中国自然保护区管理机构建设面临的问题与对策探讨

夏　欣，王　智，徐网谷，张昊楠，周大庆，蒋明康

(环境保护部南京环境科学研究所，江苏 南京　210042)



中国自然保护区管理机构建设面临的问题与对策探讨

夏欣，王智①，徐网谷，张昊楠，周大庆，蒋明康

(环境保护部南京环境科学研究所，江苏 南京210042)

摘要：由于现行管理体制不健全以及相关法规制度的缺失，目前自然保护区管理机构的设置很不统一，不同自然保护区级别、不同主管部门以及不同地区之间保护区管理机构建设存在较为明显的差异。通过对保护区管理机构建设现状进行调查和分析，针对机构存在的设置不规范、性质不明确和经费无保障等问题进行探讨并提出相关建议对策。

关键词：自然保护区；管理机构；机构类型；现状

自然保护区的管理机构作为自然保护区开展资源保护、科学研究以及日常管理的常设机构,近年来逐步得到重视和完善[1-2]。我国自然保护区实行综合监管和分部门管理相结合的管理体制,自然保护区管理机构由相关保护区行政主管部门设立,并配备专业技术人员。随着自然保护区规模的迅速扩大,现行分类型、分级别、分部门且重叠交叉的管理体制所带来的问题也日益暴露出来,管理机构在建设过程中仍存在诸多问题。在当前形势下,保护区管理机构面对外界压力干扰的挑战,如何提高管护能力,适应当前保护区发展需求,对于实现保护区有效管理尤为重要。笔者在系统分析我国自然保护区管理机构设置现状、运行特点的基础上,就存在的问题及相关对策进行探讨。

1自然保护区管理机构类型

基于环境保护部2009年启动的“全国自然保护区基础调查与评价”专项,对全国不同级别、不同地区的自然保护区管理机构设置、管理人员及经费投入等情况展开调查。根据调查数据、历年研究收集到的相关资料以及对自然保护区管理实践的分析来看,目前我国自然保护区管理机构的设置主要有以下几种类型:

(1)独立的管理机构。指专门为自然保护区成立的独立法人单位,设立管理局或管理处,并配备一定数量的管理人员。目前大多数国家级自然保护区已建立独立的管理机构,也有部分省级保护区建立了独立管理机构。这类管理机构对自然保护区实施统一管理,独立性强,便于开展各项管理工作。

(2)专门的管理机构。多为“多块牌子,一套人马”,具备自然保护区管理等多项职能,设有能够对自然保护区直接实施日常管理的机构。主要为一些从林场中划出一定区域建立的森林生态系统类型或野生动植物类型自然保护区,以及住房和城乡建设、水利、国土资源等部门建立的具有双重功能的自然保护区。这些保护区和原来林场等机构人员编制合一,因而人员相对较多。

(3)代管机构。指未设有专门的自然保护区管理机构,代管机构兼有自然保护区管理职能,能够直接实施日常管理。目前,我国自然保护区已建的管理机构中,仍有部分属于代管性质,以市县级自然保护区居多。这类机构主要有3种:(a)如林场、水库、地质公园、森林公园和风景区等基层单位,或是下设有基层保护站的乡镇及以上政府的直属机构,可兼有自然保护区管理职能,人员不固定;(b)多个自然保护区由1个机构管理。一般为同一行政区域内并且隶属于同一部门的若干个地方级自然保护区[3],面积相对较小,没有必要都单独成立管理机构,而以行政区域为单元建立1个联合机构统一管理,并由固定人员专职管理,如木里藏族自治县自然保护中心统一管辖区内的鸭咀省级自然保护区、恰郎多吉市级自然保护区和巴丁拉姆市级自然保护区;(c)1个级别较高的自然保护区兼管1个或几个级别较低的自然保护区,如甘肃祁连山国家级自然保护区管理局代管东大山和龙首山等自然保护区,宁夏贺兰山国家级自然保护区管理局代管宁夏贺兰山省级自然保护区。

2自然保护区管理机构建设现状分析

2.1总体情况

根据调查数据及历年研究收集到的相关资料,对全国自然保护区管理机构建设状况进行统计。结果表明,至2014年底,全国2 729个自然保护区中有1 854个建立了管理机构,占总数的67.9%。自然保护区共有管理人员44 565人,其中专业技术人员12 668人,占管理人员总数的28.4%。已建立管理机构的自然保护区中,独立、专门和代管机构占比分别为40%、31%和29%。总体上,自然保护区代管机构仍占有一定比例。不同自然保护区级别、不同主管部门、不同规模大小以及不同地区之间,管理机构建设存在较为明显的差异。

