安徽省大别山地区生态补偿现状、问题和建议

张晓玲 周结斌

安徽省大别山地区生态补偿现状、问题和建议

张晓玲 周结斌

一、安徽省大别山地区基本情况

大别山位于安徽省、湖北省、河南省三省交界处，是长江与淮河水系的分水岭。大别山区是我国典型的集山区、库区、多省交界区、革命老区、贫困区、水土流失严重区于一体的特殊区域。安徽省六安市霍山县、安庆市岳西县及河南省信阳市商城县是大别山区核心地区。

安徽省大别山区是淮河源头重要的水源涵养区之一，是长江水系和淮河水系诸多中小型河流的发源地及水库水源涵养区，也是我国重要的生态功能区和长江淮河中下游地区重要的生态安全屏障，该区蕴藏着丰富优质的水资源，境内梅山、响洪甸、佛子岭、磨子潭、白莲崖、龙河口六座大型水库水资源总量达70.87亿m3，水质Ⅱ～Ⅲ类，在满足当地城市生产生活用水的同时，成为下游合肥、淮南等城市的重要水源地。境内淠史杭灌区是全国三个特大型灌区之一，范围涉及安徽、河南两省4市17个县区。为修建水库及淠史杭工程，淹没土地45.6万亩，移民30万人；为涵养水源、保护水质，封山育林11.3万公顷，退耕还林4.7万公顷，建设水源涵养林7.3万公顷。

六安市金寨县和霍山县位于大别山腹地，是五大水库集中所在地。金寨县境内有史河、西淠河两大水系和响洪甸水库、梅山水库，两大水库库容占大别山皖西五大水库库容的75.02%。霍山县位于淮河一级支流东淠河上游，东淠河贯穿全境，佛子岭、磨子潭、白莲崖三大水库镶嵌其中，总库容12.93亿m3。两县境内水库水质优良，生态战略地位十分重要。

二、安徽省大别山区生态补偿现状

生态补偿是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以从事对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用者为对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障的新型环境制度，可分为广义和狭义两种。广义的生态补偿制度包括对污染环境的补偿和对生态功能的补偿。狭义的生态补偿制度，则专指对生态功能或生态价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能、或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。

目前安徽省大别山地区生态补偿主要有安徽省淠史杭灌区大型水库库区经济发展扶持资金补偿、安徽省大别山区水环境生态补偿、国家重点生态功能区一般性转移支付补偿和国家生态公益林补偿等。

1.安徽省淠史杭灌区大型水库库区经济发展扶持资金补偿

1999年10月，安徽省设立了淠史杭灌区大型水库库区经济发展扶持资金，以促进淠史杭灌区梅山、响洪甸、佛子岭、磨子潭、龙河口五座大型水库库区经济发展，帮助库区移民尽快脱贫致富，保障库区移民合法权益。

（1）补偿范围

补偿范围为淠史杭灌区史河、淠河、杭埠河三条主要河流的发源地六安市金寨县和霍山县，以及梅山水库、响洪甸水库、佛子岭水库、磨子潭水库及龙河口水库淹没受损地区，包括金寨县、霍山县及六安市裕安区。

（2）补偿资金来源

补偿资金来源于以下四个部分：一是从淠史杭灌区农业灌溉水费中提取10%并提取水费外附加10%；二是从淠史杭灌区工业用水（不包括发电用水，下同）、城镇生活用水水费外附加10%；三是从梅山、响洪甸、佛子岭、磨子潭四座电站发电上网销售收入总额中提取17%；四是以工代赈资金、支援不发达地区发展资金和扶贫信贷资金等。

（3）补偿资金分配及补偿对象确定

从史河灌区农业灌溉用水水费中提取的资金和农业灌溉用水、工业用水、城镇生活用水水费外附加的资金，全部分配给金寨县；从淠河灌区农业灌溉用水水费中提取的资金和农业灌溉用水、工业用水、城镇生活用水水费外附加的资金，按照金寨县63%、霍山县34%、六安市裕安区3%的比例分配；从杭埠河灌区农业灌溉用水水费中提取的资金和农业灌溉用水、工业用水、城镇生活用水水费外附加的资金，全部分配给舒城县。从梅山、响洪甸两座电站发电上网销售收入总额中提取的资金，全部分配给金寨县；从佛子岭、磨子潭两座电站发电上网销售收入总额中提取的资金，全部分配给霍山县。

（4）资金使用方式

资金专项用于促进淠史杭灌区梅山、响洪甸、佛子岭、磨子潭、龙河口五座大型水库库区经济发展，其使用主要有以下四个方面：一是库区移民农业综合开发项目，重点是在短期内能够取得较好效益，并能直接提高库区移民收入的种养业项目和科技培训、推广农业实用技术项目；二是库区移民集中居住地的基础设施建设，重点是能够直接改善库区移民生产、生活条件的乡村道路、农田水利、人畜饮水、文教卫生等基础公益设施建设项目；三是库区移民发展二、三产业，重点是开发当地资源的加工业和第三产业；四是不具备基本生活、生产条件的库区移民户的二次迁移。

