市场化进程中乡镇政府“行为悖论”的发生学解析

徐 晨，王振亚

(陕西师范大学 政治经济学院, 陕西 西安 710062)

【公共管理研究】

市场化进程中乡镇政府“行为悖论”的发生学解析

徐 晨，王振亚

(陕西师范大学 政治经济学院, 陕西 西安 710062)

乡镇政府的“行为悖论”即行为失范问题,始终是一个困扰农村改革的难题。从发生学的角度考察,乡镇政府“行为悖论”的产生,有其深刻的社会历史背景和体制根源:以市场化为取向的改革,强化了利益机制在农村社会运行管理中的作用,使乡镇政府面临公共性蜕变和以权力置换利益的巨大风险;“乡政村治”制度安排和乡级财政的结构性缺陷,弱化了乡镇政府的社会管控职能和资源汲取能力,使其在摆脱财政困局的博弈中极易发生突破制度底线的机会主义行为;“压力型体制”下自由裁量行动空间的拓展,加剧了乡镇政府的角色嬗变和行为异化,使其从国家政权代理者蜕变为“政权经营者”的风险增大。

市场化进程;乡镇政府;行为;发生学

20世纪70年代末,中国农村进入了一个急剧的社会大变革时期。这是一场深刻的社会利益格局的调整和改革,其范围之广、影响之深,在中国农村发展史上是前所未有的。问题的关键在于,农村社会这场变革,把直接管理农村公共事务的乡镇一级政府推到了改革的风口浪尖:一方面,与其他层级政府不同,作为农村改革的直接指挥者和操作者,乡镇政府处于改革以及由此引发的农村社会利益冲突的最前沿,直接背负着推进农村全面改革和协调各种利益冲突的复杂而艰巨的任务,稍有不慎,便可能酿成社会动荡,导致农村社会失序;另一方面,乡镇政府自身又必然成为改革的对象,从角色、职能到行为模式都面临着全面的改革和转型。正是因为与农村社会和农民群众有着特殊的关联,使得乡镇政府改革成为当今中国农村改革的焦点之一,也成为学者们关注的“热点”领域。然而,历史实践证明,对作为“改革者”的乡镇政府进行改革的难度相当之大。改革开放30多年来,在中国特定的行政生态特别是体制环境下,乡镇政府的角色重构、职能转变、权力配置、制度选择,进而集中体现的“行为悖论”即行为失范问题,始终是一个未能得到有效解决的、长期困扰中国农村改革的难题,以至于有学者将乡镇政府视为农村社会诸多问题的“制造者”,极力主张撤销乡镇一级政府。

从发生学的角度考察,乡镇政府“行为悖论”的产生,有其深刻的社会历史背景和体制根源。

一、市场化进程中利益机制主导作用的凸显使乡镇政府面临公共性蜕变的巨大风险

改革开放前,我国社会的利益结构是一种具有高度统一性和整体性的刚性结构,其基本特征是:国家的整体利益统摄局部利益和个体利益,个体利益和局部利益服从于国家整体利益;同时,在国家统摄下,局部利益和个体利益呈现非差异化。这种利益结构首先是长期实行单一公有制和高度计划经济的产物。一方面,在所有制结构上,国家实行单一的生产资料公有制并运用国家政权的力量消灭了公有制之外的其他任何经济成分,使公有制成为全社会唯一的利益源泉;另一方面,国家通过实行高度集中的计划经济,使全社会的利益水平大致均衡,从而把社会的利益差异、利益竞争和利益冲突控制在最低程度,防止其损害和动摇国家的整体利益结构。其次,中国社会特有的制度化的城乡二元结构强化并固化了这种利益结构。1950年代以来逐步形成的城乡长期分割的二元结构,既有历史遗留因素的影响,更是一系列制度安排的结果。新中国成立之初,随着国民经济的恢复和大规模经济建设的开始,城市人口迅速膨胀,粮食供应紧张。于是,国家实行了农产品统购统销制度和城市居民粮食计划供应制度,并采取各种措施控制农村人口向城市流动。1958年户籍制度以及附着在这一制度上的就业、教育、医疗、社会保障等一系列制度相继出台,从此,城市与乡村成为两个相互分割、相对封闭的系统。这种城乡分割的二元刚性体制作为“一种社会屏蔽制度”[1],在一定程度上强化并固化了以牺牲农民利益为代价维系的国家整体性利益结构。城乡二元结构的长期存在无疑是当今中国“三农”问题的病根,是造成中国社会深层次矛盾的根源。

