一把双刃剑——美国公立大学教师治理工会化现象分析*

徐来群



一把双刃剑

——美国公立大学教师治理工会化现象分析*

徐来群

美国公立大学教师治理工会化是一把双刃剑。一方面它提升了教师，特别是底层教师的待遇，重建了公立大学治理结构；另一方面，工会的政治属性扩大了大学治理的政治性，增加了大学办学成本，侵蚀了大学追求卓越的学术价值。受各州不同法律基础的约束、政治氛围的影响以及州议会对公立高校拨款决定权的限制，美国公立大学教师工会化将继续沿着多样性的发展道路前进。

双刃剑；公立大学；教师治理；工会化

美国公立大学治理工会化是指美国公立大学教师通过加入工会的方式参与大学的共同治理。美国公立大学教师治理工会化已成为美国公立大学治理的普遍现象。它采用集体谈判的方式参与公立大学的治理，不仅获得了制衡大学管理者的权力，加强了公立大学的共同治理，提升了教师待遇，特别是底层教师的工资和非工资收益，还改变了美国公立大学的治理生态。但美国公立大学治理工会化是一把双刃剑，使教师特别是底层教师获得权益的同时，其本身的政治属性也对公立大学的传统学术价值、办学成本等产生了很深的消极影响。

一、美国公立大学教师工会特点

(一)高校教师工会主要存在于公立大学

美国公立大学教师工会不仅受到1935年《全美劳工关系法》(The National Labor Relations Act of 1935)、1947年《劳工管理关系法案》(The Labor-Management Relations Act of 1947)以及由国会建立的全美劳工关系委员会(The National Labor Relations Board)的立法限制，而且还受到各州法律以及各级联邦法院判决的影响。联邦最高法院在全美劳工关系委员会诉叶斯瓦大学(National Labor Relations Board V.Yeshiva University)的判决[1]中，确立了私立高校教师属于大学管理者，不能组建教师工会的法律原则，改变了美国整个高等教育教师工会的发展方向。至此，美国公立大学教师工会成为美国高校教师工会的主要发展方向和主要力量。

(二)美国公立大学教师工会发展不平衡

美国联邦各州文化传统、法律基础各有千秋，公立大学教师工会的规模、谈判权力、影响力等方面也各有不同，体现出不平衡的特点。教师工会影响力大的州有加州、新泽西和华盛顿州，影响力弱的州有路易斯安那州和亚利桑那州。现在美国有639个工会组织，代表高校368473名教师，其中将近96%在公立大学。这些高校教师工会分属于519个高等教育系统，涵盖了1174个校区，占美国全部高校的三分之一。92%的公立四年制和两年制大学、学院建立了教师工会，将近90%的高校教师工会会员集中在10个州，其中有将近一半在加利福尼亚州和纽约州。[2]

二、教师工会兴起的原因分析

(一)教师工会联合会的推动

美国全国性的教师工会主要有美国大学教授联合会(American Association of University Professors)、全美教育联合会(The National Education Association)和美国联邦教师协会(American Federation of Teachers)。教师工会通过申诉和仲裁解决与大学管理者之间的争议。在申诉和仲裁不能有效解决争议的时候，也可凭借罢工方式进行抗议，成为教师制衡大学管理者和高校教师工会化的主要推动力量。

除了大学教授联合会一开始就在知名大学吸纳会员之外，另外两个教师工会早期主要吸纳公立中小学教师作为会员，后来才扩展到高等教育机构。教师工会通过提供信息和技术服务，推动建立高校教师工会分会。最近几年大学教授联合会、美国联邦教师协会和全美教育联合会的高校教师会员人数不断上升，其中美国大学教授联合会占33%，全美教育联合会占28%，美国联邦教师协会占28%，剩下的独立机构占5%，以及三家联合的工会组织占6%。[3]

