科技成果转化财政资金使用绩效管理研究

袁一峰

[摘要]升级传统产业，发展高新技术产业已经成为各级政府经济和科技工作的重心。各级政府也出台了不少财政政策，但是科技成果转化不足、缺乏高质量科技成果等问题一直没有改观。本文将对科技成果转化财政资金进行分类，并建立起一套绩效评价体系，进而分析查找科技成果转化财政资金在使用上存在的问题，并提出提高其绩效管理水平的建议。

[关键词]科技成果转化；绩效管理；资金使用

[中图分类号]C939

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5918（2015）24-0070-03

一、引言

科技成果转化既是科技行为，又是经济行为，是科技与经济共同作用的结果，需要财政资金对科技成果转化进行支持和引导。近几年来，随着经济转型压力的加大，各级政府开始把更多的财政资金用于提升科技创新能力上来，但是相关资金的使用效果却不尽如人意，“高投入、低产出”成为了当前资金使用情况的真实写照。造成这个局面的重要原因在于，对科技成果转化财政资金缺乏有效的绩效管理，使得相当部分资金的使用较为盲目，浪费严重，难以产生应有的效应。本文将通过对科技成果转化财政资金的分类，尝试建立起一套绩效评价体系，进而查找当前科技成果转化财政资金在使用上存在的问题，并提出提高其使用效率的建议。

二、科技成果转化财政资金使用分类绩效评价体系

（一）科技成果转化财政资金使用评价的现状

当前各级政府对科技成果转化财政资金使用的评价主要放在立项数目完成情况、项目组织管理水平、资金落实情况、财务管理状况等过程管理方面。造成了科技成果转化财政资金的使用存在重投入，轻结果，缺评价的现象。同时因为无法有效对资金的使用结果进行反馈评价，即使相关决策缺少了参考依据，也使科技成果转化财政资金缺少应有的监管，浪费腐败等现象频繁出现。

因为科技活动存在投入大、周期长、风险性强、产业化慢等特点，使得对相关资金使用情况很难进行绩效评价。但我们应考虑到，我们国家有一个比较完善的科技资金支持体系，基础理论研究一般通过自然科学基金等形式提供资金支持。而科技成果转化财政资金的功能则侧重于中短期效应，以及产业化效应，因而对其进行绩效评价不仅是必要的，而且是可行的。虽然有研究也曾试图对科技成果转化财政资金的使用情况进行绩效评价，但是综合目前的研究情况来看，主要集中于总量考核分析，即科技成果转化财政资金对当地GDP，专利数等一些总量指标提升的影响。但是鉴于科技成果转化活动和资金使用的复杂性，这种绩效评价方法过于粗放，无法对不同类型的科技成果转化财政资金的进行有效评价。

（二）科技成果转化财政资金使用分类绩效评价体系

绩效管理是一个绩效指标制定、绩效考核评价、绩效结果分析、绩效目标提升的持续循环过程。在这个过程中，一个核心要素是绩效指标的制定。同样对于科技成果转化财政资金使用情况的绩效评价，需要一系列可操作、便分析、利对照的指标。企业在制定绩效指标时，是根据不同岗位设置不同绩效指标，同样对于科技成果转化财政资金的使用评价，也不可一概而论，应该对不同类型的科技成果转化财政资金进行分类，建立分类评价指标。

鉴于绩效评价的本质是对目标和结果的考察分析，因而我们在对科技成果转化财政资金进行分类评价的时候应注意其资金的性质和使用目的。我们将科技成果转化财政资金分为三类来进行评价，具体有：支持科技成果转化的基础科技服务资金，扶植相关主体参与科技成果转化的资金，奖励相关主体为科技成果转化所做贡献的资金。在制定具体指标体系时，应考虑科技成果转化财政资金使用侧重于中短期效应，以及产业化效应等特点来构架。具体评价指标体系如下：

1.基础科技服务类资金使用的绩效评价。为科技创新提供必要的公共服务和环境保障，是各级政府一项基本职能。而科技成果转化是科技创新重要的一个环节，因而需要各级政府提供人才，科研机构，科技服务，科技产业园区等必要的公共服务。这一类资金使用主要表现在：高校科研院所的财政资金；各级生产力促进中心和公办科技服务机构财政资金；相关科技园区建设和开展科技活动的财政资金等几个方面。这类资金的绩效评价主要集中于其对科技成果转化活动的支持度。

