小城镇建设热的五大原因探讨

撰文刘士林

小城镇建设热的五大原因探讨

撰文刘士林

时下，小城镇建设成为一大社会热点。各种有关小城镇建设的大小会议、论坛也如家常便饭般，随时随处召开。诸多专家学者围绕小城镇建设也提出了各自独到的见解和建议。但关于当下小城镇热背后的深层次原因，却鲜有人提及。为此，笔者专门就此问题进行了思索和调查，并进行了总结。依着『方法论』的原理来看，笔者认为，深入剖析其背后的原因，是对小城镇建设别具重要意义的。

刘士林

教授、博士生导师，上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家，光明日报城乡调查研究中心副主任，国家“十三五”发展规划专家委员会委员，文化部文化产业专家委员会委员，主要从事城市科学、文化战略、智慧城市和城市文化研究等。

任何一个社会发展热点背后必有其深层原因。小城镇在热浪滚滚的城市化进程中异军突起，更不会是一种偶然，而是各种力量、利益、需求在相互斗争和博弈中最终达成的结果。具体可以从以下几方面来探讨。

再现了“城市自然规律”的作用。所谓“风水轮流转”，在城市化进程中，“大都市”和“小城镇”这对基本矛盾，也是一种相生相克的关系。美国著名规划大师刘易斯·芒福德曾把城市的重要功能之一称为“容器”：一方面，它“构造致密而紧凑，足以用最小的空间容纳最多的设施”；但另一方面，任何容器也都是有限的，一旦这个本来就比乡村高度集中和拥挤的聚落形态吸纳了过多的人口和资源，其结果只会是越来越糟，陆续带来房价昂贵、交通拥堵、就业压力增大、环境污染加重、社会分化加剧、公共资源短缺（如教育、卫生资源短缺）等诸多“城市病”，使不堪重负的城市面临着解体的危险。

如近年来闹得沸沸扬扬的“华为迁出深圳事件”，不是因为别的，而恰是因为深圳本身的过度繁荣。这是一个深刻的悖论：一方面，一个城市要想迅速“扬名立万”，必然要最大限度地强占、劫掠周边城市的生存资源和机会，这就是所谓的“人无横财不富”；另一方面，这个“狼吞虎咽”的过程不仅破坏了大自然的资源链条和生态平衡，也超出了其自身的承受力和消化力，结局必然是要把原本就不属于自己的东西重新“吐”出来，这就是所谓的“福报不够”。现在的很多大都市，越是成功就越是“百病缠身”，说明最终决定城市兴衰的不是“人力”而是“天意”，是某种一般人看不见、捉摸不透的“城市自然规律”。

改革开放30多年来，大城市的发展占尽了天时、地利和人和，小城镇和农村的利益与需求被忽视。但我们最终发现这制造了一种虚假的“繁华都市泡沫”，所有小城镇和农村的生态、空间、人口、社会和文化问题，最后都无一例外地“还”给了城市，而貌似强大的大城市也根本不足以承担。就此而言，小城镇的复兴与大城市的困境完全符合城市发展的自然规律，不仅直接再现了城市的“容器”本质，也尤其深刻地体现了“损有余而补不足”的“天之道”，是宇宙中固有的“城市自然规律”对无序失控的城市化强行调节和平衡的结果。从诗性智慧的角度来讲，这是中国城市的“风水”正在发生重大转向；从理性智慧的角度来讲，这是“自然之手”重构中国城市的整体格局、合理配置人口和资源、避免环境和城市走向解体的必要手段。

反映了“中国式城市化”机制的存在。 笔者一直认为，中国不同于欧美和拉美国家，我们已经走出了一条与邓小平所说的“中国式现代化”相适应的“中国式城市化”之路。与西方国家的城市化主要由市场主导、拉美国家的城市化主要由西方主导不同，中国城市化的一个突出特点是由政府和市场共同主导，以及政治体制和社会制度共同构成推进中国城市发展的核心机制。

