立法引领 重墨谱新篇

林龙

加强县乡人大工作，落实好设区的市行使立法权，这是人大工作和民主法治建设史上具有里程碑意义的两件大事。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。在立法引领改革的背景下，在地方立法权扩容的形势下，如何进一步提高立法质量，确保立出来的法“管用、好用”，切实解决社会实际问题，成为了代表们热议的话题。

如何认真抓好中央和省委文件精神的落实，务实推进基层国家权力机关建设。坚持干着监督而不是看着监督，发挥县乡人大组织整架机器作用而不是把机器拆成零件使用。会议期间，代表们进行了认真思索和讨论。

立法补足短板，“有特色、可操作”

“人大不是二线而是一线，不仅要上一线，还要上火线。特别是立法工作，要切实发挥人大的主导作用”。在审议省人大常委会工作报告时，许多代表将目光不约而同地聚焦在人大立法上。

“地方立法权，十多年前，在温州的全国人大代表就开始了呼吁”。浙江玉海律师事务所主任冯蒋华代表表示，作为上位法的全国性法律和省级地方性法规都相对比较原则，规制的内容往往具有框架性，每个地区，社会经济发展方式和程度不同，特别是地方历史、人文、社情等存在差异，需要符合地方特性、针对地方实际、具有“地方味道”的法律。

“立法工作也要坚持问题导向”。宁波代表团审议省人大常委会工作报告时，省人大法制委员会主任委员丁祖年代表表示，立法要建立“划线制度”，哪些是要解决的问题，哪些是没有实质性内容而只是简单抄搬上位法的，要列举清楚，以解决问题为导向，要抓住实际问题来进行制度设计，提出解决的方案。

“为使立法更接地气，有针对性地解决实际问题，省人大常委会自2014年开始探索尝试省人大代表分专业、有重点地参与立法工作机制。”丁祖年介绍，近些年来，省人大常委会通过向全省8万多名各级人大代表发短信和利用代表履职平台渠道，动员他们参加“查找不适应全面深化改革要求的法律法规条文”等主题活动，得到了各级代表的积极响应。

2015年，立法法的修改，让呼吁多年的“市级立法”落地。从2015年9月起，浙江全部十一个设区的市人民代表大会及其常务委员会都可以制定地方性法规。目前，省内多个设区的市已开始着手立法准备，积极地承接好这一来之不易的权力。

“市人大常委会对此高度重视，认真谋划，围绕立法制度建设、立法选项确定、法规草案调研、立法能力建设等方面，有条不紊地推进行使地方立法权的各项工作。”据丽水市人大常委会主任虞红鸣代表介绍，该市人大立法第一单花落市容环境管理。

“在前期大规模立法培训的基础上，成立了立法起草小组，通过深入调研、问题梳理以及与丽水学院专家的合作，力争使出台的法律‘不抵触、有特色和可操作’。”虞红鸣说。

新手上路，难免经验不足。立法是一项复杂的工作，需要很高的专业技术水平。从实践看，地方人大缺乏立法的能工巧匠，也缺乏立法的经验技术，因此，如何补好地方立法领域的“短板”，成了代表们关注的焦点问题。

“考虑到地级市的立法人才现状、人大及其常委会人员结构法制观念等因素，如果一开始对地方立法活动不进行规范，有可能导致在地方立法中出现‘红头文件法制化’、‘地方保护法制化’等现象，偏离立法法修改的初衷，最后变成通过‘走程序’让‘政府规章’成为了‘地方性法规’。”浙江大公律师事务所李旺荣代表对目前地方立法存在的问题表达了自己的忧虑，同时也开出了“药方”。

“律师具有敏锐的专业观察能力，可以最快地将社会、公众对法律的需求转化为法律规范，是天然的立法民间智库。”李旺荣建议，立法机构要充分发挥律师以及律协的作用，建立与律协的长效征询机制，将律师作为法律专家参与地方立法制度化、常态化、规范化。

“省人大应尽快制订《法律专家参与地方立法工作规则》，让律师规范有序地参与地方立法的全过程，为地方人大及其常委会行使立法权当好参谋助手。”李旺荣建议。

“强化人大自身立法力量是一方面，同时也可以借助外力，实现多元化立法格局。”温州市人大常委会副主任李步鸣的这一建议和浙江嘉瑞成律师事务所主任瞿韶军代表不谋而合。

“应当支持有条件的地方，成立第三方的立法研究院，通过政府购买的方式，委托第三方就立法项目进行调研评估和起草立法条例等，可以弥补体制内立法力量不足的问题。”瞿韶军强调，“第三方”参与地方立法的中立地位，能有效回应地方立法过程中的“公权私用”和“部门利益法制化”的问题，以外力优势规避部门强势利益对地方立法的负面影响。

“应当进行立法后评估，以了解和掌握地方法规实施以来的总体执行情况、适应性，以及是否需要修改。评估工作由法规监管部门和委托第三方各自独立分别进行评估，更能客观中立地反映执行情况。”瞿韶军说。

监督直击问题，“出新招、出实招”