2.安徽省大别山区水环境生态补偿

（1）补偿范围

2014年，安徽省启动实施安徽省大别山区水环境生态补偿，范围涉及上游六安市裕安区、金安区，金寨县、霍山县、舒城县、安庆市岳西县和下游饮用水受益区合肥市。

（2）补偿原则

参照新安江水环境生态补偿模式，经政府部门之间商定，由安徽省财政厅和环保厅牵头制定了《安徽省大别山区水环境生态补偿办法》和《安徽省大别山区水环境生态补偿资金管理办法》，按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁承担”的原则，以保护水质为目的，以水质监测结果为依据，对上游水源保护地区进行补偿。

（3）补偿资金来源

补偿资金2亿元，其中，省政府财政转移支付1.2亿元，受益地区合肥市出资4000万元，受损区地方配套4000万元。

（4）补偿资金分配及补偿对象确定

省级财政转移支付的补偿资金，按照流域面积因素，分配给对合肥市饮用水源保护做出贡献的六安市和安庆市岳西县分别为1.18亿元和200万元。该部分资金考虑的是上游已经为水环境保护限制了自身发展，投入了水资源保护成本，因而，该部分资金直接划拨给上游受损的六安市和岳西县。

由六安、合肥配套的资金的分配根据两市之间制定的考核规则确定，两市之间在跨市河流淠河总干渠设立考核断面（罗管闸），根据考核断面水质考核情况，确定补偿主体。以高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷四项指标2011～2013年年平均浓度值为基本限值，测算补偿指数，确定补偿对象。补偿指数测算公式如下：

式中：P为罗管闸断面的补偿指数；ko为水质稳定系数，考虑降雨径流等自然条件变化因素，ko取值0.85；ki为指标权重系数，按四项指标平均，ki取值0.25；Ci为某项指标的年均浓度值；Cio为某项指标的基本限值。

若P≤1，下游合肥市配套资金全部拨付给六安市；若P＞1，或大别山区水系上游地区出现重大水污染事故(以省环境保护厅界定为准)，则上游六安市配套资金全部拨付给下游合肥市。

（5）资金使用方式

安徽省大别山水环境补偿资金全部用于淠河流域水环境保护和水污染治理。主要包括：制订流域生态保护和发展规划，环境保护能力建设，城镇污水处理及垃圾处置设施建设，农村面源污染防治，重点工业点源污染治理，生态修复工程等。其中：安排1000万元用于对舒城县的补偿和补助；安排1000万元用于市本级规划编制、监测能力建设、淠河总干渠城区段截污等支出；其余资金按照因素法进行分配，综合考虑来水流域面积、治理任务、流域内人口、干流输水长度等因素，按一定比例分别用于对霍山县、金寨县、裕安区、金安区的补偿和补助。

3.其他生态补偿

（1）国家重点生态功能区一般性转移支付补偿

国家重点生态功能区一般性转移支付补偿是一种利用公共财政政策实施生态补偿的做法。六安市金寨县、霍山县在全国主体功能区划中被列为国家重点生态功能区大别山水土保持生态功能区,生态功能类型为土壤保持功能区，属于限制开发区。2011年起，由国家以一般性财政转移支付的方式对两县进行补偿。2010～2015年国家累计拨付一般性转移支付资金55792万元。补偿资金主要用于民生保障与政府基本公共服务、生态建设、环境保护等方面支出，在地方由政府统筹使用。资金使用效果由相关部门进行定期评估，分为环境保护及治理效果评估和基本公共服务改善状况评估两方面。

（2）国家生态公益林补偿

2001年国家启动了森林生态效益补偿，设立了森林生态效益补偿基金，各级政府依法用于公益林营造、抚育、保护和管理。中央财政补偿基金作为森林生态效益补偿基金的重要组成部分，重点用于国家级公益林的保护和管理。六安市纳入森林生态效益补偿面积597.71万亩，其中，国家公益林面积362.96万亩，省级公益林234.757万亩，年生态补偿8554万元。

对于国家公益林，自2016年开始，国有林部分补偿标准为每年每亩8元；集体林部分，补偿标准为每年每亩15元。对于省级公益林，自2015年开始，国有林和集体林统一按每年每亩15元补偿。对于地方公益林，市级公益林每年每亩补偿11.5元，纳入国家公益林部分，每年每亩再补助9.5元，纳入省级公益林部分，每年每亩再补助8元。

补偿资金主要用于管护补助支出和公共管护支出两部分。在管护补助支出中，对于国有的国家级公益林，用于国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出。对于集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿。公共管护支出主要用于地方各级林业主管部门开展国家级公益林监测、管护情况检查验收、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治、监测等工作。

