对完善国土空间开发保护制度的几点思考——以宁夏回族自治区为例

杨丽艳（中共宁夏回族自治区委员会党校经管教研部　宁夏银川　750021）



对完善国土空间开发保护制度的几点思考——以宁夏回族自治区为例

杨丽艳（中共宁夏回族自治区委员会党校经管教研部宁夏银川750021）

摘要：国土空间是人类生存和发展的家园，国土空间开发保护制度是区域有序协调发展的基本保障。本文结合宁夏的具体情况，在对当前国土空间开发保护制度建设中存在问题分析的基础上，从立法、制度体系构建和公众参考等方面提出了加快完善国土空间开发保护制度的对策建议。

关键词：国土空间；制度；宁夏

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.032

国土空间是人类生存和发展的家园，国土空间开发保护制度是区域有序协调发展的基本保障。为了有效保护国土空间，推进美丽中国建设，国家2015年9月出台了《生态文明体制改革总体方案》，首次提出“建立国土空间开发保护制度。”与此同时，宁夏回族自治区党委第十一届七次全会进一步确立了建设美丽宁夏的奋斗目标，提出了实施生态优先发展战略，要求全区牢固树立“优美环境是宁夏最大优势”的重要发展理念。在宁夏的国土空间中，山地、丘陵、风沙地占到了国土总面积的72.8％，尤其是中南部地区，由于人口密度远高于联合国规定的干旱半干旱地区的临界值，导致资源环境承载能力差。在这有限的国土空间中，还要牢牢坚守全区耕地保有量1630万亩和基本农田保护面积1328万亩的红线。因此，推进美丽宁夏建设，既要考虑当前，也要考虑长远，更要用严格的制度保护好我们的国土空间。

一、当前国土空间开发保护制度建设现状

由于我国国土空间情况复杂，国家一直将优化国土空间开发作为重大问题长期给予了高度关注。尤其是自新中国成立以来，在国家经济社会发展进程中始终贯穿着规范空间开发秩序的理念，有关国土空间开发保护行为的相关制度可以说是从无到有，这些制度集中体现在国家的相应法律法规和各类相关的规划中，尤其是自上世纪80年代以来，受到国外有关国土开发与保护的启示，我国展开了全面的国土规划和国土整治等工作；1987年，《中华人民共和国土地管理法》正式实施，特别是进入21世纪以来，伴随着国家区域发展战略的调整与深入实施，中央相继批复了一系列区域规划，并出台了相应的区域性政策文件，其根本目的就是为了有效规范国土空间开发秩序。其中，最为重要的是2010年12月正式颁布实施的《全国主体功能区规划》，这是我国国土空间开发保护的最基本的依据。可以说，到目前为止，我国已经基本上形成了层次多级、功能多元、类型多样的国土空间开发保护制度框架。

目前，我国在国土空间开发与保护方面的制度除去相关法律法规外，主要体现在各类相关的国土空间规划中，主要包括：主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区规划等等。如果按这些规划的主体功能来分类，大体上可以将现有的国土空间规划分为四类：一是立足于界定经济社会发展总体环境、开发框架和区分功能的基础性、战略性的本底型的规划，其目的是以构筑科学、高效、合理的国家空间发展总体格局，如《全国国土规划》、《全国主体功能区规划》等；二是立足于通过培育新的经济增长极，以促进区域协调发展的区域性综合型规划，其目的是为了推进某一特定区域的协调发展，如《京津冀协同发展规划纲要》、《长江经济带发展规划纲要》等；三是立足于强化资源保护的专项性约束型规划，其目的是优化区域内战略性资源配置，如《全国海洋功能区划》等；四是立足于规范空间资源的开发利用，保障经济社会发展的精细性管制型规划，其目的是优化区域内的城镇布局，如各个层次的城市规划等。

从宁夏的实际情况来看，目前，除了执行有关国家的国土空间的相关法律法规以外，宁夏目前正在实施的区域性国土空间开发保护制度主要有：《宁夏空间发展战略规划》、《宁夏主体功能区规划》、《宁夏回族自治区土地利用总体规划》、《宁夏沿黄经济区发展规划》、《关于加快推进新型城镇化的意见》等，尤其值得一提的是2015年出台的《宁夏空间发展战略规划》，已经通过了地方人大立法，按照“把宁夏作为一个城市来经营”的思路，将全区的国土空间整体规划落到了一张宏伟蓝图上，解决了空间发展中多头编制、重复编制规划的问题，这同时也为宁夏未来的国土空间开发保护指明了方向。

二、当前国土空间开发保护制度存在的主要问题

1.法律法规体系还不健全，各类国土空间开发保护制度的地位难以确定

首先，从全国层面来看，目前，在法律层面主要有《土地管理法》、《城乡规划法》、《海域管理法》等部分专项性法律涉及国土空间开发与保护，但目前还没有一部统一的、健全的国土空间开发保护的总体性的法律法规，虽然国土规划、主体功能区规划、各类区域性规划都客观存在，但主要的依据还是中央文件，缺乏明确的法理地位，因此，在法律上仍然处于一定的真空状态。

其次，从地方层面来看，地方除了执行国家的相应的法律法规外，主要是通过地方规划的方式来对本地区的国土空间进行开发和保护的，应该说，这些规划对各类空间活动行为具有一定的约束性，但其约束的效果还不明显。就宁夏而言，虽然目前已经通过地方人大立法的方式实施了《宁夏空间发展战略规划》，但这一规划的实际内容并不是一个单纯的国土空间开发与保护的规划，其重点是空间发展战略问题的规划，其对空间开发与保护的作用并不是最主要的内容，尤其是在土地用途管制方面还略显不足，这需要与其他相关的法律法规进行衔接。

