航道行政执法处罚权的行使与监督

肖义　刘临雄

【摘要】内河航道建设属于国家交通运输领域基础性建设的范畴，是国内水路运输顺利实现的基础与保障。航道管理行政执法处罚权的行使，应当明确主体要求、管辖要求以及处罚权的内容要求，健全航道管理行政处罚权的监督机制，从而保证航道管理行政处罚的行为目的得以实现，促进内河航道管理事业的健康发展。

【关键词】航道管理 行政执法 行政处罚 行政监督

【中图分类号】D912.1 【文献标识码】A

内河航道是一个国家交通运输领域基础设施十分重要的组成部分，是保障国内水上运输顺利实现的基础与关键。随着社会经济的飞速发展，资源的跨区域流动变得更加活跃和频繁，交通运输领域承载的运输压力逐年激增，发挥内河航运的优越性就显得更加重要。与铁路运输和公路运输不同，内河航道受大自然的自发影响因素较大，航道本身又具有公益性和公共性，使得航道的使用频率增高。在航道的高频使用过程中一旦管理不善造成破坏，航道将很难恢复和重建。这就需要我们在航道的使用过程中加强对航道的管理和监控，尤其是法律层面的规制和防范。

值得注意的是，我国目前尚没有专门关于航道管理的基本法律，现有的航道管理行政法规、规章中规定，县级以上各级政府交通行政主管部门是执法的行政主体，而具体履行航道管理职能的机构却不具有行政主体资格，这就造成了管理上的脱节。此外，我国现有的航道专业法律规范层次较低，法律效力也较低，在一定程度上已不能适应航道科学发展和依法治航的需要①，造成了实践管理工作中处罚权行使过程出现了一些矛盾和难题。这些问题的出现，导致航道管理的预期目标无法顺利实现，造成管理与处罚的混乱局面，制约着我国内河航运事业的顺利发展。

航道管理行政执法处罚权的行使

内河航道作为具有公益性和公共性的基础性设施，对于内河航道的管理应归为国家行政管理的范畴。而所谓行政管理，也就是通常我们所说的公共管理，是一个狭义的概念，主体仅限于国家行政机关，是国家行政机关通过运用自身职权来管理社会公共事务。因此，在行政管理之下的航道执法处罚权也就当然具有行政处罚权的性质。根据《中华人民共和国行政处罚法》的解释，行政处罚行为首先是具有行政处罚权的主体行使的，其设置的目的是维护社会秩序，维护国家利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，通过法律授予的权利制裁行政相对人违反行政法律规范的行为。依据我国行政处罚法对于行政处罚的概念界定，文章具体从行政处罚的主体、管辖和内容三个方面入手来讨论我国航道管理行政执法处罚权的行使。