三、存在问题

1.系统的生态补偿制度体系尚未形成

由于目前国家生态补偿尚在起步阶段，没有生态补偿方面的专门立法，相关补偿标准、测算方法等配套体系尚未建立，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性，导致地方难以形成系统完善的生态补偿制度。一方面生态补偿各参与方对生态补偿的内涵认识不同，补偿对象对水资源开发利用的权利和义务认识不清；一方面现有生态补偿的范围、补偿主体、补偿资金的使用、受益对象等方面既存在内容重叠交叉，又存在缺漏，不同利益群体对生态服务功能价值、补偿主体、补偿标准和补偿方式等认识存在较大分歧，难以达成统一共识，补偿主体与补偿对象之间缺乏有效沟通协商机制。如补偿范围界定中，对于大别山水生态环境补偿，同样受益上游优质水源的下游淮南等地、以及从自身资源禀赋中受益的六安市的叶集区和霍邱县没有列入其中，而在淠史杭灌区大型水库库区经济发展扶持资金中，六安市金寨县、霍山县、舒城县、寿县、霍邱县、叶集区等水源地上游地区，同样作为补偿主体，以配套资金的方式参与到了补偿资金贡献中。

2.补偿标准缺乏科学测算

现有补偿缺乏对补偿主体和补偿对象之间系统的损益分析，对生态系统的服务价值、生态保护成本投入及发展机会损失没有经过科学系统测算，基于行政协调层面和国家宏观政策调节下的生态转移支付补偿标准缺乏科学性和说服力，补偿标准普遍偏低，补偿标准难以达成统一共识。如安徽省大别山水环境生态补偿资金难以维持上游地区巨额的生态环境保护投入，上游地区生态环境保护压力巨大。此外，大别山水环境生态补偿补偿未考虑上下游供水水量、水价等因素，指数制定未能反映来水年份动态变化的影响，补偿标准在补偿主体和补偿对象之间难以达成共识。

3.补偿政策制定缺乏动态调整和可持续性

国家重点生态功能区一般性财政转移支付补偿和安徽省大别山水环境生态补偿政策制定未能随着国家经济水平的增长进行动态调整，受损地区与高速发展的下游地区经济发展水平仍有较大差距，生态补偿系统性惠民政策补偿偏少，资金来源和补偿方式较为单一，缺乏与库区可持续发展的有机结合。现有补偿大部分用于填补上游经济社会发展的公共基础欠账，用于生态环境保护基础设施建设项目，对为上游地区水土保持、水源涵养、水库生态环境保护做出贡献和牺牲的受损区农民、渔民、库区人民、林区人民得到的补偿相对于付出和贡献则显不足，因保护环境而关停的企业缺乏有效的安置补偿措施。补偿方式以资金补偿为主，资金来源主要为政府财政转移支付，资金保障程度不高，难以维系巨大的补偿缺口，加之补偿方式单一，对于贫困的库区、老区而言，帮扶对口协作、促进产业转型升级、人才培训等横向补偿方式缺乏，没有与库区的经济社会的可持续发展需求有机结合，难以形成造血式的良性补偿，造成补偿无底洞、补偿无止境等问题。

4.生态补偿缺乏效益评估机制和奖惩激励机制

尽管谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复，谁污染、谁治理的生态补偿原则获得各界一致公认，但目前安徽省大别山地区生态补偿资金的使用与生态保护的效果没有直接挂钩，除国家重点生态功能区一般财政转移支付外，现有大别山生态补偿政策没有建立补偿资金的生态保护效果评估机制与监督机制。此外，虽然大别山水环境生态补偿政策建立了类似奖惩激励措施，但实施过程中由于补偿标准偏低，导致激励机制难以发挥作用，大别山地区生态补偿奖惩激励机制尚未形成，受损区生态环境保护行为多迫于压力，群众乃至政府自发的环境保护积极性不高。

四、建议

大别山地区生态补偿亟需从国家战略高度制定系统的生态补偿框架体系。现有安徽省大别山生态补偿政策在一定程度上发挥了促进大别山库区经济社会发展和大别山地区生态环境保护的重要作用，但仍需不断完善，建议如下：

（1）开展生态补偿评估，系统梳理不同领域、不同部门现有的各项补偿政策，进行系统分析评估，在此基础上，科学制定大别山地区生态补偿制度框架，完善相关配套法规政策，打破行政区域限制，科学确定生态补偿范围，明确补偿对象，科学核算补偿标准，探索多元化补偿方式，建立补偿主体与补偿对象的良性沟通协商机制，推动建立补偿保障机制，建立补偿资金效益评估和鼓励奖惩机制，形成完善的生态保护补偿制度体系。

（2）建立大别山生态补偿协调机制。协调不同领域、不同行业的生态补偿工作，加强与发改委、财政部和相关职能部门之间的协调，促进补偿相关方的沟通，成立补偿监督机构，定期对补偿工作进行监督检查，评估生态补偿实施效果，对资金使用情况进行审计，使大别山地区生态补偿工作顺畅而高效进行。

（3）完善生态补偿投入机制。结合库区生产实际，探索形成财政转移支付、政策支持、技术支持等多样化的综合补偿方式，促进上游补偿对象的生产方式转型升级，提高上游被补偿地区的经济发展水平和环保能力，帮助发展旅游产业、养老产业、新兴环保产业等绿色产业落地发展，形成造血式的补偿，推动生态补偿促进经济社会发展和生态环境保护可持续发展■

（作者单位：淮河流域水资源保护局233000）