与此相关联,中国社会阶层结构按身份差异由工人、农民、干部、知识分子四大群体构成,各群体之间互不流动,各群体内部则呈现同质化和利益均等化。尤其农村社会在“一大二公”的人民公社体制下,更是呈现出高度同质化、均等化、身份固化和社会流动率极低等特征。全国所有农村居民,无论生活在何处,全部拥有“公社社员”这一共同的社会身份标志,享有同等的社会地位,按照同样的分配制度(工分制)获取几无差别的经济收入。

1978年后,以市场化为取向的经济体制改革开启并加速了中国社会的利益分化和阶层分化,进而瓦解了传统的整体性利益结构,使全社会的利益格局发生了根本性的变化,尤其率先改革的农村社会的变化更是引人注目。从家庭联产承包责任制的实行到农产品统购统销制度的废止,从人民公社制度的解体到户籍制度的松动及其功能的弱化,从允许农民进入非农产业领域到乡镇企业的迅猛发展,整个农村社会发生了一场翻天覆地的革命。这场革命的一项重要成果,就是实现了农民与土地、资金及其他生产要素的重新组合,在一定程度上开始改变农民—集体、农民—国家之间的关系,促进了农民在城乡之间、不同产业之间、不同所有制经济之间,以及原有不同身份、群体之间、不同职业间的广泛流动,由此导致了农村社会的利益分化和阶层分化及新经济组织的产生。昔日农村高度同质化、均等化的社会结构被彻底打破。

农村社会的分化现象引起了学界的高度关注。陆学艺先生依据职业类型、经营方式和所有制形式把中国农民划分为8个阶层:即农业劳动者阶层、从事工业和服务业的农民工阶层、受雇于私营企业或个体户的雇工阶层、个体工商户和手工业劳动者阶层、农村知识分子阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层、农村管理者阶层[2]。此后,又有所谓“七阶层说” “六群体说”等。80年代中期以后,由于传统的城乡二元结构的深层次矛盾尚未得到实质性解决,农村改革陷入了困境,城乡差距进一步拉大,“三农”问题凸显,农民群众与基层政权的结构性紧张日趋加剧。但是,农村的利益分化和阶层分化以及利益关系格局的重组,却是一个不争的事实且不可逆转,这意味着中国农村社会进入了“经济上的不平等取代政治上不平等”的阶段[3]。

农村社会的利益分化和阶层分化,在中国语境下具有不可忽视的社会功能和社会意义。

首先,它强化了利益机制而弱化了权力机制在农村社会运行和社会控制中的作用。改革开放前的农村社会与整个中国社会一样,是依靠权力机制来驱动社会运行、配置社会资源、控制社会冲突的。改革开放后,利益机制的社会功能日益凸显,进而逐渐取代权力机制成为驱动社会运行的主导性力量。这是因为,随着农村社会的利益分化和阶层分化,对利益的追求成为人们进行物质和精神生产的直接动力,利益原则也成为调节社会生活和人们彼此之间相互关系的基本原则;而在市场经济条件下,农村社会的利益分化、利益矛盾和利益冲突是不以人的意志为转移的,并成为社会生活的常态;与此相联系,对利益的公平、合理配置成为亿万农民的热切期盼,而利益协调则成为缩小社会利益差距、缓解利益冲突、促进社会和谐的保障。

