遂昌县农田水利设施产权制度和运行管护机制研究

李立军　陈永肖（遂昌县水利局，浙江　遂昌　323300）

遂昌县农田水利设施产权制度和运行管护机制研究

李立军陈永肖
（遂昌县水利局，浙江遂昌323300）

近年来，为改善水利基础设施薄弱的问题，中央逐步加大对农村水利基础设施的投入。在此期间，遂昌县的农田水利基础设施得到了很大改善。但是，由于受一些客观条件的制约，农田水利设施管护主体、责任、经费不落实等问题仍未得到有效解决，比如在农田水利建设管理方面，政府职能没有完全有效转变，仍然存在大包大揽的情况。鉴于此，提出一系列的政策措施，主要包括实行建管一体化、明确产权和移交、政府绩效考核等，以期解决实际运行管护中存在的问题。

农田水利；产权制度；运行管护机制；遂昌县

作为一个农业大国，我国传统农田水利基础设施的建设，对农业健康发展起着至关重要的作用。然而，我国当前的水利基础设施却不能满足当下农业生产发展的需求。因此，如何有效地开展小型农田水利建设等相关问题，被提上了相关议程［1］。为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和2014年“中央一号文件”精神，探索建立市场在资料配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的农田水利建设管护新机制。针对农村劳动力大量外出务工，农田水利建设组织难、投入难、管理难等问题，切实深化改革，创新组织发动机制、资金投入机制、项目管理机制、运行管护机制。

1　遂昌县小型农田水利工程建设现状

遂昌县位于浙西南，地处钱塘江、瓯江源头，东倚武义、松阳，南邻龙泉，西接江山和福建浦城，北与衢江、龙游、婺城相连。全县总面积2 539 km2，下辖7镇11乡2街道，203个行政村，2013年全县统计人口23.25万，其中农业人口19.49万，县政府设在妙高街道，距省城杭州240 km，是浙江省的重要生态屏障。遂昌县现有水库41座，中型水库4座，小（一）型水库13座，小（二）型水库24座，总库容1.5亿m3。其中，专用于灌溉的小型水库13处，总有效库容515.2万m3；以灌溉为主的山塘743座，总库容750万m3。其中，容积1万m3以上山塘294座，总容积599万m3。全县现有引水堰坝2 881座，各级渠道长度897.7 km，其中骨干渠道61.4 km，末级灌溉渠系长836.3 km，末级灌溉渠系配套渠系建筑物195座，灌排泵站10处，总装机145 kW。全县节水灌溉面积0.64万hm2，其中高效节水灌溉面积0.25万hm2。其中，以喷微灌为主的高效节水项目的受益农作物有笋竹、茶叶、高山蔬菜、红提、瓜果与油茶等。

近年来，遂昌县先后组织实施了第二批、第五批中央财政小型农田水利重点县、中央财政河塘清淤整治试点县等农田水利项目基础设施、全国规模化节水灌溉增效项目示范县等项目的建设，完成投资1.22亿元，整治山塘141座，建成高效节水灌溉工程11处，面积0.14万hm2，灌区改造4处，渠道衬砌89.3 km。

2　当前遂昌县小型农田水利工程建设存在的问题

近年来，遂昌县农田水利设施条件得到了极大的改善，同时在农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制方面也取得了一定的经验和成效。但是，由于受到一些客观条件的制约，导致仍有一些问题未得到有效解决，主要表现如下：①小型农田水利工程点多面广，施工管理力量不足导致管护责任难以落实；②项目建设管理过程中公众理解支持不足，参与管理积极性不高，甚至因误解阻扰施工等造成项目进展缓慢或增大实施难度；③项目建设管理力量不足，现场质量管理不到位，工程质量水平不高，项目施工质量难以保证，造成项目运行寿命缩短；④项目建设程序繁杂，建设进度缓慢导致资金使用效益不高［2］。此外，农田水利设施产权主体缺位，工程管护责任不落实、不到位，并且在项目运行的过程中，政府职责不清，既是运动员又是裁判员，管护投入大，效果不明显；项目管护人员责任感不强，村集体对工程管护的积极性不高［3］。

