农村社区治理的重要内容之一。经济快速发展既容易导致各种各样的社会矛盾与冲突，也容易累积各种社会安全的问题和影响社会秩序的风险。就目前我国农村社会而言，主要存在社会治安、农村社区社会(家庭、邻里)和谐两大影响农村社区社会秩序的问题。一般来说维护农村社区良好秩序的责任主体主要是农村基层组织，它们是法律规定的社会治安的主要维护者及农村社区社会矛盾的主要化解者，除此，农村集体经济组织以及其它社会组织都能够成为农村社区社会秩序建设的参与者和维护者。从农村集体经济组织的参与作用来分析，它在农村社区良好秩序的构建作用也在不断增大。

(三)对农村社区社会保障的影响

农村社区治理就其外延而言，不仅包括社会事业，而且也包括就业、住房、社会保障等方面内容。随着市场经济的发展和广大农民生活水平的提高，农村医疗、养老、救济等社会保障问题逐渐提上日程。从理论上讲，社会保障是一个国家和社会的“安全网”，由国家和社会来承担，其中政府是主要承担者。但是，受当前我国经济发展水平限制，政府财政能力有限，实现农村社会保障全覆盖显然不现实。在农村社区社会保障方面农村集体经济组织是能够发挥积极作用的。

从农村发展的现状看，我国农村还存在着十分严重的隐性失业问题，解决失业问题关键在于解决好农村劳动力资源的有效配置问题。而农村集体经济组织发展有利于农村劳动力就地使用。作者在开展《农村社区治理中农村集体经济组织作用研究》调查中得知，有77.2%的农民反映，其所在地的农民专业合作社发展迅速，为农村的发展作出了贡献，已经对他们构成了很强的吸引力。农村集体经济组织力量的壮大，使农村集体经济组织的负责人深受广大村民的欢迎，有些负责人已经被推举为村干部，通过在村中兼职，争取公共资源、更好地帮助所在农村集体经济组织的发展，而且他们把这种兼职看作是扩大农村集体经济组织影响力的好方法。让农民能够“不离土不离乡”就有工作和收入，这是最理想的就业保障，农村集体经济组织的作用不可低估。

三、农村社区治理中农村集体经济组织发展的机遇

(一)农村社区治理给农村集体经济组织发展创造了优越的政策环境

近年来，农村发展形势越来越好，这是多种推动力量同向合力的结果。首先是政策好。从2004年起，党中央、国务院与时俱进连续出台的十二个中央1号文件，以推进农村社区治理为问题导向，制定了一系列加强支农惠农强农的政策，抓住了农村全面建成小康社会的根本问题，也为集体经济组织的发展带来新的机遇。其次，为提高农业综合生产力，不断增加农民收入，探索拓展农村集体经济组织发展的新途径，在开展农村社区治理工作中，在政策允许范围内，结合农村社区治理的实际情况，创新农村集体经济组织形式，也将促进农村集体经济的发展。再次，近年来，国家出台了一系列与农村社会治理和农村集体经济组织发展相关的法律法规，这些法律法规对我国集体经济组织健康、科学、合理的发展具有特殊意义。例如《农民专业合作社法》的颁布，使在家庭联产承包责任制条件下，有效解决了农村集体经济组织市场主体的问题，大大提高了农民在生产经营中的组织化程度，使农民的资金、技术和劳力等资源得到整合。

(二)国家对农村社区治理中多方面的投入给集体经济组织提供了间接支持

党的十八大以来，在全面深化农村改革加快推进农业现代化基础上，国家财政投入“三农”建设的资金不断增加。与此同时，民间金融机构、社会团体等一些社会力量和工商企业也将一些资金投向了“三农”，多方面的投入给集体经济组织发展提供了间接支持。这些资金对改善农村社区的居民文化水平有很大的作用，使农村社区更加稳定。

(三)农村社区的加速治理满足了农村集体经济组织的人才需求

近年来，国家在农村相继开展了“新型农民培育”和“一村一名大学生”工作，这些工作，有力地满足了农村社区治理中的人才需求。同时，国家还实施了“大学生志愿服务西部计划”“选调生”等支援农村的项目，鼓励大量高素质人才的聪明才智在解决农民、农业、农村问题上得到充分发挥，这些举措不仅受到了大学毕业生的广泛欢迎，也为农村经济建设提供了人才保障，农村集体经济组织的发展有了智力支撑。

四、农村社区治理中农村集体经济组织发展面临的挑战

(一)如何围绕稳定和完善农村基本经营制度进行理论创新

农村双层经营体制的稳定和完善，首先，需要积极探索家庭经营与发展农业产业化有机结合的新做法；研究农村中的一些企业与农户之间互惠互利的利益联动机制；研究提高农业和农民组织化程度的措施。其次，探索土地权利依法合理使用的配套制度。使农村集体组织的资产产权达到最合理最有效的利用，在农村社区治理中，实现农村集体经济组织资产的有效保值和增值。

(二)如何为农村社区治理所需要的物质和资金的投入提供保障

要想实现农村社区治理“以全面提高农村居民生活质量和文明素养为根本，完善村民自治与多元主体参与有机结合的农村社区共建共享机制”〔13〕目标的实现，需要必要的资金投入，增强农村集体经济组织的经济实力是实现这一目标的关键，目前我国一些地方的尝试以理顺产权关系，使集体资产股权量化，建立“产权明晰、权责明确、治理完善”的治理体系是值得推广的。

(三)如何发挥在推进农村社区民主政治建设中的作用

在农村社区治理中，提高农民参与农村社区治理工作的积极性至关重要，而如果农村集体经济组织能够快速健康发展，就有利于这一目标的实现。只有农民参与社区治理工作的积极性提高了，才有可能真正行使法律赋予广大农民的知情权、参与权、管理权、监督权，才能提高农民的自主意识、民主意识、法治意识，才能使农村社区治理机制不断完善。

综上所述，农村集体经济组织发展与农村社区治理，是一个问题的两个方面。农村社区治理目标的实现最根本的是发展农村经济。农村集体经济组织发展对农村社区社会治理的目标实现有很大影响，而其自身发展所面临的机遇与挑战问题，同样意义重大。

注释：

〔1〕《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《中华人民共和国国务院公报》2006年第33期。

〔2〕胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《十七大报告辅导读本》，人民出版社，2007年，第26-27页。

〔3〕《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，《中华人民共和国农业部公报》2014年第2期。

〔4〕《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，《中华人民共和国国务院公报》1991年第42期。

〔5〕骆玉兰、王飞：《农村集体经济组织法律属性》，《学理论》2011年第26期。

〔6〕〔7〕《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第S1期。

〔8〕《中华人民共和国村民委员组织法》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2010年第S7期。

〔9〕《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第S1期。

〔10〕李勇：《新社区服务：构筑多中心秩序下的公民社会》，中央民族大学2007年硕士论文，第45-49页。

〔11〕〔12〕〔13〕中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，《中华人民共和国国务院公报》2015年第16期。