其次,它预示着农村社会从传统的权力本位时代开始向权利本位时代过渡,因而促进了社会治理机制的创新和政府自身的改革。改革开放前的农村社会是一个权力本位的社会,整个社会的运行遵循权力逻辑。改革激活了农民的利益欲望,虽然政府对农村社会仍有很强的控制力,但随着农民的利益诉求逐步转化为制度化的权利诉求,一个以权利保障为使命的权利本位社会的到来是不可避免的。农村社会利益格局的重构和权利本位时代的到来,把乡镇政府自身的改革推到了历史的前台,要求乡镇政府创新社会治理机制,准确定位自我角色和职能,收缩权力边界,有效约束自身行为,在社会分化合理、有序、可控的前提下,更多地通过利益协调机制而非权力机制来维系农村社会的稳定和发展。

值得注意的是,农村社会运行管理中利益机制作用的强化,在产生积极效应的同时,也必然对乡镇政府的社会治理及其权威建构形成挑战,使其面临运用权力杠杆抑或利益杠杆的两难选择。不仅如此,利益机制成为社会运行的主导力量以及对利益机制的不恰当运用,存在诱发乡镇政府公共性蜕变的巨大风险,即在特定时空条件下乡镇政府机构背离自身公共性的本质属性,以独立的利益主体的身份参与资源分配,并利用制度和监管漏洞谋求以权力置换利益。可见,农村社会运行管理中利益机制作用的强化,是诱发乡镇政府行为失范问题的一个深层动因。

二、“乡政村治”制度安排和乡级财政结构性缺陷是引发乡镇政府机会主义行为的重要原因

(一)“乡政村治”的制度安排对乡镇政府职能转变的挑战

新中国成立后,为巩固新生政权,国家将权力触角延伸到县以下农村社会,建立起乡级政权。但此时的乡政府并不直接干预农村经济事务而主要承担国家政务,以维护国家在农村统治的合法性。1950年代后期建立并延续了20年之久的人民公社体制,是一种集生产管理和行政管理为一体的、高度集中化的“政社合一”体制。这种体制作为一种特殊的政权组织形式,最终完成了国家体制在农村底层社会的建构,从而把行政体系的命令——服从关系引入农村社会,实现了国家对农村经济、政治、社会、文化生活一切领域的全面控制。人民公社体制运用政治、行政、意识形态等超经济的强制力对农村进行掠夺式社会动员,虽然极大地强化了国家的农村社会动员能力,但由于违背了中国国情和社会发展规律,不仅增加了国家对农村社会的治理成本,而且制约了农业和农村的发展,积累起了农村社会抗拒国家的巨大张力。“公社坚持不懈地用超经济的强制来消弭张力,规范农民的行为,但是,强制的存在恰恰证明了公社的脆弱。任何一种社会制度都不可能依靠强制长期维持,当与革命相关的强制随着革命的结束和时间的延展而日益弱化的时候,公社也就日益走向了它的终结。”[4]

20世纪80年代初,人民公社体制废除后,“乡政村治”取代公社成为了国家治理农村社会的新的制度安排和组织架构形式。所谓“乡政村治”,是指乡镇一级设立人民政府,代表国家行使行政管理权力;而乡镇以下则按居民居住区域建立村民委员会,实行村民自治。到1985年,全国共建立乡镇91，590个,建立村民委员会948，600多个。经过1986—2004年的大规模“撤乡并镇”改革,截至2005年年底,全国乡镇总数下降到35，473个[5]。

“乡政村治”制度安排的政治意图在于,通过农村底层社会民主化取向的改革,缓解国家与农村社会的紧张状态,构建二者的良性互动关系。从制度文本看,“乡政村治”的政治架构有如下基本特征:第一,它否定了传统体制下基层政权与村级组织的行政隶属关系,明确规定了乡镇政府对村自治组织的指导关系,实质上,重新界定了“国家”与“社会”的关系。第二,它确立了农村社会的自治原则,明确了国家行政权力与农村社会自治权力的结构性划分,实际上肯定了二者的平等博弈关系。这意味着乡镇政府的权威受到了民间自治力量的挑战。第三,它确立了农村社会的直接民主原则,改变了过去自上而下任命村干部的做法,将村庄权力的权威基础由上级授权变为村民直接授权,同时规定了村民会议直接的民主决策、民主管理和民主监督功能。第四,由于“乡政村治”体制以承认个人权利本位为基点,因而其实质在于改变了国家与个人、村集体组织与个人之间的双重关系,即村民个人不再具有对国家体制的依附关系和对村集体组织的强烈归属关系。