3　遂昌县农田水利设施产权制度和运行管护机制改革试点内容

鉴于上述农田水利建设管理过程中出现的问题与不足，遂昌县尝试从以下几个方面开展试点工作，以期取得较好的成效。

3.1实行建管一体化

实行建管一体化，探索农民专业合作社和家庭农场等新型主体作为“项目法人”开展项目建设管理。允许农民专业合作社和家庭农场作为项目法人直接申报小型农田水利建设项目，并负责项目实施，在项目建设完成后作为受益主体负责工程项目的管护。在总结现行农田水利工程设施建设和管理经验的基础上，以县水利部门为责任主体，下发《小型农田水利工程建设管理一体化实施办法（试行）》，鼓励专业合作社、农民用水合作组织等新型主体开展小型农田水利工程的建设和管理。

实行建管一体化的项目由农民专业合作社和家庭农场等新型主体作为项目法人自愿提出申请，经县财政部门、县水利部门组织专家现场踏勘、筛选后确定实施项目，下达实施计划。项目法人根据下达的计划自行选择项目实施方式，在项目实施过程中要主动接受行业管理部门对关键工序和重要隐蔽工程的监督和指导，用于工程的主要建材需委托第三方检测机构检测，检测合格作为验收合格的前提条件。项目完成后由项目法人提出验收申请，水利部门组织相关部门人员进行验收，并明确项目新型主体的管护责任。

3.2建立项目建设管理公开公示制度

制定项目建设管理公开公示制度，完善项目建设管理公开公示制度，及时公示项目招标、施工进度、经费支出、监督电话等信息，接受项目区群众监督，推行农民监督员制度。在总结现行农田水利工程建设管理公开公示制度经验的基础上，以县财政部门和水利部门为责任主体，下发《小型农田水利工程建设管理公开公示制度（试行）》，在项目建设前期、中期及项目移交后，及时对项目相关信息进行动态公布。以县财政部门和水利部门为责任主体，下发《农民质量监督员管理办法（试行）》，通过建立多途径群众监督机制，健全农民质量监督员制度，建立农民质量监督员培训制度等方式，逐步健全全县小型农田工程项目监督机制。

工程项目管理信息公开公示的方式主要采用政府网站、展板及村务公示栏公示等。在水利部门及乡镇采用网站公示的方式，在村一级的村务公开栏张贴项目管理信息。项目建设前期，在县水利部门及乡镇网站上公布工程概况、工程招投标信息等相关信息，同时在乡镇网站及村务公开栏公示；项目建设过程中，在村一级的村务公开栏及时公布项目施工进度情况、经费支出情况，并公布项目负责人和监督电话，接受群众监督；建设项目移交后，及时在村务公开栏和项目实施地点附近的主要交通道路口醒目位置，公示项目产权主体、管护单位及责任人电话信息，接受公众监督。

在项目区受益群众中，选取具有一定施工经验、责任心强的群众作为农民质量监督员，参与项目施工过程的监督，强化项目现场质量管理，建立监督员考核奖励制度，激发群众参与工程质量监督的积极性。

3.3探索完善项目补助方式

探索完善项目补助方式，引导和鼓励广大群众自主兴修农田水利工程，把“要我干”变成“我要干”，积极探索以奖代补、先建后补等建设模式，进一步建立完善社会力量参与农田水利建设和管理的体制机制。在总结现行农田水利工程设施建设经验的基础上，下发《小型农田水利项目建设补助管理办法（试行）》，对补助的项目类型、补助范围、补助标准、补助流程等信息进行明确界定。

以奖代补、先建后补项目由项目业主提出申请，报经水利、财政部门审核后，下达项目实施计划，项目业主根据下达的计划组织项目实施，工程完工后由水利和财政部门组织验收，验收合格下达补助资金。对于未按计划及时完成或完成质量不合格的项目，则取消补助。

3.4产权确权和移交

产权确权和移交，在明晰产权的基础上，统一办理产权移交手续，将财政资金支持建设的农田水利设施产权移交给产权主体，并通过相关程序予以确认。在全面调查摸底全县小型农田水利工程的规模、类型、公益属性、产权、管理权和经营权等信息的基础上，以县水利部门为责任主体，下发《小型农田水利工程产权确权和移交管理办法（试行）》，明晰工程产权，办理产权移交手续。

