治理学视野下我国城市环境恶化的科技法律应对

马治国，张 磊

(西安交通大学 法学院, 陕西 西安 710049)

【法学研究】

治理学视野下我国城市环境恶化的科技法律应对

马治国，张 磊

(西安交通大学 法学院, 陕西 西安 710049)

我国持续发生的雾霾天气引发了社会各阶层关于如何应对城市环境恶化的讨论。在城市环境恶化法律治理模式的对比性分析中发现，科技法律治理城市环境恶化是可行的，但当下在立法价值取向、执法治理模式及守法意识三个方面存在关键性障碍。为此，应在依法治理的过程中，采用“他律—自律—规范”的“三层进阶式”思维进路，依次通过注重制裁性科技法律规范、科技政策法律化和建立科技法律行为范式等法治路径，最终建立起我国城市环境恶化的科技法律治理机制。

城市环境；科技法律；治理学

虽然说发展是硬道理， 但与我们的生存环境相比, 后者更应是第一位的硬道理。 如果连生存安全都无法保障, 又何谈更为远大的目标呢? 2012年岁末以来, “中华大地,处处生灰”， 包括北京在内的我国许多一线城市出现了前所未有的严重雾霾天气, 日益下降的空气质量已经触及城市民众对大气环境的底线性要求， 这种状况引发了人们关于治理城市环境污染的再思考。 由此, 社会各界出现了三种不同声音。

首先,多数生态环境中心主义者强烈呼吁,深刻反思当下国民经济发展模式中环保弱势的弊端,清醒认识“环保不作为和环保低效作为”的危害性。其次,两届国家高层领导人针对该问题也给出了不同的应对思路:前任国务院总理温家宝主要从经济角度认为,我们应该采取切实有效的措施,加快推进产业结构和布局调整,推进节能减排,建设生态文明,用行动让人民看到希望[1]。现任国务院总理李克强则从法律角度认为,我们一方面要加大环保执法和其他相关方面的工作力度,另一方提醒公众加强自我防护[2]。第一种声音代表了多数民众的内心诉求,这种老生常谈式的情绪表达足以提升环保的关注度;温家宝的观点代表了经济学家和经济实业人员的立场,这种将环保归结到经济层面上的“追根溯源式”应对思路具有根本性;李克强的观点代表了法学家和法律实务人员的视角,这种法律治理环境污染的思路契合了十八大以及十八届四中全会关于“全面推进依法治国”的重要思想*十八大报告指出：“要全面推进依法治国,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”十八届四中全会《决定》指出：“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”由此看来,从法律治理的角度论证城市环境污染问题是政策所向、大势所趋。。

一、城市环境恶化治理模式的比较

近年来,自然环境恶化的态势愈演愈烈,已然成为全球范围内普世性顽疾,如嵌入人类体内的恶性肿瘤,潜伏在人类社会文明的发展进程之中,随时发作而致使此进程停滞甚至倒退。当下我国多数城市频发的大规模雾霾天气再次警示人们,上述困境的棘手程度令人望尘莫及。即便如此,面对诸如雾霾天气等严重的城市环境恶化难题,仍然形成了各种治理模式。在这些既有的治理模式之中,又有哪种模式被认为是最佳的呢?一般认为,治理城市环境恶化有四种模式,分别是环境自愈型、道德说教型、政策干预型和法律规制型*关于治理城市环境恶化之模式的汇总,可以分别从纵向和横向两个层面展开;本文就此部分的论证选取的是横向层面,同时,不可忽视的是，对以纵向为视角的治理城市环境恶化之模式进行梳理也是必不可少的,因为借此行径,便可明晰各种模式的进化史,甄别每个历史时期治理模式的利弊,为当下正在进行的城市环境恶化治理提供借鉴与警醒。具体说来,在纵向层面上,分为近代城市环境治理模式、现代城市环境治理模式、后现代城市环境治理模式。由于文章篇幅有限,此处不再赘述。。我们认为，法律规制型是适合当下我国多数城市环境恶化的最佳治理模式。