2.2不同级别自然保护区管理机构建设

不同级别自然保护区管理机构建设及人员配置状况见表1。

表1不同级别自然保护区管理机构建设及人员配置情况

Table 1Construction and staffing of management agency for nature in different levels

级别自然保护区管理人员专业技术人员总数 已建管理机构数占比1)/%总人数平均人数总人数平均人数占比2)/%国家级428428100.0250045872291728.9省级85874486.716008194438527.7市级41424859.916604517131.1县级102943442.218932484125.6总计2729185467.9445651612668528.4

数据截至2014年底。1)已建管理机构保护区占保护区总数的比例；2)专业技术人员数占管理人员总数的比例。

由表1可知，428个国家级自然保护区均已建立相应的管理机构;省级自然保护区中有744个建立管理机构,占86.7%;市级自然保护区中有248个建立管理机构,占59.9%;县级自然保护区中有434个建立管理机构,占42.2%。总体上,自然保护区级别越高,管理机构建设状况越好,管理人员配备也相对充足。但专业技术人员所占比例总体偏低,即使是人员配置状况较好的国家级自然保护区,专业技术人员仍较缺乏,不利于自然保护区管理质量的提高。

2.3不同主管部门自然保护区管理机构建设

不同主管部门自然保护区管理机构及人员配置状况见表2。各主管部门开展自然保护区建设时间先后不一,建设和管理水平参差不齐。林业部门建设和管理保护区最早,目前主管的保护区也最多,部分自然保护区由林场改建或是从林场中划出一定区域建设而成,保护区管理机构一般也由原有机构改建而成,实行“多块牌子,一套人马”,因而人员配置较多且相对较为固定,管理机构建设较好。环境保护部门作为我国保护区综合管理部门,主管的国家级自然保护区大多由省级环境保护厅(局)派出机构管理,地方级自然保护区由县市环境保护局或下属机构管理,其归口管理的235个自然保护区中有154个建立了管理机构,占65.5%。农业部门是我国草地资源、水产资源以及水生野生动物资源的主管部门,自然保护区大多由畜牧管理站、牧场、水库、水产站和渔政管理所等基层机构兼职管理,已建立管理机构的保护区比例为75.0%。此外,住房和城乡建设、水利、国土资源、海洋及中国科学院等其他部门所建立的保护区数量相对较少。其中,水利、住房和城乡建设部门主管的自然保护区总体上管理机构建设比例较高,大多未设有专门的管理机构,而是由水库和风景区等基层单位兼职管理,多为代管性质,管理人员相对不固定;海洋部门主管的自然保护区大多由海监机构、渔政单位和海洋局下属机构管理;国土资源部门主管的自然保护区大多由国土资源局和地质遗迹保护站等管理。

表2不同部门自然保护区管理机构建设及人员配置状况

Table 2Construction and staffing of management agency for nature reserves under different administration departments

部门自然保护区管理人员专业技术人员总数已建管理机构数占比1)/%总人数平均人数总人数平均人数占比2)/%林业2049142069.3401852011185527.8环境保护23515465.520229690334.1农业1168775.05985240240.1海洋934144.13284133140.5国土资源734663.05067152230.0水利383489.5267746117.2住房和城乡建设131184.62329139.1其他1126154.56366213233.5总计2729185467.9445651612668528.4

数据截至2014年底。1)已建管理机构保护区占保护区总数的比例；2)专业技术人员数占管理人员总数的比例。

2.4不同面积规模自然保护区管理机构建设

根据自然保护区的面积规模进行划分,将其划分为小型(≤100 hm2)、中小型(>100~1 000 hm2)、中型(>1 000~1万hm2)、中大型(>1万~10万hm2)、大型(>10万~100万hm2)、特大型(>100万hm2)6个等级。不同面积规模自然保护区管理机构人员配置状况见图1。

数据截至2014年底。

图1不同规模自然保护区管理机构建设及人员配置状况

Fig.1Construction and staffing of management agency of

nature reserves in different size

总体来看,自然保护区规模越大,机构建设状况越好。目前我国已建自然保护区中,面积>10万hm2的保护区共140个,多数建有管理机构,其中16个特大型自然保护区均已建立管理机构。而面积≤1 000 hm2的保护区有569个,数量较多,但已建管理机构比例低于50%,这部分保护区大多为市县级,规模相对较小,没有建立专门的管理机构。而管理人员配置状况总体上呈规模越大、管理人员数量越高的趋势,这主要与自然保护区管理机构设置状况、管理需求以及面积大小有关。一般情况下,自然保护区面积较大,需要的管理人员也相对较多。但特大型保护区大多位于人烟稀少地区,相对偏远,地方财政比较紧张,管理人员相对较少。