需要强调的是,“乡政村治”的制度安排在规范“乡”“村”关系和国家行政权力运行边界的同时,必然要求乡镇政府转变传统的经济和社会管理职能。但是,由于“乡政”的权力来源、授权方式、管理体制和管理职能仍然停留于传统模式,并未随着“村治”的实行而发生适应性变革,加上国家法律文本对二者关系及各自职责、权限的规定过于笼统、原则,进而引发了乡镇政府的角色紊乱、职能错位及行为异化,“乡政”权力凌驾于“村治”权力之上,随意干预村自治组织的微观运行,最终导致“乡政”与“村治”之间基于体制原因的结构性紧张乃至冲突。

(二)乡级财政的结构性缺陷导致乡镇政府的合法性危机

获取足够的财政资源,是乡镇政府有效施政并维系其合法性的最重要基础。20世纪80年代初乡镇政府恢复建立后,为了调动基层积聚财力、提供公共服务的积极性,首次建立了乡级财政并同时实行财政包干。但由于财政供给有限而乡镇的行政任务和机构不断扩张,运行成本愈益增高,乡镇政府一开始就不同程度地出现了财政困难。90年代以调整中央与地方财政利益分配关系为主旨的“分税制”改革,虽然在一定程度上缓解了中央政府的财政压力,却使地方政府尤其是乡镇政府普遍陷入财政困境。于是,乡镇政府将财政危机转嫁到农民身上,使“三农”问题凸显并成为世纪之交社会瞩目的焦点问题,而乡镇政府也因“三乱”(乱收费、乱摊派、乱集资)成为众矢之的。据统计,1994—2000年,农民缴纳的税金和各种费用高达9733亿元,而国家同期对农业的投入为5986亿元,国家仅仅通过财政渠道就直接从农民身上净提取3747亿元[6]。另一方面,在GDP式政绩考核的刚性约束下,乡镇政府往往举债建设,“寅吃卯粮”,由此导致了不同程度的债务危机。据农业部的一项调查,截至1998年底,全国乡镇债务高达1776亿元,平均每个乡镇负债408万元,而且呈愈演愈烈之势[7]。据国家审计署2013年审计报告,截至2013年6月底,全国地方政府债务总额已达17.89万亿元,其中3465个乡镇政府负有偿还责任的债务率很高,债务风险很大[8]。

2000—2006年进行的农村税费改革,从表面上看是为了治理农村“三乱”,减轻农民负担,但在深层次上则是通过规范和约束乡镇政府行为缓解农村社会的治理危机,以重建国家在农村社会的合法性。的确,农村税费改革取得了不可否认的积极成效,在一定程度上遏制了“三乱”,减轻了农民负担。然而,乡镇政府却沦为了一个“牺牲品”。由于全面取消了农业税以及乡镇政府的预算外收入,乡镇的财政收入尤其可支配收入势必大幅度减少,乡镇政府不仅面临财政收支的巨大缺口,连正常运转都难以维继,而且先前已经形成的债务危机也将长期难以化解,这无疑进一步加剧了乡镇财政危机。与此相悖的是,随着建设社会主义新农村、全面建成小康社会等一系列社会发展目标的提出,以及向公共服务型政府的转型,乡镇政府承担的社会责任和社会建设任务进一步强化,管理的公共事务日益增多。一方面是财力和资源逐步向上集中,而另一方面是公共服务职能和社会管理事务却逐层下移,即所谓“财权上收、事权下放”,利益上收,责任下移,由此导致乡镇一级政府财权与事权的严重不对称。有资料显示,2006年全国财政收入为38，760.2亿元,其中县级财政收入5359亿元,占收入比的13.8%;乡镇财政收入1879亿元,占收入比的4.8%。县乡两级财政以不到20%的收入,承担着70%以上人口的公共事务[9]。