航道行政执法处罚权的主体要求。行政处罚作为一项国家授权性的行政管理处罚权限，拥有国家强制力和拘束力，因此对其主体应该有明确的要求和限制，从而保证航道管理行政处罚的权威性和公正性。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，在我国享有法律授予行政处罚权限的行政主体主要有两类：一类是自身就具有行政处罚权的行政机关，这类行政机关本身即具有外部的管理职能，且有法定的授权范围，在法律规定的权限范围内行使特定领域的专门的行政处罚权。而另一类组织与其不同，本身不具有行政处罚的权限，但是依法经过特殊的程序之后便可以行使行政处罚权。这一类组织又可以细分为两个层面：一方面是法律、法规授权的组织，多为社会管理中一些履行着管理公共事务职能的组织，这种组织可以在法律规定的授权范围内行使处罚权。另一方面是受委托的组织，多表现为社会中某些具有特定技术资格并能够为履行一定社会管理职能提供服务的组织。但是这类组织不具有独立的行使处罚权的资格，只能依照委托机关的名义来行使有关处罚权，并且由委托机关来承担处罚行为的法律责任。据此，我国航道管理的实践中，对于航道行政执法处罚权具体由谁来行使，因为缺乏由全国人大机关出台的明确的上位航道法，所以在实践考察中各个省市的做法有所不同。根据国务院2008年修订的《中国人民共和国航道管理条例》第二十七条的规定，对违反航道管理条例规定的单位和个人，县以上交通主管部门可以视情节轻重给予警告、罚款的处罚。通过考察各省市的实际做法，笔者发现，由于交通主管部门需要负责的事项繁多，在具体的航道管理行政处罚实践中，一般都是通过委托的方式将航道管理行政处罚权委托给具体的航道管理机构来行使。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十九条的规定，可以接受行政机关的委托并依法行使行政处罚权的组织需要满足至少两个方面条件。第一，确保组织是依法成立且必须是具有管理公共事务职能的社会团体或组织，这是对授权组织的性质的要求。第二，该组织内部的工作人员熟悉有关法律、法规、规章和业务，也就是要求业务上具有能够接受委托的相关性。根据此规定，实践中将航道管理行政处罚权委托给具体行使航道管理职能的机构的做法并无不妥，符合行政处罚权委托的基本要求。航道管理机构一般是由交通行政主管部门设置，依法接受交通行政主管部门委托对航道违法行为行使行政处罚权的事业性法人组织。在航道行政执法模式上，具有部分行政管理职能，但不具备航道执法主体资格，只能以委托机关的名义执法。②

然而，这种接受委托的航道管理机构自身不承担责任而由委托机关承担责任的法律现实，使航道管理机构在行使受委托的航道行政执法处罚权时，容易出现部分管理人员过多关注于处罚权行使结果的自身获利，一般采用财产罚的手段，甚至出现超越规定的处罚方式，采取没收财产或者处以罚金的方式进行行政执法，其中渎职怠慢的现象也比较常见，这就使得航道管理行政处罚的立法目的大打折扣。在实践工作中，航道管理机构人员的职业素质良莠不齐，执业能力各有所长，处罚力度很难保持标准的客观一致，对于航道管理处罚中自由裁量权的运用缺乏监督，导致处罚的公正性遭受质疑。

鉴于这些上述原因，笔者认为，在规范航道管理行政处罚权问题上，可以借鉴其它行政领域目前广泛推进实施的集中行政处罚的规定，仍旧严格依据法律规定，将航道管理行政处罚权收归交通主管部门进行行使，并设立具体专门的航道管理行政处罚管理部门，由交通主管部门内设的专门行政处罚机构统一行使行政处罚权。这种航道管理行政处罚权主体的明确，保证处罚的公平公正，使得处罚权行使的正当权威性得以确立，确保了处罚标准的统一，也使得处罚的目的得以更好地实现。此外这种处罚权主体的集中，对于接下来讨论处罚权行使过程中管辖权矛盾问题的解决也具有重要意义。

航道行政执法处罚权的管辖要求。航道管理过程中航道管理行政处罚权行使的另一个关键问题就是行政处罚权的管辖问题，即行政处罚权如何划分的问题。管辖问题一直是各种行政管理活动都会面临的重要问题。基于笔者主张实行航道行政处罚权集中行使，就航道管理行政处罚的管辖权要求进行讨论。目前，我们通常讨论的管辖一般分为两种，即行政处罚的级别管辖和地域管辖。级别管辖相对较为简单，根据我国行政处罚法的要求，一般是由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。在航道管理行政处罚权的管辖讨论中就直接套用此规定即可。