2.行政体制不协调，国土空间开发保护制度难以实施到位

根据目前我国的行政职能分工，不同的行政管理部门对各类国土空间行使不同的开发与保护职责，这就不可避免地会导致在空间开发的重点、开发的思路、开发的主要内容等重大的原则性问题上产生偏差、歧义，甚至会出现矛盾。如在宁夏中南部地区，对于生态移民迁出区国土空间开发保护方面的规定，自治区发改委、国土资源厅、林业厅、农牧厅等职能部门分别从自身行业特点做出了不同的规定，这就使得县级政府在具体实施与管理中常常陷入困境，耗费了大量的行政成本，但国土空间开发与保护的效果并不显著。如在耕地的保护中，由于缺乏明确的执法主体，虽然国家明确规定基本农田要占耕地的80％以上，为了完成任务，有些地方的耕地依然上了山，基本农田也上山了，耕地红线在基层也只是一个数字。

3.国土空间开发保护制度体系还不完善，难以发挥综合效能

目前，上至国家，下至地方，由于各类国土空间开发与保护制度整体上仍然还处于一种相对封闭的运行状态，各制度之间相互关系还不够清晰，在层次、期限等方面还存在着一定的对接障碍。虽然《全国主体功能区规划》已经出台，可以说，从国家层面上国土空间开发与保护有了相对明确的基础性依据，但与其他各类规划的关系仍然不很明确，尤其是在各个地方，这种情况更

为突出。如在宁夏，由于《宁夏主体功能区规划》的法律地位明显低于《宁夏空间发展战略规划》，如何处理好这二者之间的关系，以及与《全国主体功能区规划》之间的关系就成为重点问题。与此同时，由于包括《全国主体功能区规划》在内的各种规划执行监督的主体还不够明确，导致国家和地方的主体功能区规划难以全面承担顶层管控、基础约束的重要职责。尤其是主体功能区规划是划定生产、生活和生态空间的基本规划，如果不能有效执行的话，那么落实土地用途管制就更困难了。

三、加快完善国土空间开发保护制度的对策建议

1.逐步推行国土空间规划立法，严格土地用途管制

主体功能区规划是具有总体性、战略性和基础性的规划，不论是对国家还是对地方来说，它都是国土空间性规划的最上位的规划，也是优化国土空间开发与保护的最有效手段。因此，对于地方来说，应该把国土空间规划立法工作作为实施主体功能区规划的重要工作环节，通过人大立法来保障《宁夏主体功能区规划》的实施，并明确该规划在国土空间开发保护中的基础性地位。同时，要逐步修改完善与之相关的制度规范。在具体的实施过程中，要突出土地用途管制，尤其是要在对土地需要量和建设用地进行科学合理测定的基础上，通过县、乡级，甚至村一级的土地利用规划，设定不同的激励约束制度，重点突出对限制开发的生态区和禁止开发区的土地用途进行管控。

2.构建分工明确的国土空间开发保护的制度体系

国土空间开发保护法律法规制度体系是多层级的，应该有一个从全国到各级地方的完整的制度体系。结合宁夏的实际来看，要以《宁夏主体功能区规划》为平台，以《宁夏空间发展战略规划》为核心，统筹、整合各类国土空间开发保护的相关规划，建立“多规合一”制度，尤其是要明确各县、乡在《宁夏主体功能区规划》中的不同作用，并逐步将主体功能区规划的主要内容延伸到村一级。将宁夏所有的国土空间开发与保护的规划统一于《全国主体功能区规划》和《宁夏主体功能区规划》之下，重点要在市、县、乡（镇）开展土地、交通、住房、生态、环境等具体实施性的规划制订与实施。

3.加快建立国土空间开发保护协调制度

所有各层级的国土空间开发与保护制度必须经过充分协调，有关各方利益基本达成一致后方可实施。因此，要在宁夏乃至全国，重点考虑在明确国家和地方主体功能区上位规划地位的同时，尽快建立和完善各类国土空间开发与保护制度的协商机制，通过设立专门的协商机构和协商制度，使国土空间开发保护制度真正步入正规化、常态化。

4.努力提高公众参与国土空间开发保护制度的制订与执行的积极性

国土空间开发保护在宏观规划层面上存在着自上而下和自下而上的两个信息流。而我们在具体政策制订时，参与者主要是以政府工作人员和专业技术人员为主，而并不是以主要的利益相关者即广大民众为主，这是一种典型的自上而下的政策制定方法，这种方法导致的结果必然是公众的参与程度低，这样会不利于政策的贯彻实施。因此，在具体政策的制定中应该充分考虑到广大民众的需求。如在国土空间开发保护制度制定的过程中和方案出台后，要听取广大民众的意见，进行公示，接受全社会的监督。尤其是要提倡当地居民参与到本地区的国土空间开发与保护制度的制定中，这样才有助于各项制度未来的实施。

参考文献：

[1]中共中央、国务院.《生态文明体制改革总体方案》，2015.9.20

[2]刘慧.欠发达地区更要讲求发展质量[J].求是.2013.10.16

基金项目：宁夏哲学社会科学规划年度项目：“宁夏空间发展战略规划中的产业布局研究”（项目编号：14NXAYJ01）