2.5不同地区自然保护区管理机构建设

各地区之间自然保护区管理机构建设差异也非常明显。从统计资料(图2，不包括港澳台数据)来看,天津、上海和青海的自然保护区均已建立管理机构;已建管理机构自然保护区数量占保护区总数比例超过80%的有甘肃(98.33%)、河南(96.97%)、山西(95.65%)、新疆(93.55%)、宁夏(92.86%)、陕西(91.67%)、河北(88.64%)、四川(85.12%)、浙江(84.85%)、广西(84.42%)和重庆(80.70%)11个省级行政区;低于50%的则有安徽、贵州和西藏3个省级行政区。统计结果表明,自然保护区管理机构建设状况与各地的经济发达程度关联性不明显,而是反映了各地对自然保护区管理机构设立的规范程度。

从各地区管理机构人员配备情况来看,宁夏、河南、甘肃、陕西、广西、吉林、河北、山西、湖北、山东、青海、上海、四川、内蒙古、天津和新疆16个省级行政区的自然保护区管理人员平均人数超过全国平均值;宁夏、河南、陕西、甘肃、上海、河北、山西、山东、天津、吉林、新疆、青海、内蒙古和浙江14个省级行政区的专业技术人员平均人数超过全国平均值;从专业技术人员占管理人员总数的比例来看,上海、江苏、辽宁、浙江、陕西、天津、广东、新疆、安徽、福建、山东、河北、贵州、江西、黑龙江、湖南和内蒙古17个省级行政区超出全国平均值。

数据截至2014年底，不包括港澳台数据。

图2不同地区自然保护区管理机构建设状况

Fig.2Construction of management agency for nature reserves in different provinces

3自然保护区管理机构建设存在的问题

我国自然保护区在数量、面积快速增长的同时,自然保护区建设与管理工作相对滞后[4],重数量而轻管护,管理机构不健全,专业技术人员缺乏,目前仍有约30%的保护区未建立管理机构,现行管理体制以及相关法规制度存在缺失,自然保护区管理机构的设置还很不统一。这些都制约了我国保护区事业的进一步发展。主要问题可归纳为以下几点。

3.1“批而不建，建而不管”,机构不健全

根据《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)规定,自然保护区管理机构由有关保护区行政主管部门设立,并配备专业技术人员。但由于现行保护区管理体制存在部门交叉、上下级权责不清等问题,导致主管部门责任不明确。目前仍存在“批而不建，建而不管”的现象,全国有约30%的保护区未建立相应的管理机构。部分保护区甚至有名无实,仅由政府文件批准建立,但实际上为无机构、无人员、无边界的“三无”自然保护区[5]。而已建机构中,审批重形式、轻实质,人员编制无法落实。此外,大部分市县级自然保护区为代管机构,人员配置不固定,难以实施有效管护。

3.2机制不健全,经费无保障

现行保护区资金投入机制尚不健全,存在着资金使用不合理,重设施建设投资、轻管护投入,管理运行经费缺乏保障等问题,制约了保护区职能的发挥。尤其是地方级保护区资金投入严重缺乏,导致机构不健全,日常工作难以开展。

一般来说,国家级自然保护区的建设和管理经费由省级以上财政负担,部分省级自然保护区也能得到省级财政经费的支持,其机构建设和人员配置等能得到保障。据“全国自然保护区基础调查与评价”专项中针对保护区经费投入情况的调查,对于国家级和省级自然保护区共收集722份完整有效的调查数据,统计结果表明,722个自然保护区的年管理运行经费为12.58亿元,按保护区编制人员数量计,每人每年的管理运行经费为4.34万元。

而绝大多数市县级保护区没有持续的财政经费支持,多数保护区都是代管,人员较少或不固定,不能实施有效管理,导致保护目标不能达成。

3.3机构性质不明确,重经营而轻管理

保护区管理机构由政府相关部门设立,但它到底是属于政府的派出机构还是独立法人,是否具有执法主体资格等没有明确规定。保护区的管理机构往往没有权力做出处罚,难以有效履行管理者的职责[6]。在实际管理中,由于部分保护区土地权属不清,导致保护区管理机构无法对区内资源进行有效管理,甚至无力或无权对区内的资源开发或建设活动进行干预[4]。保护区的土地所有权影响其使用权的获得,目前许多保护区并未获得核心区和缓冲区的集体土地使用权,无法按照《条例》要求进行管理。部分保护区边界范围和土地权属不清,矛盾突出,侵占或改变保护区土地现状的情况日趋严重,影响保护区管理工作的顺利开展。