然而，由于航道尺度受上游来水影响的特殊性，航道的地域界定不同于铁路和公路，无法完全实现分离单独割裂的方式来讨论，航道的管理过程中面临着上游流域对于下游流域的影响、水流的实时流动性影响等诸多问题，导致航道管理行政处罚权在地域的具体划分中面临着难题和困境，在处罚权的具体行使过程中矛盾重重。上游流域的采砂现象可能导致下游流域航道的受损，那么就此类问题的处罚权如何进行分配就面临着矛盾。笔者主张，根据内河航道自身的特性对于处罚权进行跨地域的集中行使，这样就可以很好地解决这一问题，例如我们在实践中可以将一个完整的航道或者流域作为单位进行航道管理行政处罚权的集中，建立针对这一完整航道或者具体流域的专门的航道管理行政处罚机构，集中行使行政处罚权，从而在顺利解决处罚权重叠难以划分矛盾的同时，保障处罚权的顺利有效的行使和实现，促进航道管理与建设以及航运事业的稳定发展。

航道行政执法处罚权的内容要求。讨论航道行政执法的处罚权内容，首先应该明确航道行政执法的任务和要求，因为航道行政管理处罚设置的前提就是行政相对人在航道使用过程中不遵循相关法律法规的管理规定，出现违反管理要求的不法行为。因此，航道管理行政处罚措施应当区分具体的执法任务，才会更加具有针对性。

关于内河航道管理行政执法的任务，大体表现在两大方面。其一，是对航道水资源的保护与开发。内河航道主要是承载内河交通水上运输的重要任务，对于航道的维护要遵从水资源的利用要求，不能只局限于航道线路本身，对于周边水库、水电站等的调配与建设管理也应该重视与协调，要统筹水资源的调配和利用的各种需要，兼顾各方利益。这就说明航道管理的执法任务需要注重与相关部门的联系和协调。因此，针对此航道的执法任务，在航道管理行政处罚权的设置上，就要注重处罚权内容设置遵从行政处罚法的同时，兼顾与其他部门的相互协调，严格遵循一事不再罚的行政处罚原则，明确航道管理行政处罚部门的处罚内容，从而保障处罚的公平性和公正性，避免各个部门各自为政、重复处罚现象的出现。其二，是满足航道运输的需要，设置和行使航运管理行政处罚权最直接的目的就是为了保证水路运输的顺利实现，为水路运输提供一个安全畅通的运输通道。通过考察我们发现，目前执法实践中针对破坏航道的惩处力度远远不够。例如，违法违规采砂行为造成河床下切、航道局部出浅、通航条件恶化，严重影响了航道的安全畅通。③针对这些违法行为虽然实施了行政处罚，但这种成本低、收益高的违法行为依然屡禁不止。因此，应该加大航道行政执法实施的惩处力度，提高航道行政执法效力。

此外，在处罚权的内容设置上，由于我国行政法对于具体的行政处罚内容都有严格的行使主体限制，规定限制人身自由这一类相对严格的行政处罚方式只能由县级以上公安机关行使。为了更好地维护内河航道，在行政处罚权内容的设置上，虽然我们无法突破行政法的处罚方式的限制，但是我们可以寻求与公安行政执法部门的合作和配合，从而实现对于航道管理行政处罚的目的要求，更好地维护内河航道的良好运行环境，促进我国内河航运事业的发展和繁荣。

航道行政执法处罚权行使的监督机制

上述对航道管理行政执法处罚权行使的讨论和分析，主要体现了集中处罚权行使的原则，以更好地保障行政处罚作为一项惩处措施在航道管理中的实现，并且强调了内河航道管理行政处罚权行使过程中需要重视的与相关部门的密切配合和互相协调，从而结合航运的特殊性，实现航道管理的目标。航道管理行政处罚权的行使，尚需建立明确有效的监督制约机制，从而监督并保障权力在预期的范围内实现。

任何权力的实施都需要监督，尤其是具有限制和规范相对人行为的行政处罚权，确保有效的监督是保证权力实现，防止权力滥用，增强权力公信度的重要环节。构建航道管理行政执法处罚权行使的监督机制，尚需首先区分行政处罚和行政强制这两种行为的性质。行政处罚强调的是惩处目的与惩罚性，而不要求达到行为的预期目的，达到行为的原始预期是行政强制的要求。基于两者的目的不同，对于航道管理行政处罚权的监督就应该侧重于惩处效果的实现和权力行使的正当性和公平性，这是从监督要求入手进行监督体制的建立。