(一)环境自愈型

这种治理模式常见于欠发达城市。由于经济发展较为落后,城市环境依然维持原有面貌,个别环境问题依靠环境内部的自我修复机能即可达到“治愈”的效果。目前,我国城市经济发展水平较高,尤其是一些一线城市，如北京、上海、广州等的经济规模和实力达到了国际大都市的水准,因此仅寄希望于城市环境“自我疗伤”的方式破解环境恶化问题是不切合实际的。

(二)道德说教型

“情理并用”是我国古代君主治国安邦的重要理政模式,同时也是根植于当代中国社会环境中的一种重要的文化底蕴，由此延伸而来的诸如“动之以情、晓之以理”等道德说教风气依然大行其道于当下社会之中。在城市环境恶化问题上,通过道德说教的形式来传递正确的环境伦理观念是有必要的,因为这种伦理观念的传播以一种较为温和而又不失教义性的方式推进了城市环境保护的进程;但是这种温和的表达方式在“话语权聚合体”如官宦势力、富贾阶层面前,其弱强制力的弊端凸显无疑。

(三)政策干预型

这种治理模式也被称为“政府直控型”城市环境治理模式,是指作为管理主体的政府部门及其机构, 采用行政、经济和工程技术等措施和手段, 对作为被管理主体的企业、农户、社会团体和公民个人等开发、利用环境资源的活动及其相应后果进行干预的制度安排和行动的总称。这种模式强调发挥政府部门的主体作用, 各种环境政策和制度大部分是由政府部门直接操作, 作为一种行政行为而通过政府体制进行实施, 使环境治理具有浓厚的行政色彩[3]。有人认为,考虑到国家机器的固有属性之一即强制性,公权力机关的政策干预可以弥补上述普通民众道德说教在强制力上的不足,满足城市环境治理过程中对强制力的需求;另外,政策的实施不仅具备了较强的强制力,而且也具有较高的灵活性和针对性,能够自如应对不同的环境恶化情势。但是,“上有政策,下有对策”的游戏规则作为政治市场中的潜规则,其暴露出了政策的劣根性——弱规范性以及易变性。在治理城市环境恶化的过程中,政策干预可以治其一时,但不能达长久之效。

(四)法律规制型*如若坚持法律规制型的城市环境恶化治理模式,那么,对此处的“法律”的解读势必引申出一个法哲学经典命题的立场选择问题,即法律与道德之间是否存在必然的关系。否定派的代表为主张“分离命题”的法律实证主义,肯定派的代表为反对“分离命题”的自然法学。本文在该论点上持法律实证主义立场。

选取具有代表性的16家商业银行自2008—2017年的统计数据．其中包括5家大型国有商业银行，8家股份制商业银行和3家城市商业银行.城市商业银行分别是宁波银行、南京银行和北京银行．

相比于道德和政策层面的治理模式,法制之治是最契合当代中国城市环境恶化的治理模式。首先,法律具有强强制力,以保证足量的治理力度,确保任何人都不能凌驾于法律之上,将治理的过程置于法制的框架之下。道德强制是软性化的,通常需要通过被强制主体在外界道德压力下唤起耻辱感、罪恶感而间接起作用;而法律制裁是一种有形的、物质的制裁,它通常使人身自由、生命、财产等受到约束或者损失。因此法律强制的效果显然优于道德强制,就两种强制秩序的权威性和可实现性而言,道德无疑不能与法律等量齐观。与道德相比较,法律是更有效的制恶、惩恶手段[4]。其次,法律本身的强规范性,使得治理过程中的权责分配、程序设置都以法律规则的形式明示社会,同时治理主体的作为和不作为在法律中也会分别给予鼓励和禁止的区别对待，这种规范性与政策相比能过之而有余。最后，法律具有稳定性,一套成熟完备的法律法规对城市环境治理会起到长久的约束作用。

总之,全面考察治理城市环境恶化的四种模式,并结合当下我国城市的综合概况，不难发现:环境自愈型的治理模式无法承载当代中国城市的经济容量;虽然其余三种治理模式都不同程度地契合了当下我国城市环境治理的需要，但法律规制型的治理模式是最为规范和稳定的。