此轮小城镇最大的实惠和红利，可以说主要是来自政府政策方面：一是2016年4月，国家发改委和国家标准委联合下发《关于新型城镇化标准试点的通知》，其中首次提到“特色镇”建设。这等于在以“62个城市+2省（安徽和江苏）”为试点范围的“新型城镇化标准试点”已实施了两年多后，终于为小城镇这个最低的城市层级敞开了大门。二是2016年5月3日，国家发改委发布消息称，为落实习近平总书记和李克强总理关于特色小镇发展的重要批示，将强化对特色镇基础设施建设的资金支持，以资助特色小城镇提升基础设施和公共服务设施功能，并计划于年内挑选和建设1000个特色小镇。7月20日，住建部、国家发改委和财政部三部委联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，进一步明确表示，到2020年，全国要培育1000个左右主打休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化或美丽宜居等各类主题的特色小镇。尽管有人会认为这只是政府行为，但其实不然，它恰恰完全符合“由政府和市场共同主导”这一“中国式城市化”的机制。

在此，笔者认为也必须对当下较为流行的“市场主义城市化”论调提出批评，他们以主要由市场主导的西方城市化为标准，将我国日趋严重的城市病、昂贵的生产生活成本和不断降低的幸福感等都归结为政府主导所致。当他们愤怒地谴责和批判中国城市的环境、交通和公共服务时，一般都忘了一个明显的事实，那就是这些年中国的城市化实则一直是按照西方的城市理论、方法、技术和标准来规划和建设的。如果硬要把今天的城市说成“烂摊子”，那么无论如何他们所信奉和躬行的一大堆西方城市理论是难辞其咎的。城市化要协调和均衡发展，最好的办法是政府和市场各司其职，而不是在二者之中择其一。

契合了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的要求。关于中国城市化应该走什么道路，改革开放以来一直有两种声音：一种是走小城市发展道路。以夏书章的“超微型城市论”和“费孝通的微小城市论”为理论代表，以1989年国务院制定的“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”（俗称“三句话方针”）为大政方针。另一种是走大都市发展道路。在理论上以2002年“大上海国际都市圈”研究报告首次提出走“以大城市为主的城市化发展道路”为代表，在实际行动中以2004年全国183个城市提出建设“国际化大都市”为象征。但实践证明，它们各有偏颇。前者把“大都市”与“小城市”对立起来，看不到都市化已成为决定自然环境和社会结构变化的核心机制与主要力量，基本上属于一种城市化的“穷过渡”思维。后者作为“单体城市”的最高形态，只关心“自己”而排斥一切“他者”，必然加剧城市之间的“同质竞争”，造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置。

在经历了反复的思想交锋和实践检验，基于良好的城市分工体系和合理的城市层级关系的城市群，最终被确定为我国新型城镇化的“主体形态”。城市群是关于大都市和小城镇协调发展的顶层设计。因此，我们应在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的语境中去理解和把握两者关系，防止一种倾向掩盖另一种倾向，尤其切忌把“小城镇热”看作是对“大都市热”的全盘否定。

实际上，直到今天的小城镇发展，在很大程度上本就得力于大都市的发展。甚至可以说，如果没有大都市本身的问题和危机，人们也不会这么关注小城镇。如果说过去对小城镇重视不够，那么目前应该做的是以“补短板”的方式适当提高，并在与大都市的协调发展中规划设计小城镇的未来。

我们应在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的语境中去理解和把握两者关系，防止一种倾向掩盖另一种倾向，尤其切忌把『小城镇热』看作是对『大都市热』的全盘否定。