乡镇政府与上级政府在财权与事权关系上的非对称博弈,极易导致乡镇政府的角色冲突、职能错位和机会主义行为。尤其是当财政压力大到足以影响乡镇政府自身的运转和生存时,乡镇政府便有可能背离自己国家代理人的角色定位和提供辖区公共服务的职能定位,利用预算软约束、监管漏洞和倒逼机制,或者与上级政府讨价还价,或者采取变通性、选择性政策行为,或者调整财政支出结构,压缩公共支出需求和规模,以维持自身生存和运转。如前所述,农村税费改革原本是为了治理基层“治理危机”,重建国家在农村社会的合法性,但实际结果,却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机。这种合法性危机表现为一种双重的悖论性的合法性挑战:如果为了满足农村公共品的供给而加重农民负担并使他们不堪重负,乡镇政府的合法性基础就会动摇;但如果因财政危机背离自身的角色、职能,不能满足辖区居民基本的公共需求,乡镇政府存在的合法性价值必然遭受质疑。农村税费改革虽然在短期内巩固了中央政府的合法性,却长期损害了乡镇政府的合法性,最终损害的仍是“国家”在农村社会的合法性。乡镇政府的合法性危机触动了学界的敏感神经,引发了一场关于乡镇政府的存废之争。这场争论,与其说带给我们的是关于乡镇政府“存”“废”问题的思考,不如说是关于乡镇政府角色——职能——行为问题的深刻反思。

三、“压力型”体制下自由裁量行动空间的拓展加剧了乡镇政府的角色嬗变和行为异化

作为直接面向农村社会的基层政权机构,乡镇政府游走于国家与社会之间,在国家与社会互动关系中具有特殊的、至关重要的作用,其角色和行为不仅直接关系着国家权威在乡村社会的建构及其功能的有效发挥,而且直接关系着乡村社会力量的健康成长及其对国家长治久安的支撑作用。

近些年来,国内一些学者着重从制度——行为的视角考察了影响、制约乡镇政府角色和行为的制度性变量,由此提出了颇具解释力的“压力型体制”论和“政权经营者”论。

所谓“压力型体制”,是指政府序列自上而下层层分解下达指令性任务指标的一种量化管理方式和政绩评价激励机制[10]。自1980年代开始,国家行政体制适应经济、社会结构的变化,逐步实行分权改革。中央政府将一部分财权、人权、事权梯次下放给地方各级政府,目的在于调动地方政府致力于改革和推进当地经济、社会发展的积极性。但是,为了有效地控制地方,中央政府却保留了通过下达各种指令性指标尤其是经济指标,来驱动和掌控地方官员。由于这些指令性指标是评价地方官员政绩和决定其政治升迁的主要依据,因而具有刚性约束力。这种约束力极强的“压力型体制”几乎伴随了30多年的改革进程,一直沿袭至今。

笔者认为,“压力型体制”有如下特点:第一,“压力型体制”是政府组织为了实现经济赶超目标,或在“政绩锦标赛”中胜出以谋求主要官员的政治升迁而采取的一种逐级任务指标分解的、单纯数量化、物质化的管理和评价机制。第二,“压力型体制”是一种自上而下层层节制的刚性约束机制。各级政府组织将上级下达的任务进行分解,然后通过指令性指标逐级下达给下一级政府及其第一责任人,责令其在限定的时间内必须完成,否则,会承担惩罚性的责任后果。第三,“压力型体制”是一种片面的、极端化的政绩评价机制。上级政府把下级政府完成任务和指标的情况,作为评价其政绩和决定其主要领导者是否升迁的依据。由于和政府官员的政治前途捆绑在一起,这种评价机制的激励效应和杀伤力均极强,其典型形态是“一票否决制”,即对某些极为重要的任务指标的完成情况,实行政绩评价和政治升迁一票否决。