二、科技法律治理城市环境恶化的可行性

在法律治理学的视域下看待城市环境恶化的规制问题,人们首先想到的是环境法的适用应该具有对接性。此对接性主要是从部门法与其调整对象之间的一一对应关系中予以考量。比如说,1989年颁布了《环境保护法》,确立了环境影响评价制度和“三同时”制度、环境标准制度、限期治理制度以及排污收费制度，还制定了《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律。随后关于森林、草原、矿产、土地、海洋等自然资源保护的立法相继出台,为保护环境起到了积极作用[5]。显而易见,环境法治理环境问题,符合法律功能指向相应法律事实的法理;同时,以环境法律治理机制为主轴的环境污染法律治理模式维系着城市环境基本存态,使得现有的城市环境情势基本符合城市发展对环境的需求。但是,特定时空之中形成的治理机制往往裹挟了当下最本质的问题:环境污染现象日趋严重,而既有的环境法律治理模式所设定的条框局限了解决问题之方法的可拓展空间。直至近日,遍及我国大小城市的雾霾天气来袭,才使得法律人不禁要反思环境法律治理的可行性何存?

若有效遏制城市环境恶化, 完全质疑环境法律治理机制的可行性, 这种观点本身是不可行的。 与其说是质疑, 不如说是发难, 一种突破以往在城市环境治理问题上环境法律大包大揽局面的发难。 唯有发难不足以解决问题, 出路应该是提出环境法律之外的其他部门法的参与治理, 加强部门法之间的协同、 搭配。 在其他部门法的参与治理中, 科技法律治理城市环境恶化具有相当可行性。 一般认为, 造成城市环境恶化的根本原因在于, 以城市环境污染为代价换取城市发展的传统型经济增长模式还未彻底转变为绿色经济发展模式, 粗放型的经济增长模式在一定范围内依然存在, 尤其是在城市。 事实上, 并非如此。 今天, 人们处在一个科技进步引领经济发展的时代, 科学技术被认为是“第一生产力”, 科学成果的应用在为人类发展开辟新的可能性的同时， 也可能会使人类丧失某些也许是更好的选择， 甚至会给人类带来某些潜在的、 不可逆转的危害[6]。 可以说, 与科技活动及其成果有关的一系列负面问题未能及时、 有效解决, 才是城市环境持续恶化的根源。 因此, 科技法律在对科技进步作出回应的同时， 亦应为规避科技进步所带来的负面后果发挥有益的作用[6], 即以科技法律治理城市环境恶化的设计是可行的。

第一,在科研成果创造主体方面,科研工作者在科技研发活动中对于科研成品的综合评估并没有环保意识,一味强调追逐经济利益回报，致使此类科研成果推广社会之后带来城市环境污染的恶果。这种情况的出现是因科研行为失范而起,因此有必要从源头上通过科技法律规制此类行为。

第二,在科研成果使用主体方面,根据主观目的不同,企业对科研成果的不正当使用行为有善意和恶意之分。善意的使用行为是指,一些企业在生产产品的过程中,操作高科技仪器的技术水准较低,对错误使用科研产品导致环境破坏的后果并没有预知。恶意的使用行为是指,一些企业唯利是图,在使用科研产品的过程中为节约开支使用行为存在严重瑕疵,致使不正当使用科研成果的负面影响波及城市环境。无论善意抑或是恶意的使用行为,不正当使用科研产品所产生的负面效应都将在一定程度上、一定范围内带来城市环境恶化的不利后果。科研产品的使用行为是科研活动的延伸行为,因此科技法律制度能够规范科研产品的使用行为,制止不正当的使用行为,从而达到治理城市环境恶化的效果。

三、当下我国科技法律治理城市环境恶化的瓶颈

科技活动中的诸种负面现象必须为当下城市环境持续恶化的态势“埋单”，与此匹配的法律治理模式理应是科技法律治理。然而,深入剖析当下我国科技法律治理城市环境恶化的外部制度环境和内部体系机理,不难发现,建立该治理模式的诸多瓶颈性问题依然存在。

