建立我国保护性开采特定矿种动态调整机制的初步思考*

张福良　许茗涵　李晓宇　方一平

(1.中国地质调查局发展研究中心；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心)



建立我国保护性开采特定矿种动态调整机制的初步思考*

张福良1,2许茗涵1,2李晓宇1,2方一平1,2

(1.中国地质调查局发展研究中心；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心)

摘要随着近年来我国矿业的快速发展，保护性开采特定矿种名录已经不能很好地适应国际、国内经济社会新形势的发展需求，政府应尽快建立保护性开采特定矿种动态调整机制。通过梳理相关法律法规，总结国外相似的成功经验，并结合我国实际，对保护性特定矿种动态调整机制的建立进行了初步思考。明确了建立保护性开采特定矿种动态调整机制的指导思想和调整原则，提出了初步的思路框架和建议。

关键词保护性开采特定矿种动态调整

保护性开采特定矿种是指在当前和未来一段时间内，储量占世界比例较大、资源品质较好、产量和出口量在国际市场上占有重要地位、且国外短缺的、具有战略意义的矿产资源。自1986年国家颁布《中华人民共和国矿产资源法》中首次提出保护性开采特定矿种的概念以来，国务院陆续将黄金、钨、锡、锑和离子型稀土共五类矿产列为保护性开采的特定矿种，实行保护性开采。目前，随着国际国内经济社会形势的变化，我国现有的保护性特定矿种名录已经不能很好地适应新形势的发展，亟需调整，所以建立保护性开采特定矿种动态调整机制迫在眉睫。为此，本文对建立我国保护性开采的特定矿种动态机制进行初步探索。

1建立保护性开采特定矿种动态调整机制的必要性

(1)主动适应经济发展新形势要求，有助于解决一成不变的“老规定”与形势发展变化不相适应的尴尬难题。

(2)做好矿产资源分类管理工作，有助于使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。

(3)完善矿产资源法律法规体系的基础环节，有助于全面推进矿产资源开发管理制度改革，提高行政效率。

(4)政府依法行政和宏观调控，有助于防止保护性开采矿种过度消耗或浪费，维护市场供需平衡稳定和可持续发展。

2我国保护性开采特定矿种相关政策

(1)1986年，国家颁布《中华人民共和国矿产资源法》(以下称《矿法》)，首次在法律层面提出了保护性开采特定矿种的概念。

(2)1988年，国务院依据《矿法》下达了《国务院关于对黄金矿产实行保护性开采的通知》(国发(1988)75号)(以下称《黄金保护性开采通知》)，明确了黄金矿产是国家极其宝贵的资源及对国民经济的重要价值。

(3)1991年，国务院下达了《关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》(国发[1991]5号)(以下称《钨锑稀土保护性开采通知》)，明确规定了钨、锡、锑、离子型稀土4类矿产属国家保护性开采的特定矿种，从开采、选冶、加工到市场销售、出口等各个环节，由国家实行有计划的统一管理。

(4)1994年，依据《矿法》，国务院颁布了《中华人民共和国矿产资源法实施细则》(国务院令152号)，第六条“国家规定实行保护性开采的特定矿种，是指国务院根据国民经济建设和高科技发展的需要，以及资源稀缺、贵重程度确定的，由国务院有关主管部门按照国家计划批准开采的矿种”，明确了定义。

(5)1996年，国家对1986年颁布的《矿法》进行了修订，第十六条中明确规定“开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，须由国务院地质矿产主管部门审批并颁发采矿许可证。”

(6)2009年1月，国务院批准的《全国矿产资源规划》强调：“对钨、锡、锑、稀土等国家规定实行保护性开采的特定矿种的勘查和开采，实行规划调控、限制开采、严格准入和综合利用，严格实行保护性开采的特定矿种年度开采总量指标控制，严禁超计划开采和计划外出口。”