一票否决式的“压力型体制”,对当代中国行政生态和行政实践产生了不可忽视的消极影响,尤其处于“压力型体制”最底层的乡镇政府,更是常常被推到矛盾冲突的前沿,承受着来自体制本身和乡村社会的双重压力。在这种情况下,乡镇政府的角色紊乱、职能错位、行为失范等就难以避免,如乱收费、滥罚款、非法集资、与民争利或损害农民利益引发的官民冲突等;更重要的是,在“压力型体制”和“政绩锦标赛”的高压下,乡镇政府及其主要领导者必然产生“政绩冲动”,并将其转化为劳民伤财的“形象工程”及“体制性撒谎”(指虚报、瞒报等弄虚作假行为)[11]。特别是,在“压力型体制”下,乡镇政府的“政绩冲动”必然导致其职能权力的扩张,进而加剧了与财政短缺的矛盾。于是,乡镇政府能够作出的选择,就是将这一矛盾向农民群众和乡镇企业转嫁。由于现阶段我国的市场机制尤其农村市场尚不成熟、规范,政府权力一旦介入资源配置和市场运行,极易冲击市场秩序,扭曲资源配置并诱发腐败行为。可以说,体制问题是导致“三农”问题和新农村建设中诸多问题的一个深层原因。

所谓“政权经营者”,是指市场化进程中,政府及其公职人员作为相对独立的利益主体和行动者,通过运用公权力介入经济活动,调动辖区内资源为政府自身尤其是核心成员谋取经济和政治利益。“在市场经济发展中,基层政权一个引人注目的新角色,是从事经营,成为经济行动者”,并“与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系”。“政权经营者”可以凭借公权力无偿使用公共资源,而不必承担市场风险甚或决策失误的责任,“它没有风险,只有收益”[12]。改革开放以后,随着财政体制改革的推进和向市场经济的转轨以及简政放权,乡镇一级政府开始有了自己的独立利益,并在一定程度上获得了扩充政策和权力空间的独立行动的能力。于是,乡镇政权逐渐从“国家代理人”蜕变为“政权经营者”。

“政权经营者”的分析框架,凸显了乡镇基层政权组织作为“理性行动者”的基本特征,即从“压力型体制”裹挟下的被动的对象性主体,演变为谋求自身独立利益的积极主动的行动主体。这也就是说,在市场化进程中,乡镇政府开始具有“经济人”属性,一定程度上成为追求自身特殊利益和价值偏好的相对独立的行动主体,中国体制变迁的特殊的制度环境又在客观上拓展了乡镇政府自由裁量的行动能力和行动空间。乡镇政府的“经济人”理性,突出表现为追求地方效用目标的最大化,追求乡镇政府机构利益及其核心成员个人利益的最大化。然而,乡镇政府毕竟是国家政权体系中的一个层级,其“国家代理人”角色是乡镇政府得以存在的最主要的合法性依据。因此,乡镇政府的行动逻辑并不是绝对意义上由“经济人”特性决定的,它还要遵循“政府人”的行动逻辑,通过发挥自身能动作用在乡村社会贯彻国家意志和维护国家权威。需要指出的是,由于中国乡村社会是一个建立在农耕文明基础上的高度人情化的社会,这一特殊的生态环境决定了人情、人缘、血缘等人际关系要素,是能在资源分配中发挥有效作用的社会资本。因而,在乡村社会的日常运行中,有时真正起作用的是民间日常生活规则而不一定是国家正式的文本制度。正是由于乡镇干部巧妙地利用人缘、人情、面子、习俗等本土性资源进行正式制度的非正式运作,才基本上保证了国家意志在乡村社会的贯彻,并维护了国家权威。

四、几点思考

根据上述分析,我们似可得出如下结论:

第一,乡镇政府一定程度上已成为当代中国市场化进程中有自身特殊利益的相对独立的行动主体。作为与乡村社会直接对接的最基层一级政府,乡镇政府在以重构利益格局为实质的体制变迁中开始拥有自身的特殊利益。这种特殊利益表现在:一是追求地方效用目标的最大化,即乡镇政府作为辖区公共利益的代言人不能不考虑谋求地方利益的最大化,这种地方利益未必能与国家全局性的公共利益保持利益函数的一致性;二是追求政府机构效用目标的最大化,一方面用以满足政府机构运转和扩张的需要,另一方面为政府小团体谋求特殊利益;三是乡镇政府核心成员追求个人效用目标的最大化,即追求任期内政绩最大化或个人政治升迁机会的最大化,或个人经济利益的最大化。上述三种效用目标中,至于哪一种效用目标对行为选择起决定作用,受制于当时特定的时空条件。一项权威调查显示:随着社会利益的多元分化,地方党政领导干部的“利益关注度”越来越倾向于私利,其决策行为受私利左右的比例高达59.1%。这里所说的私利,包括领导干部个人利益、部门利益和利益集团的利益[13]。这种经济理性和利益偏好,无疑是行动者行为的内在机制和根本动因之一。

第二,制度(体制)对乡镇政府行为的形塑至为重要,“压力型体制”下的“政绩冲动”以及种种行为变异,已充分证明了此结论的合理性。因此,具有稳定性、能动性和约束力的制度安排,是影响行动者行为的一种关键性的变量。但是,制度的作用机理表明,制度并不直接作用于行为,而是通过行动者的心理机制这个中介作用于行为。也就是说,必须首先把制度及其规范性、权威性价值转化到行动者的心理层面上,使行动者从内心深处认同制度,形成自觉接受制度约束的信念,并产生严格执行制度的责任心理和对制度的敬畏心理。只有如此,才能真正将文本制度的激励——约束功能激活,进而转化为行动者的行动。所以,我们探究乡镇政府行为失范的原因时,切不可忽视行为背后的制度(体制)性根源,同时要密切关注制度实施过程中行动者的心态及其行为动机。

第三,国家主导的市场化改革和以简政放权为核心的体制变迁,极大地调动了地方政府致力于区域经济发展的积极性,但客观上也拓展了基层政府自由裁量的空间,这无疑增大了乡镇政府“应然”角色异化和行为突破制度底线的政治风险。当代中国的市场化进程和体制变迁,是依靠国家权威推行的强制性变迁,不仅降低了体制变迁的成本,而且强化了变迁的合法性。改革开放以来,中央政府陆续推出了一系列旨在改善农村社会治理结构以缓解国家与社会紧张的改革,使乡镇政府面临前所未有的挑战。与此同时,中央政府做出了实施第二轮西部大开发、建设社会主义新农村、统筹城乡发展、新型城镇化建设等一系列重大决策,又使乡镇政府面临难得的机遇。因此,抓住机遇,用足政策和权力,就成为乡镇政府合乎逻辑的选择。这不仅极大地拓展了乡镇政府的权力空间、行动空间和资源空间,而且使其面临权力失控、行为失范的巨大风险。

第四,市场化改革引导的体制变迁过程,实质上是明确利益主体地位、理顺利益主体之间关系、调整现行利益格局和重塑利益机制的过程,因而也必然是各利益集团进行利益博弈的过程。利益博弈的结果,除了与天时、地利等外部条件相关外,在一定程度上还取决于各利益集团核心成员的行动能力和行动策略;而利益博弈的结果又或多或少会影响体制变迁的方向目标和进程。乡镇政府独立利益的存在,决定了其同样具有利益集团的属性和特征,因而也会作为主体一方参与乡村社会的利益博弈。由于乡镇政府是以国家权威为后盾的,又掌控着国家的强制性手段,所以必然成为乡村社会利益博弈的强势一方。在这种情况下,乡镇政府赢得博弈是不容质疑的。问题在于,乡镇政府极有可能利用信息不对称优势和天时、地利条件,将博弈优势和博弈结果转化为“政权经营者”的谋利行为。