(一)既有的科技立法价值取向尚不能满足治理城市环境恶化的需求

但是,处在法治进阶的不同层次,立法的价值取向定有所偏倚。当下我国法治土壤较为贫瘠,整个社会大环境的法治化程度不高,缺乏法律效率实现的大众自觉性,处在法治进阶的较低层次。因此,立法的价值取向本应偏重于针对违法行为的制裁性规范，科技立法亦然如此。然而,重激励性规范、轻制裁性规范的科技立法现状显然不太适宜当下法治环境,既有的科技立法价值取向尚不能满足治理城市环境恶化的需求。另外,科技研发活动的作用力是一把“双刃剑”,它在给社会、经济发展带来一定正能量的同时,也会产生诸多负面效应，这些负面效应弱化了科技活动本有的积极意义。因此,针对科研活动所引发的负能量，如城市环境恶化等 “科技异化”现象,需要利用具有国家强制力的法律手段对科技成果的应用实行强有力的监控:科技法律必须有应对之策——以相应的制裁性规范予以规制[8]。然而,前述科技立法现状无法满足此现实需求。

(二)科技政策引导执法的治理模式致使城市环境恶化的治理流于形式

政策指引和法律规制是两种不同的治理进路,社会治理的最佳模式应该是两者的有机结合与协同。如果法律治理完全政策化,那么法律治理便丧失其应有之义。法律治理的基本理念贯穿了十八大关于政治、经济、文化、生态以及社会诸多领域的工作计划与具体部署之中*比如说,十八大报告第五部分明确指出：“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。”,标志着法律治理时代的到来。因此，必须妥当处理法律治理等与政策指引之间的关系,逐步形成“法律治理”引导“政策指引”的社会治理模式。

然而,在科技法律治理城市环境恶化的过程中,科技行政管理部门的执法思路先入为主地将相关科技政策作为执法依据,并未根据科技法律规范而作为,造成形式上是执法,实质上是执政策的局面。其原因在于:一方面,“上有政策,下有对策”的潜规则已经深入科技行政管理部门的执法思路中,研究上级政策而形成的具体对策是这些执法部门的工作准则,在处理科技活动引发的城市环境恶化问题的过程中,科技政策引导执法已经成为这些执法部门的工作常态;另一方面,一些科技政策的制定往往注重部门自身利益,制定出来的政策无法真正惠及社会公众。因此,通过科技政策引导执法治理城市环境恶化,在一定程度上有形式主义之嫌，这种形式主义有碍于法律治理模式在遏制城市环境恶化这一问题上的运用。

(三)守法者对科技法律内心确信的缺失导致城市环境恶化法律治理效果不到位

守法者视法律为一种信仰,并将对法律的内心确信践于行为中,是法治真正到位在守法层面的集中表现。亚里士多德式的法治内蕴之一,便是良法获得全体臣民的普遍服从[9](P199)。

当下我国科技法制正逐步完善,科技法律体系日臻成熟，但是,“徒法不足以自行”,在司法实践中,科研主体和科研成果使用者对科技法律的认可度不高,对于以科技法规制科研活动及其相关行为的法律治理模式缺乏足够内心确信。首先,科研主体在科技研发过程中,倾注全部精力于科技创新,轻视科研活动带来的环境问题,尤其是城市环境问题。科技工作者的专业背景和工作性质决定了他们以“科研至上”为价值目标,对于约束科研主体进而保护城市环境的科技法律规范嗤之以鼻。其次,自古以来,芸芸商贾之辈多为重利轻义之人。如今,商界中唯利是图之士依然存在,他们以“金钱至上”为价值目标,“重利轻法”的观念深入其心。因此,经济利益驱动之下的一些企业在使用科研成果的过程中,并未观照科技法律治理城市环境的诸种举措,相反是我行我素。

四、城市环境恶化的科技法律治理机制

科技法律治理城市环境恶化,面临着立法、执法和守法等方面的诸种瓶颈。在攻克城市环境恶化难题的过程中,破除这些瓶颈是一项艰巨任务。建立城市环境恶化的科技法律治理机制是完成这项任务的根本出路。具体言之,该治理机制囊括三层进阶,依次是科技法律治理初级阶段——他律之治,科技法律治理中级阶段——规范之治,以及科技法律治理高级阶段——自律之治。