(7)2009年，为进一步加强对保护性开采特定矿种的勘查开采实行规范化管理，国土资源部印发了《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》(国土资发〔2009〕165号)(以下称165号《暂行办法》)，规定了保护性开采特定矿种的勘查、开采实行“统一规划、总量控制”的原则，明确了设立和撤销保护性开采特定矿种的程序。

(8)2012年，国土资源部印发了《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》(国土资发〔2012〕44号)(以下称44号《暂行办法》)，进一步加强并细化了对保护性开采特定矿种的开采总量控制指标管理。

3国外相关机制及其特点

国外并没有“保护性特定矿种”这一概念，但是他们的“优势性矿产”、“关键性矿产”和“战略性矿产”等概念在内涵和外延上与我国保护性开采特定矿种有诸多重合之处，所以国外对优势性矿产、关键性矿产和战略性矿产的管理措施和调整机制，对我国具有一定借鉴意义。

(1)美国。美国是矿产资源消费大国，所以美国政府特别重视矿产资源对本国科学技术优势和国家安全的影响。美国能源局每年都会组织专家对各种矿产进行评估，撰写名为《Critical Materials Serategy》的报告。在报告中，专家根据“关键性评估”,重新划定关键性矿种的种类(或增或减)。关键性评估主要关注两个方面：对清洁能源的重要性和供应风险。基于这两点，专家对每一种元素进行短期和中期的关键性评估[1]。

(2)欧盟。欧盟认为，矿产原材料是欧盟经济发展、提高就业率和公民生活质量的基础。欧盟委员会定期组织相关专家组(Ad hoc Working Group)并与相关机构(Oakdene Hollins等)合作，撰写《Report on Critical Raw Materials for the EU2014》和《Critical raw materials for the EU2010》报告。在报告中，专家组会对每种矿产进行“关键性分析”。关键性分析主要基于两点：经济重要性和供应风险[2]。

从以上两个例子可以看出，国外的动态调整机制有以下几个特点：①由政府或者相关部门牵头组织评估工作；②评估工作具有定期性，每年进行或者隔几年进行；③具体评估工作由相关领域专家和相关社会组织负责；④评估工作要以高质量的数据为基础。

4建立我国保护性开采特定矿种动态调整机制的总体思路

4.1指导思想

以优势资源保护和合理利用为中心，通过定期评估我国优势资源开发现状、资源潜力、供需形势、保障年限等方面的变化情况，建立尊重客观规律要求下的保护性开采特定矿种动态调整机制，为不断满足我国经济社会可持续发展提供安全的资源保障。

4.2调整原则

(1)适应性。实现保护性开采特定矿种与经济社会发展形势保持动态适应。

(2)前瞻性。立足国内外经济社会发展现状及趋势，适度超前考虑保护性开采的特定矿种调整名录。

(3)战略性。从全球战略及国家战略高度，制定指标体系，对保护性开采矿种进行动态评价。

(4)整体性。兼顾矿种层次、数量、类别、管理政策等结构上的整体优化。

(5)协调性。在全面深化改革的背景下，实现相关部委间、不同政策间和行业间的协调一致。

(6)动态性。为保持与矿产资源规划的协调一致性，对保护性开采特定矿种每5 a进行一次全面系统的调整。

4.3思路框架要点

围绕“提高政府对保护性开采特定矿种的宏观调控能力，实施顺乎形势变化要求的动态调整机制”的思路，注重理顺管理职责、提升保护性矿种管理的法律地位，继续坚持统一规划、总量控制、合理开发、综合利用的原则，建立矿产地储备及矿产品的储备机制，严格源头到终端整个流程的管控。

(1)保护性开采特定矿种的界定标准：①资源优势，即资源丰富、储量巨大，占世界比例较高；②质量优势，即资源品质好、质量优；③市场优势，产量和出口量大，在国际市场占有重要地位;④国内丰富国外短缺，同时在我国及全球具有战略性。

