美国高等教育国际化政策的历史变迁及启示*

李娅玲　李盛兵



美国高等教育国际化政策的历史变迁及启示*

李娅玲李盛兵

美国的高等教育国际化政策的历史变迁经历了初步发展期、蓬勃发展期和深入发展期三个阶段，呈现出三大特点，即，以国家安全和外交援助并举的政策推进,以确保全球经济竞争力为核心的政策驱动,从防御到以维持世界领先地位为战略的政策转变。研究美国高等教育国际化政策变迁的特点，能为中国高等教育国际化政策的制定提供启示。

美国高等教育；国际化政策；变迁；启示

高等教育国际化是国际社会和国际组织积极推动的一种活动。国际化对培养具有全球视野、富有开拓精神的高层次人才至关重要，世界各国都非常重视本国高等教育国际化政策的制定。美国虽然实行的是州政府管理高等教育的制度，联邦宪法没有赋予联邦政府管理高等教育的权力，但自第二次世界大战以来，联邦政府通过立法、制定政策法令等多种方式非常巧妙地影响高等教育国际化的发展，确保了其高等教育国际化的世界领先地位。《2014美国门户开放报告》显示，美国仍然是国际学生留学的首选国，2013-2014学年赴美留学的国际生人数达到88.6万多人，比上一学年增长8%，是招收国际生排名第二的英国的两倍。美国留学海外的学生亦比上一学年增长2%，达到28.9万多人。[1]这些数据表明，美国高等教育国际化程度相当高。研究美国高等教育国际化政策变迁历史，能对中国当前的高等教育国际化政策的制定和规划提供一些经验借鉴。

一、美国高等教育国际化政策的历史发展

从世界高等教育发展史看，高等教育产生与发展的历史是一部国际文化教育合作与交流的历史，美国的高等教育也不例外。但直到第二次世界大战以前，美国高等教育国际化活动还大都只是非官方性质的，组织松散，规模很小，国际教育尚未构成美国高等教育的一个职能，[2]高等教育国际化的概念也还没有出现，因而未能引起联邦政府的重视。自二战后开始，随着美国在世界上地位的改变，美国联邦政府开始重视本国高等教育国际化，制定相关政策，促进高等教育国际化的发展。自二战后到21世纪的今天，美国的高等教育国际化政策经历了从战后的外交援助为主的政策推进，到20世纪80年代后以确保全球经济竞争力为核心的政策驱动，再到21世纪的从防御到以维持世界领先地位为战略的政策转变，具体分为以下三个时期。

(一)初步发展期(二战后至20世纪80年代以前)

美国是最早推行教育国际化的国家之一。二战后，教育国际化成为美国重要的外交政策，联邦政府的逐步介入使高等教育国际化进入了官方的、有组织的时代。在这一阶段，政府颁布了一系列法案和政策措施，将高等教育机构纳入其对外权力扩张框架之内，竭力推动美国高等教育持续地朝国际化方向迈进。

1946 年，美国国会通过的《富布莱特法案》，首创了国家、政府资助学生和学者双向国际交流模式，使美国成为世界各国学者汇聚之地和国际学生教育中心。同时，美国政府还开启富布莱特交换项目，设立奖学金，支持本国学生到国外大学、外国学生到美国大学深造或从事研究。这是高等教育历史上具有划时代意义的事件，开启了国际化的先河。这一模式很快为很多国家效仿，拉开了现代高等教育国际化的帷幕。