(一)他律之治——注重制裁性科技法律规范

基于对前文关于科研活动对城市环境造成负面影响的分析,可以得出以下结论:科研主体和科技成果使用者的失范行为对于城市环境恶化应当承担法律责任。但是,“重激励性规范、轻制裁性规范”的科技法制现状难以满足科研活动之负面影响的法律规制需求。在科技法律体系中,以鼓励科技创新为立法目标的法律规则越多,法律体系的价值构造就越失衡,逐渐被“科技进步”这一价值目标钳制了整个法律体系的立法价值。因此,在科技立法设计上,为了增强科技立法的实效性, 真正使其成为科技活动中的行为规范准则, 就需要对各种科技活动中违反立法价值判断标准的行为予以认真研究, 增加科技立法中的义务性法律规范[10]，预防和治理城市环境问题等科研活动导致的负面影响。在科技法律的价值构造层面上,确保该法律体系价值目标的完整性;在科技法律功能层面上,保证城市环境问题通过科技法律治理的可操作性。

具体到治理城市环境恶化问题上,首先,在既有科技基本法律中,进一步增加与细化科研不当行为的法律责任内容,使之成为治理城市环境恶化的主要法律依据;其次,针对科研活动的负面影响,制定有针对性的法律法规,比如《科研活动负面影响治理法》等，在此类法律法规中,明确规定科研活动不当行为破坏城市环境的内涵界定、法律责任以及监察方式等内容,作为治理城市环境恶化的具体法律依据。总之,运用制裁性的科技法律规范治理城市环境恶化,控制此恶化态势的继续发酵,契合了目前的法治环境,是科技法律治理的初级阶段,其内蕴为“他律之治”。

(二)规范之治——科技政策法律化

科技法律治理初级阶段强调“他律之治”,为规范治理城市环境恶化的执法环节奠定了法理基础。不容否认的是,执法环节的治理必须以相应的制裁性科技法规为法律依据。但是,一些既有的科技政策对于城市环境问题的解决也是相当奏效的。然而,这些科技政策大多是权宜之计,缺失规范之义,在执法过程中易经公权力肆意发挥而致使执法效果适得其反,助长城市环境恶化之势。因此,为避免发生法律治理与政策治理“撞车”的情形,消除政策治理的负面影响,有必要将一些科技政策上升至法律层面,实现科技政策法律化、规范化，确保既有的科技政策与科技法律统摄于科技法律体系中。

值得一提的是,作为重要的科技政策之一——可持续发展理念的确立绝不应仅仅停留在政策层面,而应尽早确立其法律地位,尤其是宪法地位,以增强其拘束力。纵观各国现行宪法,大多只是将其定位在国家职责和基本国策的高度，导致可持续发展理念的执行效力大打折扣。应当说,只有首先明确可持续发展的宪法地位,诸如城市环境保护法律法规等下位法才能更好地贯彻落实[11]。总之,随着零散的科技政策逐步法律化,对于城市环境问题的科技法律治理进入到了中级阶段,即“规范之治”。

(三)自律之治——建立科技法律行为范式

实施制裁性科技法律规范强调“他律之治”的主要动机在于:面对城市环境持续恶化的走势,科技法律自省之后的结论，即是应对科研活动的负面影响破坏城市环境的法律态度是强硬的,其相应的法律规范是制裁性的。强硬的制裁性科技法规的实施,将在一定程度上缓解了城市环境的恶化,促使城市环境问题的科技法律治理步入正轨。承接之,科技政策法律化的“规范之治”不仅在科技立法层面,而且在科技执法层面提升了城市环境问题治理模式的规范度。

“他律之治”的实施促使城市环境问题初步得以解决，同时科技法律治理模式初见端倪;“规范之治”的实现进一步遏制了城市环境恶化的态势,同时科技法律治理模式愈加规范。在前述两阶段的基础上,应对城市环境恶化进入科技法律治理高级阶段,即建立科技法律行为范式。