2.扶植类资金使用的绩效评价。构建一个高效率科技成果转化体系，需要激发各参与主体的积极性。与公共事业单位不同的是，企业由于受到市场、资金等风险因素的制约，在参与科技成果转化过程时表现的比较谨慎。因而需要政府投入一定的财政资金，鼓励他们积极参与科技成果转化，扶植其度过科技转型阶段。这部分资金使用目的在于解决企业的科技融资问题，因而对于此类资金绩效评价集中于其对企业成长性的贡献。另外为了防止“政策移民型企业”，还需对企业本地化程度进行评价。

3.奖励类资金使用的绩效评价。为了激励对科技成果转化有贡献的主体，政府每年都会安排一部分财政资金对相关主体和项目进行奖励。例如对于高新技术企业的相关税收和财政补助，专利、软件著作权申请授权的补助，新产品投产的补助，科技成果的奖励资金等。对于这部分奖励类资金，不仅需要对项目进行形式上审查，更要对奖励项目本身带来的科技、经济贡献度进行绩效评价。

三、目前科技成果转化财政资金使用的绩效反思

（一）各级政府的整体绩效观不强

从目前科技成果转化财政资金归口来看，从职能看分属于不同行政部门的管理，从区域看又涉及到多级地方财政。因而在“政绩冲动”驱使下，各级政府机构在科技成果转化财政资金使用上显得较为混乱。一方面重复投入严重，相关财政政策盲目攀比，形成了区域间无序竞争，造成了公共财政的严重浪费。例如科技园区重复建设严重，而且这些科技园区所扶植的产业内容往往趋同。另一方面，部分与科技成果转化密切相关的行业，因为缺乏关注而得不到财政支持。例如科技推广和应用服务业，科技金融业等领域。endprint

（二）部分财政政策的绩效导向不足

虽然各级政府出台了《科技创新促进条例》、《科学技术奖励办法》等一系列促进企业科技成果转化的政策和实施办法。但是就目前而言，这些财政资金的使用过程中，存在着重立项、轻监控、低产出的现状。尤其缺乏对企业技术成果转化的实际产业化情况进行评价。例如在专利补贴领域，只是按照授权书发放补贴，缺乏对于企业专利使用情况进行评价；在产学研补贴领域，只是按照研发合同和发票寄予补助，缺乏对成果的验收和产业化环节的评价。

（三）部分基础科技服务资金的使用缺乏针对性绩效指引

部分基础科技服务资金，承担着促进全社会科技成果转化的功能。但是这一类资金在使用上往往缺乏针对性的使用指引，导致实际使用效果差强人意。以高校科研院所的科技成果供给能力为例，高校和科研院所通过财政扶植往往集中了最好的人才资源和科研设备。但目前其对科技成果转化的贡献是非常低的。例如对某副省级城市的调研中发现，其所属的高校院所2012年专利申请数占比仅为全市2.7%，远远低于企业的贡献。

（四）相关事业单位怠于履行职责

虽然近几年，随着行政事业单位改革深入，行政事业单位的人事得到了精简，办事效率得到了提高。但是目前大多数事业单位的财政供给仍然是以财政拨款的形式体现，而且缺乏对其绩效的有效考核，因而其提供的公共服务质量效率远低于其他社会机构。仅从目前各级生产力促进中心情况来看，虽然其最主要职责是促进科技成果转化，并且政府每年都投入了较大的财政资金给予支持，但是在实际运作过程中其对科技成果转化的贡献较小，很多已经沦为科技项目申报的平台。

（五）部分政策效果周期短

目前，各个地域都在发展高新技术产业，因而各地方也积极出台了相应的财政扶植政策，因为有些政策具有时限性，例如对软件行业“三年免税两减税”等政策，造就了很多企业在各地轮流享受财政优惠政策，等政策到期后再“移民”其他地域等情况。这类情况的存在，使得政府培育扶植当地高新技术产业的初衷无法有效实现。