(二)公立大学拨款下降，临时教师增加

进入20世纪80年代以来，美国联邦和州政府对公立高等教育拨款降幅很大，有些公立大学的州财政拨款已经降低到大学运行经费的10%，成为挂名公立大学。大学被迫通过增加临时教师(Contingent Faculty)、减少终身教授岗位数、降低办学成本来提高大学灵活应对市场需求的能力。临时教师的比例已经从1970年占全部教师的22%，上升到2001年的53%。社区学院的临时教师比例更高，能够达到70%，某些高校甚至达到100%。[4]庞大的临时教师逐渐成为大学治理的新的政治力量。

由于临时教师薪水较低，大部分高校没有给他们提供健康保险，缺少工作保障，在大学治理中罕有发言权甚至被排除在大学治理之外。他们从事着繁重的教学工作，承担了美国大学四分之三的本科生课程。因此，他们更有意愿和动力组建教师工会，维护自己权益。

(三)教师工会提升了教师工资待遇

1.工资收益

知名高等教育治理学者罗伯特·伯恩鲍姆(Robert Birnbaum)分析了美国大学教授联合会的数据后认为，四年制高校中有工会的教师薪水增长比例比没有工会的要显著得多，两年制学院组建教师工会的教师薪水比没有教师工会的高校教师薪水高出8.4%。[5]

教师工会的集体谈判的溢出效应(Spillover Effect)和威胁效应(Threat Effect)也会导致教师工资水平不断上升。[6]首先，溢出效应。拥有教师集体谈判权的高校会不断提高教师的工资和福利待遇，从而降低高校对学术劳动力数量的需求。导致新增学术劳动力无法进入具有工会组织的高校，迫使他们进入没有工会组织且收入较低的高校。威胁效应是指非工会高校为保持在高等教育市场中的竞争力，避免来自教师工会的影响，也会不断提高教师工资，使工资提升过程标准化。最终，在溢出效应和威胁效应的作用下，美国公立高校教师工资和福利待遇不断上升。

2.非工资收益

公立大学教师工会不但提高教师的工资收益，还通过提供更好的工作条件、更好的设施、更方便的服务、更清晰的治理规则等隐性福利吸引教师加入工会。首先是大部分教授没有时间或动力去参与诸如学校财务、账户管理、劳动法、退休和健康福利等方面的政策事务。[7]工会的专业知识能够提高教师对这些事务管理的效率和效益。其次，工会有专业的谈判人员，保证工会活动的连续性。教师工会集体谈判的程序与传统的大学合议制决策方式相比，能更清晰有效地参与大学治理。三是工会采取的是整体谈判，而不是单个教师分别同大学董事会和管理者进行谈判。

(四)教师工会重建公立大学共同治理原则

1.大学共同治理名不副实

美国高校实施独特的“法人—董事会”治理制度。大学和学院治理董事会联合会 (The Association of Governing Boards of Universities and Colleges)在《治理董事会责任声明》(Statement on Board Responsibility for Institutional Governance)规定的治理原则中，提出大学治理的最终责任属于董事会。[8]知名学者埃米尔·莱西(Emil Ricci)在《美国大学和学院治理：历史的调查》(College and University Governance in the United States: An Historical Survey)一书中认为，美国大学和学院的治理模式可以追溯到殖民地时期，并保持了殖民地时期的原貌(Intact)。不论是公立还是私立大学，董事会和校长都继续控制着大学的主要政策、人事事务和学术决策。[9]因此，美国大学董事会作为法人，是高校的最高权力机构，拥有几乎所有重大决策的最终决定权。

2.教师工会重建大学共同治理原则

为提高教师在大学治理中的权威，教师们纷纷加入公会，采取雇用专业的工会管理者来制衡行政管理者对教师自我管理、经济利益以及福利的侵犯。教师工会采取的集体谈判达成的协议，对大学双方都具有法律约束力，一旦出现工会与大学之间的争议，集体谈判有清晰明确的申诉和仲裁程序，由此而产生的巨大财政和政治成本，让高校行政管理者望而却步，这对行政管理权力的不断扩张是一个很好的制约。

首先，行政管理者在传统合议制模式(Collegial Governance Model)的自由决定权，受教师工会法律强制力量限制下，削弱了很多。如在教师晋升和授予终身教授上应该属于教师与管理者共同治理的过程，但是教师工会却可以通过仲裁和申诉的程序，否决通过合议制达成的决议。在很多大学临时教师不能参与大学的学术评议会，在有些校区甚至得不到学术评议会的认可。教师工会能够通过集体谈判加强临时教师(Contingent Teachers)和讲师(Lecturers)等底层教师参与大学治理的权利。