在法社会学中,基于规范意识的视角观照守法者缘何守法,强调的是人们对法律规范的认可与法律行为实施动因之间的关系问题。当个人主观认为某一法律规范值得遵守或应该遵守的话,那么他们就会有相应的行为选择；否则，则会有相反的行为选择。人们之所以“会有相应的行为选择”,是因为集体形成了对法律的信任和信念意识,而不是畏惧不遵守法律可能带来的损失[12](P342)。也就是说,科技法律治理进入高级阶段,法治环境已然有所改观,守法者逐步树立对于科技法律的信仰,守法自觉性提高;城市环境也已经有所改善,城市居民逐渐形成较为成熟的城市环保意识。因此,基于这种背景的考量,科技法律治理给予的回应将是:无论是实体法,抑或是程序法,科技法律应详细而系统地设置科研主体和科技成果使用者保护城市环境的行为范式。因此,守法者以科技法律行为范式开展科研活动,形成科研环保层面的民族心理[13]，进而达到提升保护城市环境自觉性的效果,亦称为“自律之治”。

容忍环境污染已经不再是经济增长的助力,“发展紧迫感”已转变为“环境紧迫感”，对环境的污染破坏已经触及人类生存的底线,不少地方已经变得不适合人类居住。城市环境的优劣关乎到城市发展水平和城市居民的生活质量的高低,良好的城市环境有利于城市的可持续发展,为城市居民的优质生活提供了重要保障,持续恶化的城市环境不得不令人警觉。因此,建立相应的科技法律治理机制,循序渐进地推行科技法律治理的“三层进阶”*科技法律治理“三层进阶”学说是本文围绕依法规制城市环境恶化问题所构建的基本进路,属宏观层面上治理学意义的理论指导,具有根本性和决定性;同时,该理论指导也亟需微观层面上部门法实务的及时跟进。“双观齐下”,方可达治理城市环境恶化的更优效果。，是应对城市环境恶化的最佳路径。

[1] 温家宝.采取有效措施应对雾霾，让人民看到希望[EB/OL].(2013-01-29)[2014-01-15]. http://news.cntv.cn/2013/01/29/ARTI1359460804769756.shtml.

[2] 王硕.李克强谈空气污染治理问题：我们必须有所作为[EB/OL].(2013-01-16)[2014-01-15].http://www.ce.cn/cysc/ny/yw/201301/16/t20130116_21319475.shtml.

[3] 宣琳琳,钟京涛,张志辉.现阶段城市环境治理模式若干问题研究[J].工业技术经济,2008,(5).

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[9] 亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆1965.

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[11] 孟庆瑜,刘茜,张超.城市化与城市环境保护法律问题探析[J].法制与社会,2009, (19).

[12] 朱景文.法社会学[M].北京：中国人民大学出版社,2005.

[13] 姜爱琳,钟京涛,张志辉.发达国家城市环境治理的若干经验[J].内蒙古环境科学,2008, (5).

China′s ongoing hazy weather has caused the discussion of all orders of society about how to deal with the deterioration of urban environment. Scientific and technological law governing the deterioration of urban environment is feasible in the comparative analysis with the governance of environmental law, but there are critical barriers in three aspects of legislative value orientation, law enforcement′s mode and law-abiding consciousness today. Therefore, we should adopt the train of thought about "three layers of advanced" of "heteronomy, self-discipline, standardization" in the process of legal governance, and establish ultimately our country′s mechanism of legal governance to the deteriorating of urban environment by the path to rule of law about focusing on punitive legal norm of science and technology, legalization of scientific and technological policy, and establishment of behavioral paradigm of scientific and technological law in order.

urban environment; scientific and technological law; theory of governance

2015-04-02

陕西省社会科学基金重点项目(2015ZD007)

马治国,男,陕西绥德人,西安交通大学教授,博士生导师,英国南安普顿大学法学院访问学者,从事知识产权法学、科技法学、法理学研究。

D912.6

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-014

霍 丽]

Science and Technology Law′s Response to the Deterioration of Urban Environment Under the Perspective of Governance Theory

MA Zhi-guo, ZHANG Lei

(SchoolofLaw,Xi′anJiaotongUniversity,Xi′an710049,China)