符合西方小城镇的发展经验。在欧美国家，小城镇不仅数量多，而且有较强的吸纳人口能力，这对疏解人口向大城市集聚发挥了重要的延缓和截流作用。在美国，3万—10万人的小城镇大约占到全国城市总数的九成以上，极大地减轻了大城市的压力。英国主要通过建立新镇分散大城市人口，其新镇人口规模一般控制在6万人以内，而现有的3000个小城镇绝大多数人口都不超过10万人。德国则形成了比较良性的“逆城市化”机制，大中城市的中产阶级往往选择居住在郊外的小城镇。相关统计表明，其中有一半以上的家庭定居在2万—10万人的小城镇。事实上，欧美国家能形成今天以小城镇为主体、相对均衡的城镇体系结构，并不是一两天完成的，他们曾经也经历了一个曲折的过程。

欧美国家能形成今天以小城镇为主体、相对均衡的城镇体系结构，这绝不是一天完成的，他们曾经也经历了一个曲折的过程。

以英国的小城镇发展为例，主要经历了三个阶段。第一阶段，从18世纪中叶到19世纪50年代，这一时期的小城镇发展较快且分化剧烈。1801年，英国5000人以上的城镇数量为105座，到1851年这个数量就增加了一倍。在这个阶段，臭名昭著的“圈地运动”是主要推手，也彻底葬送了英国乡村的田园牧歌梦想。第二阶段，从19世纪50年代到20世纪30年代，随着工业化和大城市的快速发展，各种“城市病”集中爆发。受其影响，小城镇的发展也进入停滞状态，数量不增反降。第三阶段，从20世纪30年代至今，小城镇发展进入到持续平稳的成熟阶段。特别需要指出的是，推动这一进程发展主要依靠的是政府，而不是市场。为了推动小城镇的复兴，英国政府出台了一系列政策和措施，如20世纪30年代实施的农业保护政策，1945年和1947年分别颁布的《工业配置法案》和《城乡规划法案》等。这和我国小城镇所走过的“土地城市化”“村村通公路”“城乡公共服务均等化”“特大镇扩权”等路子极其相似。从某种角度来看，这已表明，从最初矛盾对立、城市剥夺乡村到两者协调发展，是人类城市化必经的历史阶段。现在只要努力把城市化的后遗症和小城镇规划建设好，就符合历史的规律和进程，而没有必要彻底否定前一个时期的城市化。

承担了“十三五”时期的城市化任务。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，其中一个重要的约束性指标是“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”，一个重要的战略任务是“促进区域与城乡协调发展”。因为，现实已不允许我们围绕已开发过度的东部地区和日益不堪重负的大城市做文章。然而需要提醒的是，一些课题组在做长三角城市群和中原城市群规划时，仍在执迷于提升上海、郑州等“中心城市”的“首位度”，事实上，这根本就是行不通的。

参照世界城市化的一般规律，目前全球只有约1/8的城镇人口居住在28个人口超过1000万的巨型城市中，而接近一半的城镇居民仍居住在人口小于50万的城市里，可以说小城镇一直是人口聚集的主空间。自然，这也符合实现我国城乡协调发展的现实需要。一方面，以东部开发密度较低的小城镇为重点，可以有效缓解东部地区的发展压力；另一方面，以高水平的规划设计引领中西部小城镇科学发展，还可以避免中西部大城市重蹈东部大都市“过度城市化”的覆辙。由此可知，大力培育和发展我国小城镇，可以为城乡人口和资源要素流动提供一个安全的蓄水池，对完成“十三五”时期我国城市化的主要目标任务具有重大的战略意义。

“罗马城不是一天建成的”，小城镇也不会在朝夕之间就完美无缺。我们在深感大都市发展矛盾重重、千难万险的同时，也不要把小城镇建设设想得十分安静和协调。在城市化进程中被注入过多新的内涵和关系的小城镇，注定将是一个各种资源、资金、人群在其中冲突、博弈、斗争的新战场，因为这正是其有活力、能发展的前提和基础。所以，我们对小城镇建设的艰巨性和复杂性同样要有信心和耐心，并通过不懈的努力和奋斗把它们建设好。