其次，接受集体谈判就意味着从各利益相关者的一致同意转变为主要依靠规则进行治理。谈判达成的高校治理政策和程序能够为所有教师参与大学的共同治理提供机会和平台，不断提高教师、行政管理部门或者治理董事会之间的交流，使参与治理的各方在大学治理政策和程序上达成一致，加强和巩固了大学共同治理。

三、公立大学教师工会消极影响

(一)增加了公立大学的办学成本

保罗·黑尔(Paul T.Hill)认为公立大学的集体谈判通过不断增长的基本工资、资历规定(Seniority Provisions)，从而导致薪水的自动增长。其他的集体谈判如班级规模上限(Class Size Caps)、学期长短、上课时间条款以及要求行政管理者优先雇用现有人员等条款，会导致有教师工会的高校比没有教师工会的高校办学成本高出20～25%[10]。这些成本只有通过转嫁给学生和纳税人才能有效解决。大学要么采取上涨学费或者增加政府拨款，要么降低服务质量，要么增加生产效率。上述策略都将导致整个公立高等教育的公共属性缺失，最终损害整个社会的公共利益。

(二)扩大了高校治理的政治因素

公立大学教师工会通过支持民选官员，立法机构成员选举的方式，使官员们在制定公共政策或法律时能考虑教师工会的诉求。2010年，在22个州的政府机构领导选举中，教师工会是排名前10的捐赠支持群体。在21个州中，教师工会是排名前5的捐赠支持群体，在科罗拉多州和印第安纳州则排名第一[11]。同年，美国教育联合会(National Education Association)的收入为3.98亿美元，成为影响联邦教育政策第六的政治力量，美国联邦教师联合会(America Federation of Teachers)则成为第11名的影响联邦教育政策的工会。

根据特里·摩尔(Terry Moe)的记录，在1989年和2010年的选举中，全美教育联合会(NEA)和美国联邦教师协会(AFT)在联邦的选举中将其资源的95%都用于支持民主党。由于教师工会通常支持民主党候选人，因此，2011年威斯康辛州新选出的共和党州长斯科特·沃克(Scott Walker)，在支持议会修改限制工会的立法中，豁免了支持他的警察工会和消防员工会的法律责任。为此，在威斯康辛大学麦迪逊校区的教师工会决定采取行动阻止法案的通过，为此花费337万美元。当限制工会的法案在议会通过之后，他们又通过诉讼，停止法案实施，而上诉到最高法院，希望法院接受他们的提议，又花费了150万美元。这种方法失效之后，教师工会又花费了2000万美元召集6位本州参议员，试图夺回州参议院的控制权。由于法律的执行，工会持续征集了3万人支持罢免州长沃克的签名。在俄亥俄州的反对限制工会立法的运动花费了4200万美元，其中教师工会提供了970万美元，而且该州教师工会成功地阻止了法案在州议会的通过。[12]

上述例子表明，公立大学教师工会是一种政治组织，过多地参与了州或学校的政治活动。他们在联邦、州和地方层次施加他们的影响，为候选人或政党捐款，从事广泛的游说活动，鼓励选民投票支持工会。他们压倒性的支持民主党并一致支持提高税收和政府支出。

(三)弱化了高校教师的学术专业价值

芭芭拉·李(Barbara Lee)[13]的研究证明具有学术专业主义倾向的大学教师认为大学治理应采取传统的合议制方式，而不是工会的强制方式。通过集体谈判获得较好的工作条件是蓝领工人的事情，而不是大学教师兴趣所在。教师工会的做法侵犯了学者们的学术专业价值。参加教师工会的教师都是那些缺少专业价值的教师。这样也可以解释为什么公立两年制高校教师的数量是公立四年制高校教师参加教师工会的两倍现象。

