让规范性文件合法更合理

宣永铃 吴丹

对规范性文件备案审查，从源头上督促政府依法行政，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。可近年来，由于一些地方的审查工作仅停留在“合法性”层面，致使部分文件出现“合法不合理”现象。对此，湖州市南浔区人大常委会不断探索、实践规范性文件备案审查制度，并逐步从“合法性”审查向“合理性”审查延伸。

“上位法对各级政府和政府各部门的职责都有明确具体的规定，因此《南浔区饮用水管理办法（试行）》这个规范性文件没有必要制定出台。”这是2015年6月湖州市南浔区人大常委会在对行政规范性文件进行重点审查时提出的审查意见。

时隔半年，2015年12月11日，南浔区政府办公室正式发文宣布：自公布之日起，废止《南浔区饮用水管理办法（试行）》。

近两年来，南浔区人大常委会共审查政府行政规范性文件46件，提出审查意见和建议87条，均被南浔区政府及相关起草部门采纳。其中，2015年重点审查的3件规范性文件，1件被废止，1件被修改。

既审其合法性，也查其合理性

对政府规范性文件开展合法性审查，是人大开展规范性文件备案审查时的一项常态工作。可实践中发现，规范性文件“合法不合理”问题时有出现，亟需人大审查工作与时俱进。

2014年8月，南浔区人大常委会打破常规，在进行规范性文件备案审查时，决定将监督触角延伸至文件实施环节，既审其合法性，也查其合理性。当年，南浔区人大常委会便尝试对《南浔区城乡居民临时救助实施办法（试行）》、《南浔区人民政府关于加快推进渔民陆上安居工作的实施意见》、《南浔区村级小额工程项目管理办法》、《南浔区促进个体工商户转型升级为企业及小微企业规范升级政策意见》等4件规范性文件开展重点督查，重点查其在贯彻执行过程中存在的困难和问题。

8月28日上午，南浔区人大常委会副主任魏海松带领部分区人大代表赴菱湖镇督查《南浔区人民政府关于加快推进渔民陆上安居工作的实施意见》的贯彻执行情况。

当时，一位来自水产村的渔民向督查组坦言，他们宁可待在渔船上也不愿到陆上安居，“我们渔民没有一技之长，现在靠打渔还能养活一家老小，如果到了岸上没有了鱼船，我们就没有了生活来源。”对此，该村的村支书也是一脸无奈，“目前，我们村没有土地指标，没有建设资金，加上渔民不愿上岸，渔民陆上安居任务很难完成。”

“渔民陆上安居工程推进确实很困难，现在渔民不愿上岸，村里无力建设，上级政府又有要求，我们乡镇也很苦恼。”听完当地群众和村干部的反映，菱湖镇一位分管农业的副镇长更是面露难色。

在了解渔民陆上安居工程推进难后，魏海松感触颇多，“以前，我们审查规范性文件只是单独对文本进行审查，对于基层的贯彻执行情况并不清楚。但是通过这次督查，我们发现政府出台的部分规范性文件没有很好地结合基层实际，因此出现了政府压力大、群众不叫好、基层推动难的现象。”

9月22日，南浔区人大常委会向区府办书面反馈了督查情况，梳理出这4件规范性文件在贯彻执行过程中存在的14个问题，并就区政府规范性文件的起草、执行、督查工作提出了3点建议。在收到人大反馈的意见后，区政府法制办立即召集相关部门负责人研究人大提出的意见建议，并提出了具体整改举措。

对此，南浔区政府法制办主任林勤认为，“这次人大将规范性文件备案审查工作延伸至文件执行环节，我们感到很意外，也很兴奋，督查发现的问题很现实，也容易引起政府与群众之间的矛盾，这警醒我们今后在制定规范性文件时须更审慎。”

“对规范性文件的合理性审查，将成为今后南浔区人大常委会规范性文件备案审查工作的重点，我们将以制度形式对该做法予以固化，让合理性审查成为常态。”时任南浔区人大常委会主任姚广民明确表示。为此，南浔区人大常委会专门出台了《南浔区人大常委会规范性文件备案审查办法》，制作了工作流程图，将对规范性文件贯彻执行情况的督查作为每年规范性文件审查工作的常规动作。

细查严审，不走过场

2015年2月9日，南浔区人大常委会又专题研究了本年度规范性文件重点审查内容，确定将2014年区政府发布的3件规范性文件作为重点审查对象：《南浔区租赁经营企业工资支付担保制度试行办法》、《南浔区农村宅基地确权登记发证工作实施细则》、《南浔区饮用水管理办法（试行）》。

“刚拿到这3件规范性文件时，感觉压力很大。特别是对合理性方面的审查，感觉无从下手，急需了解这些规范性文件在基层的执行情况和群众评价。”参与审查的项志正律师，是南浔区人大常委会的法律咨询专家，他坦言，规范性文件备案审查如审其是否合法，仅需看其文本即可，可要审其是否合理，则要以扎实的调研为基础。