第五,当代中国转型社会的一个典型特征,是新旧体制交错、纠缠,旧体制逐步退出但又未全部退出历史舞台,对行动者仍有不同程度的影响;而新体制尚不成熟、完善,对行动者行为的影响具有延迟性和局限性。这就为乡镇政府提供了在现行体制下利用体制缺陷,通过策略选择的能动性获取自身独立利益的可能性。目前,现行制度体系的内在缺陷是显而易见的:一是制度缺乏严谨性。主要是集权与分权的关系以及权力主体的职责、权力之间的制衡,缺乏严谨的法律规范。在纵向结构上,由于职责不明晰,上级政府监管缺失;在横向结构上,乡村社会力量严重发育不足,无法有效制约乡镇政权。二是制度缺乏稳定性。主要是“政策治国”的传统,使得制度政策化调整的随意性较大。三是制度体系内部耦合性差。主要是制度之间不相匹配,不但无法形成“聚合效应”和整体约束功能,反而容易造成制度“缝隙”。四是制度缺乏刚性约束力,约束功能弱化。在上述制度环境下,乡镇政府及其核心成员有可能通过巧妙的策略选择规避制度风险,扩张权力边界,以谋取自身的特殊利益。实践证明,这种可能性是存在的。所谓“政策是死的,人是活的”“上有政策,下有对策”“变通执行”和“选择执行”等,就是其真实写照。至于采取怎样的行动策略,很大程度上取决于乡镇政府对自身利益的权衡及其有多大的行动空间。

第六,借助体制外地方性乡土资源进行的正式制度的非正式运作,拓展了乡镇政府及其核心成员的行动能力和行动空间。与西方社会不同,中国由于历史和文化传统的原因,是一个低制度化和高人情化的农业国度。人情、人缘、血缘等人际关系要素以及各种习俗和潜规则,是乡村社会运行管理中不可忽视的社会和文化资本。于是,将乡土社会的知识资源和社会资源引入利益分配,借助体制外的民间资源,进行正式制度和正式权力的非正式运作,就成为乡镇政府及其干部明智的选择和乐意采取的策略。这既强化了乡镇政府的行动能力并拓展了其行动空间,同时也维系了国家权威对乡村社会的统摄。

综上所述,我们从制度—行动者—行为视角系统地总结和梳理了乡镇政府“行为悖论”问题的发生机理。我们意识到,只有还原特定时空条件下乡镇政府行为发生、发展的具体过程和具体样态,揭示其行为背后深藏着的利益动因以及体制性、观念性原因,才能真正提出破解乡镇政府“行为难题”的可行路径。

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The behavior paradox of the village and township governments is also a behavior anomie problem, and it has always been a difficult problem puzzling the countryside. From the perspective of phylogenetics, the behavior paradox has its social background and system root. The market -oriented reform has strengthened the mechanism of interests in the role of rural social management and makes the village and township governments face public metamorphosis and a huge risk to the interests of the replacement power. Rural politics system arrangement and the structural defects of township finance weaken the social control function and resources of the absorbing ability of the village and township governments and enable it to cross the line in the game in getting rid of the financial crisis. Under the pressure type system, the expansion of discretionary action space contributes to the evolution and the role of township government behavior alienation and its agents from the state regime to increased risk of operators regime.

marketization process; village and township government; behavior; genetic

2015-09-13

国家社会科学基金项目(13XDJ021)

徐晨,女,河南永城人,陕西师范大学博士生,从事马克思主义政治学研究。

D67

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-023

陈 萍]

Genetic Analysis of the Behavior Paradox of the Village and Township Governments in the Process of Marketization

XU Chen，WANG Zhen-ya

(SchoolofPoliticsandEconomics,ShaanxiNormalUniversity,Xi′an710062,China)