(2)保护性开采特定矿种厘定步骤和方法:①分析我国已经发现的172种矿产的资源禀赋、供需形势、进出口状况、市场状况、应用前景等,进行初步筛选，选取约45个矿种作为重点评价矿种；②采用数学评价法、单矿种定性分析法、专家问卷调查法，分别评价保护性开采特定矿产品种，综合3种方法的评价结果，结合上述界定标准，提出符合我国新形势下的新一轮保护性开采矿种建议名单。

(3)确定保护性开采特定矿种的调整程序。①由国土资源部委托相应组织或机构，定期研究提出新一轮保护性开采特定矿种建议名单；②部际协调机构按成员各自职责对名单做出评估，提出修改意见，由国土资源部修改完善后报国务院；③经国务院或国务院委托国土资源部以文件形式下发执行。

(4)实行矿种总量控制和定期调整机制。借鉴已有保护性开采特定矿种数量，结合所实施的特殊政策要求，该类矿种数量以5～10个为宜；为保持与《矿产资源规划》的一致性，建议每5 a定期调整更新一次，始终保持矿种与需求的吻合度。

5几点建议

(1)明确职能部门和相关机构。国土资源部门依法承担具有保护性开采特定矿种的资质管理，负责保护性矿种的确定、撤销或调整等工作。国土资源部成立或委托业务支持机构，负责为部提供保护性开采特定矿种名录建议和决策支持。保护性开采特定矿种决策支撑机构一般要求由相关的多学科专家学者组成，能够及时了解我国和世界矿产资源总量，跟踪分析矿产资源供需形势和政策变化，开展矿产的可供性和安全性研究，实时动态掌握世界矿产资源相关信息，并按要求定期向部提供战略性矿产资源的信息、建议方案等。

(2)建立相关信息数据库。通过多种途径搜集、加工、整理和利用国内外战略性矿产的相关信息，建立我国重要矿产资源产业链信息数据库，满足研究机构分析和政府决策所需要的信息支持，为部决策提供基础数据支撑。保护性矿种数据库内容包括中国和全世界重点国家地质和矿产资源分布、储量、产量、服务年限、资源政策、投资环境等多方面信息，为确定不同时期的保护性开采特定矿种名录提供有力的科学依据。

(3)建立部际协调机制。因保护性开采特定矿种管理职能涉及国家发改委、工信部、商务部等部门的职能，为顺利推进工作，应建立部际协调机制。

(4)设立专项项目。依托两权使用费或其他经费项目，对保护性开采特定矿种动态调整工作予以支撑。

(5)制定配套管理办法。制定保护性开采特定矿种动态调整指导意见、管理办法或管理实施细则。

参考文献

[1]Steven Chu. Critical Materials Strategy[R].New York: Department of Energy， 2011.

[2]The ad-hoc Working Group. Critical raw materials for the EU[R]. Bruxelles: European Commission, 2010.

(收稿日期2015-09-03)

Preliminary Explorations of the Establishment of Chinese Dynamic Adjusting Mechanism of Protective Minerals

Zhang Fuliang1,2Xu Minghan1,2Li Xiaoyu1,2Fang Yiping1,2

(1. Development Research Center, China Geological Survey; 2. National Exploration and Development Planning Technical Guidance Center, Ministry of Land and Resources)

AbstractIn recent years, with the rapid developent of the mining industry in our country, since modern protective minerals of our country cannot adapt the changing situations of international and domestic economy and society, the government of our country should set up the dynamic adjusting mechanism of the protective minerals. Combing with the actual situations of our country, preliminary explorations of the dynamic adjusting mechanism of the protective minerals is conducted based on overview of the relevant laws and successful experiences of foreign countries. The guiding ideology and adjusting principle of the dynamic adjustment mechanism of the protective minerals are analyzed, besides that, the preliminary ideas framework and suggestions are proposed.

KeywordsProtective exploration, Protective minerals, Dynamic adjusting

*中国地质调查局基金“中国战略性矿产安全评价与支持系统建设”项目资助(编号：12120114053001)。

张福良(1968—)，男，研究员，博士，100120 北京市西城区黄寺大街24号。

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