人大监督如何出实效，这虽是个老生常谈的话题，却需要各地人大不断探索实践，以新做法、新成效，给出新回答。

“省人大去年一年的工作，真正体现了‘一线状态’和‘一线作为’。”与会代表为省人大常委会“高时效、高密度、高成效”的工作“点赞”。

据悉，2015年以来，省人大常委会强化“五水共治”决策落实监督，并对食品安全、饮用水源保护开展专项跟踪督查，上下联动开展防治大气污染专项工作监督，牢牢盯紧“钱袋子”……每一项事关发展大局的工作中，人大监督不缺位，有力地助推了中心工作。

“人大监督要找准着力点，要出新招、出实招。”云和县人大常委会主任马国华代表表示，人大要围绕中心，找准自身的定位和目标任务，“要清楚人大以什么角色来推动工作的落实”。

“当家做主，就要摸清家底。”马国华直言，云和县财政实力有限，要建设投资的工程和项目都需要钱，而仅靠“吃饭财政”无法满足建设发展的需要。

为了摸清政府家底，2014年，云和县人大开展对政府存量资金的特定问题调查，有力改变了传统的资金使用和管理做法，形成了以项目定资金的良好氛围。张德江委员长对此作出重要批示。全国人大财经委、预算工委组成联合调研组赴云和就该县采取特定问题调查这一监督形式的开展情况进行调研。

“2014年我们是在找‘钱’，2015年则是在找‘物’。”据马国华介绍，2015年云和县人大又对国有固定资产开展特定问题调查，共查找到9100多亩土地、房屋等资产近48个亿元。

“政以财为基，财以政为本。”李步鸣代表也认为，人大对财政预算监督，是牵住了“牛鼻子”，“钱用不好，当地经济社会建设和发展就不能顺利”。对此，他建议要建立预算修正案制度，恢复预算口头报告制度以及制定预算监督审查条例等，要以一整套的制度设计推动预算审查的有效运行。

2015年6月，《全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》下发后，如何贯彻落实文件精神，如何盘活乡镇人大这盘棋，各地人大不断探索实践。

“中央文件下发后，现在乡镇人大工作氛围是空前的好，前所未有。”新昌县人大常委会主任求子平代表深切感受到乡镇人大的发展机遇。

“不仅是党委更加重视，机构配置更加规范，更为重要的是乡镇人大的地位得到了提高，乡镇人大主席和工作人员的干事劲头也更足了。”求子平介绍，新昌县儒岙镇在2015年就开始实施一年两次人代会。年初的人代会，乡镇拿出6个实事工程项目，由代表们票决5项；年中的人代会则对5个项目的实施情况进行审议。2016年，这项工作将在新昌县所有乡镇全面铺开。

“乡镇人代会怎么开，代表怎么审议，如何保证会议质量……”作为县乡人大工作综合试点单位，温岭市人大注重“制度导向”，以规范制度来激发乡镇人大的活力。

据温岭市人大常委会主任张学明代表介绍，温岭市人大出台决定，规定镇人代会每年一般举行两次，例会会期不少于1天，并对年初、年中人代会的议程、内容、程序、主席团组成及列席人员等作出规范。

现实中，与县级以上人大的人员、机构和职能等“整套装备”相比，乡镇人大却只有一些零星的“家当”。“乡镇人大要发挥作用，必须营造‘有人办事、有人管事’的工作格局。”张学明告诉记者，目前，温岭市在各镇设立人大办公室，实现了各镇人大有专职主席、1—2名专职副主席、专门的人大办公室、专职工作人员的“四个专”目标。

“人大制度要与时俱进，理念和思维必须更新，从而更好地适应形势发展需要，推动工作破题创新。”张学明表示，“人大工作者的综合素质和能力提高必须常抓不懈。据他介绍，近年来温岭市人大十分注重对人大干部的培训学习，每年通过理论学习和研讨会的方式，对乡镇人大主席进行充电，对工作情况一一点评，查找不足和短板，明确目标和使命。

“责任田分配好了，关键是要去做。特别是面对新情况和新问题，必须要出‘新招’。”张学明直言，形势在变，问题在变，人大工作不能一成不变，要在原来的基础上探索、创新，多积累基层经验。

代表主动履职，“动起来、沉下去”

《省人大常委会工作报告》指出：要不断改进代表议案建议办理工作，以此作为支持和保障代表依法履职、充分发挥代表作用的法定环节，组织代表就议案建议分类办理、重点督办、全程公开、科学评估等机制，切实解决重答复、轻沟通，重解释、轻解决等问题。

“去年一年，代表活动空前活跃。”“比往年任何一年都要忙，都要密集，代表压力也更大。但也真正感受到了人大代表地位和作用的提高，成效明显。”在审议省人大常委会报告时，代表们纷纷表示，省人大2015年开展的“人大代表监督已治理的河”、“查找基层群众办事审批难事项”、“走访核查困难户”等一系列代表主题活动，真正“把代表动员起来”了。同时也涌现出了一大批“最美代表”，代表声音得到唱响，代表故事广泛传播。