工会除了参与学术评议会的会员选举之外，工会还参与学术评议会的各委员会，对亲工会的教师会员安排学术评议会的重要任职岗位，这样就可以产生对工会或工会成员有利的政策。因为所有教师只有一个集体谈判合同，在关键的政策制定上，集体谈判协议影响学术评议会的讨论主题，决定了学术评议会可以讨论哪些议题和不能讨论哪些议题，限制了学术评议会的合议制治理传统。

四、美国公立大学教师工会化发展趋势

(一)政治经济因素限制公立大学教师工会发展

公立大学教师工会未来发展面临着来自公共财政窘迫以及政治因素的限制。在经济方面，2008年以来的经济危机，开始影响州政府预算收入。公众认为在某种程度上公共雇员超额的薪水和福利加剧了政府预算赤字。在政治方面，由于教育工会一般只支持民主党候选人，因此，各州的共和党州长在选举中获胜后，往往采取立法取消建立工会的权利或者严格限制工会的权利。2011年春季，全美高等教育集体谈判研究中心(the National Center for the Study of Collective Bargaining in Higher Education)年会就指出，全美有近一半的州提出某种立法建议，倾向于阻止或者限制公共雇员的集体谈判权。[14]威斯康辛州、俄亥俄州和康涅狄格州以及弗罗里达州都加强了对教师工会的限制。

(二)议会的高等教育拨款决定权

在所有建立高校教师工会的州，高校教师任何有关金钱事务的集体谈判合同，不管如何实现，都必须经过立法机构批准。立法机构不会轻易地批准州高等教育董事会与公立大学教师工会达成的有关薪水上涨的协议。因此，如果州立法机构不批准高校工会与州董事会达成的协议，高校教师工会上涨薪水的权利将会受到很大的限制。这样的案例历史上曾发生多起。

加州大学董事会在1970-1971学年建议给教师和学术人员增加7%的薪水，加州州长则建议增长5%的薪水，三方达成了一致协议，但是加州立法机构没有批准这些预算资金。工会采取了集体诉讼的方式，上诉到州最高法院。这就是著名的加州雇员协会诉佛罗内(California State Employees Association v.Flournoy)案。州最高法院在判决中指出，尽管加州宪法授权董事会负责制定教师薪水，但是宪法并没有授权董事会或者任何人，迫使州立法机构批准他们的薪水增长的权利。法院支持议会的决议，教师薪水增长的集体谈判合同遭到否决。同年，宾夕法尼亚的教育办公室秘书(the Secretary of Education’s Office)与州教师工会达成协议，但是议会仅仅满足了协议规定拨款的65%。[15]

因此，各州立法机构的高等教育拨款决定权可以有效地限制工会要求的薪水上涨要求，从而在一定程度上缓解高校教师薪水上涨带来的公共财政压力，也是对工会的集体谈判权的一种新的制衡机制。

五、结论

美国公立大学教师工会已经成为影响公立大学发展的重要力量，但是高校工会发展是一把双刃剑。一方面公立大学教师工会可以提高教师在高校治理中的强制性权力，提高教师的工资和非工资收益，改善高校的治理生态；另一方面，教师工会的迅速发展也不断推高公立大学的办学成本，工会的政治本质也加强了高校的政治性，从而损害了传统的合议制治理模式，侵蚀了终身教职制度，弱化高校教师追求学术卓越的专业价值。

但美国公立大学教师工会的权利，在各州并不一样。立法机构的预算决定权也使教师薪水的上涨受到财政收入以及民意的限制。随着州政府公共财政支出的捉襟见肘，共和党影响的不断增大，部分州开始限制传统教师工会的发展。未来美国公立大学教师工会将继续在一部分州的公立高等教育系统中扮演重要的角色，而在另一部分州将会逐渐减弱他们的影响力。各州的公立大学教师工会也将继续保持多样性的美国特色。

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(责任编辑陈志萍)

2015-04-12

徐来群，陕西师范大学教育学院博士后，许昌学院高等教育研究所副教授。(西安/710062)

*本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“美国公立大学系统治理模式研究”(11YJC880130)，河南省哲学社会科学规划项目“河南省高校战略联盟模式研究”(2012BJY026)的成果之一。