（六）相关企业自身的经营绩效尚需提高

科技成果转化的核心主体是企业。科技成果转化财政资金使用的最终目的是提高企业自身的科技竞争力和盈利能力。如果企业本身的成长长期依赖于科技成果转化财政资金的扶持，那么就与政府的初衷相违背。但是很多的科技企业成长性差，市场竞争力不强，财政资金补助成为了他们一项主要收入来源。造成这种情况的往往存在两个方面的问题：一方面，我们的科技成果缺乏竞争力，另一方面可能相关市场尚没有培育起来。

（七）需要进一步完善相关程序确保绩效评价质量

我们不仅要对科技成果转化各相关的主体、项目进行绩效评价，更要能够对其绩效进行客观公正的评价。虽然，目前我们有一系列较为严谨的对科技项目申报验收的评审体系，但是这套评价机制仍然存在着较多漏洞，比如专家构成不合理，缺乏专业的审计机构、市场评估机构参与对相关数据资料进行审核。而且随着企业开始重视相关财政补助，市场上孕育了专业的项目申报材料制作机构，甚至出现一些科技资金“掮客”帮助企业套取财政资金。

四、提升科技成果转化财政资金绩效管理水平的对策

（一）加强对科技成果转化财政资金使用的整体规划

各级政府在科技成果转化财政资金使用上，应当具有全局的绩效观，统筹协调、定期召开联席会议，协调解决科技成果转化财政资金使用管理上的问题。建立上下联动、左右协同，合力推进的科技成果转化的工作体制。首先加强区域统筹，引导各区域针对本区域产业特色，和周边区域科技产业发展情况有针对性的制定科技成果转化的财政政策。其次加强各职能部门的协作，对科技成果转化流程的节点和要素进行详细分析。再次定期对已经实施的科技成果转化财政政策进行评价，及时修正存在的瑕疵，制定更为完善的实施细则。

（二）进一步明确部分基础科技服务资金的定向服务功能

让承担促进科技成果转化职能的基础科技服务资金发挥最大效能，就要对其使用方向进行指引，提高资金的定向服务能力。例如：在高校的人事经费上，在加快职称改革的同时，通过专项财政拨款或人才补贴等形式，支持高校科研院所以特聘教授、低职高聘等形式提升在科技成果转化中有卓越贡献的教师及科研人员的职称等级和待遇。由财政建设的重点实验室使用上，强调其校地共用的功能，在基本财政拨款基础上，通过企业使用政府买单的等形式，提高实验室的利用效率和开放程度。

（三）改革相关事业单位资金供给方式

改革相关事业单位的财政资金按年度直接拨款的供给方式。应当结合其在科技成果转化中的实际贡献，通过市场化的手段来合理配置相关财政资源。根据不同类型单位可以分别实施：对于各级科技研发机构的经费，应该以“项目驱动”模式展开，即政府通过项目委托研究的方式，提供其相关的科研经费，同时鼓励其面向企业开展营利性的项目研发，实现非营利机构的性质和企业化经营的有机结合；对于各级生产力促进中心、信息研究院等科技成果转化中介服务机构，可以通过政府购买公共服务的方式提供资金。

（四）通过市场化金融措施提升财政资金使用效能

从发达国家对于科技成果转化财政资金使用情况来看，其不仅强调对企业扶植激励作用，更强调资金回报和可持续性。因为对于高新技术行业的扶持，是基于其未来的绿色高成长性的预期，所以运用金融手段，以投资代替直接供给是这些国家通行的手段。其次成立科技金融服务中心，推进科技金融信息服务平台建设，以财政资金为担保为创新型企业发展提供科技融资服务。

（五）尝试建立科技年金制度

针对部分“政策移民”，我们不仅需要加大审查力度，与其签订相关受法律约束的诚信协议。同时对于部分财政补助项目还可以试行年金制度用以代替对新引进人才和企业的一次性财政补助，通过政策创新引导引进企业和人才扎根地方，实现资金支出的效益最大化。

五、结论

本文以科技成果转化目标为出发点，根据绩效管理原理，通过对不同科技成果转化财政资金进行分类考核，构建了一套科技成果转化财政资金绩效评价体系。各级政府能够通过这个绩效评价体系，提升其对科技成果转化财政资金的管理水平。真正有助于提高地方的科技水平、企业的产品和技术的更新换代，扶植一批能够带动整个产业结构升级的新兴企业和技术。endprint