自明确重点审查内容后，南浔区人大常委会多次组织相关人员开展专题调研，赴有关部门、乡镇听取相关情况汇报，并发动基层代表向选民听取意见、建议，广泛了解这3件规范性文件的贯彻执行情况。

“调研时，很多代表和群众都向我们提出了很好的意见和建议，这是最真实的声音，有助于我们更好地了解这些规范性文件在基层的执行情况，提出针对性强的审查意见和建议。”区人大常委会城建交通环资工委主任沈建平说道。

3月25日上午，南浔区人大常委会召开规范性文件审查工作会议，就这3件规范性文件的38条内容进行重点审查，既包含文件制定的背景、依据、过程是否合法，也包括该文件在贯彻执行中存在的问题和困难。

“上位法对各级政府及其职能部门的职责等都有明确具体的规定，因此这个规范性文件没有必要制定出台。”审查会上，常委会法律咨询专家、南浔区人民法院副院长马新梁第一个举手，他单刀直入，就《南浔区饮用水管理办法（试行）》提出意见。话音刚落，会场上便传来一阵议论声，与会的区政府有关部门负责人完全没想到，第一条审查意见就如此尖锐。

对此，南浔区住建局总工程师张鸣毫不避讳，他坦陈：“这个问题确实存在，水法、水污染防治法、饮用水水源保护区污染防治管理规定等上位法规定得确实比较具体，我们在制定这个规范性文件时确实不够严谨，系统性考虑不够，也有为应付考核而仓促制定的嫌疑。会后，我们将及时向有关领导汇报这个问题。”

“《南浔区租赁经营企业工资支付担保制度试行办法》制定依据不够明确、充分，虽然有相关依据，但上位法规定的范围窄，而此规范性文件的覆盖面太宽，不利于实施有效的监管。”

“《南浔区农村宅基地确权登记发证工作实施细则》中关于‘户’的认定问题缺乏上位法依据，极易引起争议，建议采用公安部关于户口登记管理制度中有关‘户’的规定。”

…………

重点审查慢慢进入白热化状态，审查组成员就这些文件在贯彻执行中存在的困难和问题，向区政府有关部门一一发问，相关部门负责人也一一作出回应。“没想到人大对政府规范性文件的审查这么认真，这么专业，提出的审查建议很有针对性，这也督促我们今后更加认真、严谨、细致地做好规范性文件的制定起草工作。”审查会后，南浔区国土分局副局长徐峰感慨万千。

2015年5月4日，南浔区人大常委会以书面形式，向区政府正式发出了《关于对区政府三件规范性文件的审查意见建议的函》，就区政府规范性文件的制定起草、科学论证、制定程序、贯彻情况督查和修改完善等工作提出了9条审查意见。

有“废”有“改”，让规范性文件合法更合理

接到南浔区人大常委会的审查意见后，南浔区政府法制办与区人力社保局、国土分局、住建局多次召开协调会，研究落实方案。

2015年6月3日，南浔区政府办公室正式向区人大常委会发函，明确表示将对《南浔区租赁经营企业工资支付担保制度试行办法》有关条款进行修改，并重新发布；合法合理地向群众做好《南浔区农村宅基地确权登记发证工作实施细则》的解释工作；在年底行政规范性文件清理时废止《南浔区饮用水管理办法（试行）》。

12月11日，南浔区政府办公室正式发文废止《南浔区饮用水管理办法（试行）》。12月30日，南浔区政府办公室对《南浔区农村宅基地确权登记发证工作实施细则》进行修改，并予以重新发布。

将规范性文件备案审查工作从“合法性”向“合理性”延伸，虽然避免了规范性文件“合法不合理”的问题，但其被动式的备案审查仍存有一定滞后性。“如果在实施一段时间后再修改或撤销，可能会对人民群众的生产、生活产生影响，也削弱了政府的公信力，人大监督也难逃‘马后炮’之嫌。”魏海松告诉笔者，从2015年开始，他们还尝试将监督关口前移至文件制定环节，改“被动式”备案为“主动式”审查。目前，已有38件规范性文件，南浔区政府办于发文前便征求人大法制工委的意见，在法制工委会同相关对口联系工委提出的修改意见中，共有60余条被采纳。林勤认为，人大的主动介入很有现实意义，既可促进行政规范性文件更加合法、合理，也可减少公布实施后再行修改所引起的不良影响。

“规范性文件备案审查，看似一项常规工作，做实了却大有可为。”时任南浔区人大常委会主任姚广民曾要求，南浔区需不断完善规范性文件备案审查工作的制度建设，以切实增强人大监督实效。

据悉，2016年南浔区人大常委会将继续做深、做实规范性文件备案审查工作，并计划探索建立备案审查与其他监督工作的联动机制，切实走好、走活人大监督这盘棋。