在具体的监督过程中，航道行政执法处罚权监督分为事前监督与事后监督，也可以分为内部监督与外部监督等。航道行政执法处罚权行使的监督主体问题，主要涉及的是关于内部监督与外部监督的问题。通常认为，内部监督即体系内监督，是航道管理体系内部，一般是指交通管理主管机关整体内对于航道管理行政处罚权的实施主体是否适格、行政处罚相对人方面以及处罚的程度等方面进行的监督。外部监督则是指社会公共组织和公众的监督，包括社会大众的舆论监督、媒体监督以及公众参与等。笔者认为，健全航道管理行政执法的公众参与机制与当前创新社会治理具有共同语境。公众参与社会治理是我国社会治理创新中主要的环节，也是目前最为薄弱和最需要加强的环节。④这种监督机制的实现将更加具有监督的针对性，对于处罚权自由裁量的监督也更加具体和直接，从而保障航道行政执法处罚权的正当行使。

对于航道行政执法处罚权行使的监督时间，实践中一直都是侧重于事后监督，因为处罚权的行使本来就是后行为，也就是说在相对人行为违反了法律法规的规定之后才会有处罚权的行使。因此对于航道管理行政处罚权行使的监督也被认为是后行为的监督，主要是监督处罚的结果是否公平公正合理。笔者认为，此种观点是基于对航道管理行政处罚权实施期间的理解，而忽视了对航道管理行政处罚权实施程序的认识。对于航道管理行政处罚权的监督与其他具体行政行为的监督，都应该强调针对行为的全过程的监督，强调监督的动态和时间的持续。这也是笔者主张建立专门的监督机关进行监督的理由之一，也是确保满足和实现全过程监督的需要。航道管理的行政处罚权的行使虽然是相对人违法行为后的惩处行为，但是行使过程中的处罚权的行使主体是否适格依旧需要由有关机关进行监督，处罚权的行使过程中具体的处罚程序是否合法也属于监督的范畴，只有保证处罚程序的公正才可以确保处罚结果的公正。因此，对于航道管理行政处罚权的监督机制的建立就是要注重处罚权行使全过程的监督，在内部和外部监督的配合之下，建立专门的监督机关，确保监督目的和机制的实现。

结语

加强航道管理行政处罚的力度，依法惩处违反航道管理法律法规的行为，与航道行政执法处罚权的合法公正行使，是同一个问题的两个方面。在分析航道行政执法处罚权的行使主体、行使管辖、行使内容的基础上，进一步探索航道行政执法处罚权行使的监督机制问题，是保障航道行政执法的处罚行为具有合法正当性的必要。我们应将航道行政执法处罚权的行使与监督，融入内河航道管理实践工作之中，以更好地实现内河航道管理与行政执法的要求，从而在保障内河航道管理依法行政的基础上，促进我国航运事业的发展。

（作者分别为梧州学院文法学院副教授，广西梧州市航道管理局高级工程师；本文系广西梧州市航道管理局科研项目“航道管理行政许可研究”和梧州学院科研项目、梧州学院教育教学改革工程项目的阶段性成果，项目编号：2013B009、Wyjg2013A010）

【注释】

①江挺：“内河航道行政执法中存在的问题及其对策”，《科技与企业》，2012年第9期，第22页。

②李琦：“论内河航道行政执法工作中存在的问题及对策”，《华章》，2011年第21期，第11页。

③陆永焕：“航道行政执法的制约因素与对策”，《西部交通科技》，2012年第4期，第95页。

④胡仙芝：“公众参与制度化：社会治理创新的突破点”，《人民论坛》，2014年7月上，第46页。

责编/许国荣（实习）