“我的履职经验，用三个词总结，就是为民代言、用心发言和真诚建言。”2016年1月23日下午，李飒代表站到了省人民大会堂的发言席，以一口标准的普通话，分享了她作为人大代表的履职心得。而在此之前，省人大常委会刚刚表彰了一批优秀议案建议。2015年的955条议案、建议中，有两条议案和16条建议被评为优秀。

“代表发言时需要独立思考，决不能人云亦云，这就是用心发言。”李飒表示，要真诚建言，严格监督，坦率地提出自己的意见、建议，支持政府改进工作。

“我们不发声，谁发声。”李旺荣代表表示，作为一名基层代表，工作中较容易听到群众的呼声，这是履职的源泉和动力。

“人大代表提建议前一定要深入基层——‘沉下去’、‘接地气’，实地了解群众的意愿和要求，只有这样，才能撰写出着皮着肉的建议。”李旺荣同时表示，光是“接地气”还不行，还需“有底气”。

“要想提高议政水平，必须熟悉并准确掌握法律、法规和政策功底，通过不断学习来丰富自身的文化内涵，只有这样才能在为民排忧解难时做到游刃有余、得心应手。”李旺荣说。

“要发挥好代表作用，要实现两方面的互动。一是自身素质要高，要深入调查研究，功夫下到位。另一方面，是要接受选民监督。”张学明建议要建立和推广代表向选民述职制度。代表做了哪些，做得怎么样，为什么这样做，向选民报告；同时接受选民询问，并现场进行测评。

“不仅要把代表动员起来，也要让广大人民参与到监督工作中来。”绍兴市柯桥区人大常委会主任吴晓代表介绍，当地人大以开展“人大代表监督已治理的河”主题活动为契机，引导人大代表深入各选区，动员广大人民监督身边的河流，并通过微信平台、公开电话等途径及时收集、梳理和上报相关情况。“特别是微信群，有图有真相，时间、地点也非常明确。”

近些年来，省人大常委会相继建立健全了议案建议办理“一把手”责任制，完善议案建议的提出、分办、交办机制以及建议办理“回头看”机制，有力地推动了一大批议案建立的“落地”。但与此同时，建议“回娘家”现象还普遍存在，“重答复、轻沟通，重解释、轻解决”的顽疾，一时间还无法彻底根除。

“建议办理情况的面谈会效果很好，应该推广。”张炜代表表示，“书面答复总有一些应付和形式主义，而通过面谈、面商的形式能第一时间进行沟通。哪些是满意的，哪些需要进一步加强工作，都可以现场提出和答复。”

“毕竟代表写一个议案、建议是花了不少心思的，如果不被重视，提了白提，自然会伤了代表的心。”李旺荣代表直言，“从我与其他代表会议交流的情况看，有些承办单位对代表建议的答复随意性、形式性还比较普遍。”

他举例称，绍兴的一位人大代表提了《关于要求提高井下工退休待遇的建议》，承办单位第一次电话答复他时，告知这个问题近期不可能解决，这位代表电话中明确表示对答复不满意。过了一段时间承办单位给了个书面答复，告知将此类问题已列入省人社厅社保计划中。但到底有没有列入计划，如果已列入，这个计划能否真正得到实施没有了下文。

“像类似这种为应付代表的建议而草率所作的答复。”李旺荣建议，省人大常委会可组织代表，每年选择三四件重点建议与代表一起联合督办，并对办理结果进行调研，按照答复的规范程度、办结率、满意率、落实率等项内容做出综合评价。 摄影 蔡荣章

代表语录

孙哲君代表：省人大要加快打击“逃废债”、规范互联网、生态补偿等重点领域的立法，促进环境保护和实体经济的发展。要通过引入中介、专家评审、公民参与等方式，加强对设区的市立法工作的指导。

徐良平代表：省人大要关注食品安全、城市综合治理等热点难点问题，坚持从社会治理的共性短板上找准立法点，避免立法部门化；要关注政府改革中放权与放责的问题，避免放虚权、推实责，放了权、不负责。

裘丽萍代表：建议加大政府购买专业社会工作服务的力度，将相关经费列入政府财政预算并逐年增加；优化政府购买服务的评估机制，加强评估的整体规划，适当引入同行评估，创新评估方式方法。

郭文标代表：针对海上交通安全管理处于真空地带的现实问题，建议省人大将海上交通安全管理纳入立法工作计划，减少海上渔船的安全事故发生。

余河通代表：要科学确定监督议题，全省人大联动监督的议题、内容和范围不宜太宽泛；尽早明确省人代会召开时间，便于基层统筹安排。

洪永跃代表：建议省人大更加重视“十三五”规划各专项规划监督，全程参与规划制定、中期评估和期末评估。二是省人大继续强化对“五水共治”的监督，督促省政府制定五年治水专项规划。

许岚代表：当前我省实体经济下行压力很大，建议省人大能聚焦制造业，推动发展实体经济。在全省进行合理规划布局，避免各地市同质化布局引起的产能浪费。实现转型升级，从制造大省到制造强省再到质量强省。

袁红代表：省人大常委会聚焦问题、持续监督是一大工作亮点。今年要继续咬住几项民生工作开展监督，比如全面放开“二孩”政策对医院、学校的冲击，促进医疗卫生资源城乡均衡分布等。