此外,由于自然保护区管理机构的性质无章可循,部分自然保护区管理机构集行政、事业和企业性质于一体,具有执法、管理和开发经营等多项职责[7]。根据“全国自然保护区基础调查与评价”专项数据和统计资料,目前自然保护区的机构运行主要有4种性质,即行政单位、参公单位、事业单位和企业单位。但多数属于行政与事业单位的自然保护区,几乎都逐步建立起自我创收机制,实行差额事业单位或事业单位企业化管理与经营混为一体的运行机制[8]。以管理机构为事业单位或行政单位的国家级和省级保护区为例,对旅游活动的开展状况进行调查统计,这部分保护区目前已开展旅游活动的比例达60%以上。保护区管理机构将管理与经营混为一体,易导致管理职能减弱,主要职能偏离。同时保护区管理机构常常表现为资源的保护者与经营者的双重身份,大多数保护区管理机构直接参与经营,又不同程度排斥社区利益。这种既是执法者又是执法对象的体制上的混乱,势必造成管理上的混乱,易加剧与社区的矛盾,也易加重对自然资源的压力[5]。

4建议

目前自然保护区管理机构的设置很不统一,总体上保护区“管而不力”的现象未得到根本解决。今后一个时期内,如果不能从根本上予以解决,很难摆脱自然保护区管理工作落后的局面,势必影响我国自然保护区事业的全面发展。针对存在的问题,建议从以下几个方面入手:

(1)规范机构建设,自然保护区管理机构的设置应相对独立,或配备专门的管理机构对自然保护区实施直接的日常管理。对“多块牌子,一套人马”的管理方式应明确专职的管理人员。同时建议各级政府和有关部门将自然保护区管理机构建设列入生态省、生态市等考核指标体系,明确管理职责。

(2)明确机构定位,保护区资源经营应该由政府特许经营,杜绝自然保护区管理机关既是裁判员又是运动员的现象,管理机构不再直接参与经营活动,实行政企分离。对自然保护区管理人员,应根据自然保护区的特点定编定额,将自然保护区管理人员的职能从根本上转到保护上来,将自然保护区管理与资源开发经营完全分开,以提高自然保护区的执法能力和保护能力。

(3)强化机构建设,提高管理水平。《条例》赋予自然保护区管理机构开展资源保护与环境监测、科学研究、环境教育和参观旅游等职能,这些职能的充分发挥必须有扎实的专业技术和充足的资金作为支撑。专业技术人员作为自然保护区资源保护管理、科研和监测的骨干力量,其配备状况直接影响到自然保护区规范化建设管理的水平。投入资金的使用应从满足自然保护区管理机构职能需求的角度出发,合理设置资金使用结构。政府的经费机制(如经费申请、管理监督和奖励等)应使更高比例的经费用于提高保护区管理人员素质、进行生物多样性监测和执法[9]。对基础设施相对完善的国家级自然保护区，应重点资助机构和能力建设,保障人才队伍发展,培养和吸引人才,通过人事激励和人员培训不断提高人员素质[10],一方面可通过提高科技人员待遇、改善科研工作条件等措施,鼓励和吸引科技人员到自然保护区工作;另一方面,对自然保护区现有工作人员进行培训,采取“送出去、请进来,边讲授、边调查,边实习、边提高”的办法,不断提高资源保护管理水平和科研监测工作能力。

参考文献：

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[9]权佳,欧阳志云,徐卫华,等.中国自然保护区管理有效性的现状评价与对策[J].应用生态学报,2009,20(7):1739-1746.

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(责任编辑： 许素)

Problems in Construction of Management System of Nature Reserves in China and Countermeasures.

XIAXin,WANGZhi,XUWang-gu,ZHANGHao-nan,ZHOUDa-qing，JIANGMing-kang

(Nanjing Institute of Environmental Sciences, Ministry of Environmental Protection, Nanjing 210042, China)

Abstract:The current management agency of nature reserves in China were not uniform in construction for the country and do not have sound and complete set of management systems or relevant laws or regulations. Nature reserve at different levels, under different administrations or in different regions, vary sharply in the construction of their management structures. Countermeasures to the problems, such as unstandardized construction, undefined attributes and unguaranteed funds in management of nature reserves, have been put forward based on investigations and analysis of the status quo of the management of the nature reserves.

Key words:nature reserve;management agency;management pattern;current status

作者简介：夏欣(1987—),女,江苏连云港人,助理研究员,硕士,主要研究方向为自然保护区与生物多样性保护。E-mail: xiaxin2613@163.com

通信作者①E-mail: wangzhi@nies.org

基金项目：环境保护部专项(HBSY0915)

收稿日期：2015-09-10

DOI：10.11934/j.issn.1673-4831.2016.01.006

中图分类号：X36

文献标志码：A

文章编号：1673-4831(2016)01-0030-05