以“公平、公正、公开”为原则，在尊重历史形成的自然受益范围基础上，结合工程竣工图等资料对山塘水库工程进行权属审核，公示无异议后向工程所有者颁发产权证书，载明工程功能、管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务等信息。

3.5探索财政资金购买公共服务

在对政府直接管理的公益性农田水利设施的维修养护情况进行调查摸底的基础上，以县水利部门为责任主体，下发《财政资金购买公共服务管理办法（试行）》。

选择主要承担灌溉任务的小型水库作为试点工程，探索财政资金购买公共服务的做法。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下，鼓励企业、社会组织、个人竞争参与公益性水利工程的管护。对政府直接管理的公益性农田水利设施的维修养护情况进行调查摸底，对工程管护责任不落实、管护不到位的重点公益性农田水利设施推行市场化、集约化、专业化的管护模式。引导和鼓励社会力量组建水利工程养护队伍，通过直接委托、竞争谈判和招标投标等方式参与农田水利设施的维修养护工作，逐步改变目前政府在工程建设中“大包大揽”的局面。

3.6建立政府绩效考核为基本依据的奖惩办法

以县水利部门为责任主体，下发《政府绩效考核为基本依据的奖惩办法（试行）》。选择第二批、第五批中央财政小型农田水利重点县及河塘清淤整治试点县项目中山塘整治工程，以及人口相对集中、设施相对完善的分散式农村饮用水工程作为试点工程，探索建立政府绩效考核为基本依据的奖惩办法，明确对农田水利设施管护效果好的村集体以及对管护不到位的村集体的奖惩制度。

工程管护的绩效考核由各乡镇人民政府、街道办事处组织初评后，报县水利部门组织县财政部门、县发改部门进行复评，奖补资金按照复评结果下达。考核结果与奖补资金直接挂钩，考核实行计分值管理，分为优秀、合格和不合格3档，考核优秀的进行全额奖补，考核合格的按照90%发放，考核不合格的取消奖补。

4　遂昌县农田水利设施产权制度和运行管护机制改革成效

4.1出台相关政策，形成相关经验和机制

通过探索和总结，形成农田水利建设和管理方面的经验和机制，出台农田水利建设和管理方面的政策和规章制度。

4.1.1政策或制度。出台高效节水灌溉工程项目建管一体化及以奖代补、先建后补实施办法，山塘整治和灌区改造工程项目建设管理公开公示制度，重要山塘和农村饮用水工程维修养护管理工作考核奖励办法，山塘产权确权及移交办法，农民质量监督员管理与考核办法等。

4.1.2经验或机制。形成鼓励农民专业合作社、家庭农场等新型主体作为项目法人开展项目建设管理，引导广大群众自主兴修农田水利工程，村集体积极参与公益性农田水利设施管护的农田水利建设管理机制，取得培育专业管养队伍，购买公共服务等方面的经验做法，提高项目管理水平和管护效果，保障农田水利设施的可持续利用。

4.2对遂昌县农村水利改革发展带来的影响

①转变政府在农田水利工程建设和管理过程中的职能，提高农田水利工程建设和管理水平；②提高农田水利工程建设的透明度和公众的参与积极性；③规范农田水利工程建设管理制度，有效地促进合作社和家庭农场的可持续健康发展；④形成一批产权明晰、管理规范、运行管护良好的示范工程，增强农业综合生产能力；⑤形成一套有效的农田水利工程运行管护机制，彻底扭转目前农田水利工程设施的“重建轻管”局面，提高水利设施的使用寿命，促进农村水利改革朝着良性健康方向发展。

［1］江炜.完善小型农田水利建设新机制的若干问题探讨［J］.低碳世界，2016（1）：60-61.

［2］陈利剑.关于加强小型农田水利建设及管理问题的分析［J］.吉林农业，2014（24）：63.

［3］江涛.建设新农村背景下农村小型农田水利工程管理的发展［J］.科技创新导报，2009（27）：107.

李立军（1976-），男，本科，工程师，研究方向：水利工程建设管理；陈永肖（1977-），男，本科，工程师，研究方向：水利工程建设管理和水利工程规划设计。

F323.213

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1674-7909（2016）09-22-3