紧接着，美国政府于1948 年通过《美国新闻与教育交流法案》(又称《史密斯·蒙特法案》)，成立教育交流服务机构，分享教育、艺术和科学领域的成果等。该法案为后来的教育交流访问项目建立了基本框架。[3]随后，杜鲁门于1949年提出“第四点计划”(也称“技术援助落后地区计划”)，使得高校的知识与技术援助成为战后美国高等教育国际化的一个重要领域。[4]而1950 年国会先后通过的《国际开发法》和《国家科学基金会法案》，践行对外援助、人员培训、科学咨询等计划，鼓励美国和外国科学家之间的学术交流和信息交换，支持国际教育的开发。美国高等教育国际化发展的里程碑式法案是1958年出台的《国防教育法》。《国防教育法》规定由联邦政府直接拨款建立现代语教学研究中心，设立“外国语和地区研究奖学金”，资助美国大学教师海外学术交流和国外学者来美合作。为将外语教学和区域研究全方位渗入到高等教育各层次、多学科、多类型的教育合作与交流之中，美国政府于1961年颁布《文化教育相互交流法案》(又称《富布莱特-海斯法》，Fulbright-Hays Act)，并在美国历史上第一次提出为研究生和学者从事海外研究提供固定资金支持。前期所有的努力，为国际教育进入制度层面提供了法律依据的时机成熟。因此，1966年，《国际教育法》——世界上第一个以国家名义制定的国际教育法规出台[5]，对国际教育的管理、财政资助、实施途径等各方面做了全面的规定。

这一系列政策的出台，带动了地方与大学对高等教育国际化的热情，为美国20世纪80年代高等教育国际化的蓬勃发展奠定了基础。

(二)蓬勃发展期(20世纪80年代至20世纪末)

进入80年代，经济的全球化成为世界经济发展的主要趋势。为应对经济的全球化，美国的高等教育国际化迅速发展，并在20世纪90年代成为高等教育领域的一个核心议题。这一时期联邦政府制定的政策主要从国家安全和确保美国在全球的国际竞争力方面加以考量。

1991 年冷战结束，联邦政府颁布《国家安全教育法案》，旨在加强语言教学及区域与国际方面的研究，为本科以上层次的学生提供海外学习和研究奖学金，为大学加强国际交流合作提供资助。[6]之后，《美国 2000 年教育目标法》把“提高全球意识”和“树立国际化观念”作为全美学生的教育目标。而2000年颁布的《高等教育国际化的备忘录 》和克林顿总统签署的《美国国际教育政策执行备忘录》(Executive Memorandum on International Education)则非常明确地阐述了教育国际化的目标是“培养精通外语和全球文化知识的世界领袖”，以确保美国的世界领袖地位。

美国政府清楚地认识到其在全球的领导作用还有赖于同各个国家未来的政治、文化及经济精英们建立密切的关系，因此，美国更加积极地开展国际教育与交流活动，既重视本国国际化人才的培养，又重视吸引海外人才来美学习与交流,以培养亲美的社会精英。

(三)深化发展期(21世纪以来)

迈入21世纪之后，美国联邦政府进一步关注本国高等教育国际化事业的发展，新政策频出，并开始重视非传统学生的参与，加大留学海外和吸引海外精英的力度，更加重视外语的学习。

1.重视非传统学生的参与

2001年，美国教育文化事务署宣布设立“本杰明·吉尔曼国际奖学金项目”，每年拨款150万美元，资助美国本科生出国学习(可长达一年)。这是美国进入21世纪后首次推出的基于非传统学生在国际教育交流方面参与比例较低而开设的留学资助项目。该项目主要面向低收入家庭、社区学院学生、残疾学生以及有不同种族背景的学生，鼓励这些学生到欧洲和拉丁美洲以外的留学目的国学习,以增加学生对这些地区文化的了解,增强他们的外语技能。[7]此后，资助金额和人数逐年增加。

2.加大双向流动的力度

首先，21世纪以来，联邦政府不断强化已有项目的执行。如富布莱特项目每年获资助人数和拨款都在不断增加，2006年该项目还被纳入美国 2007 财年“科学交流计划”的预算中，大幅增加经费，提高其地位。[8]2011年，富布莱特项目同美国国家健康研究所福格蒂国际中心合作设立“富布莱特-福格蒂公共健康奖学金”(Fulbright-Fogarty Fellowships)项目，资助美国医学院和健康领域的研究生到东亚太平洋地区、中南亚、撒哈拉以南非洲和西半球资源有限地区从事公共健康研究。[9]2013年，美国国务院和美国国家地理杂志学会合作设立的“富布莱特美国国家地理杂志数码故事奖学金”(Fulbright-National Geographic Digital Storytelling Fellowship)，资助美国学生针对任一全球重要主题在国外最多三个国家、一年学术时长的旅游和数码故事记述。[10]

其次，各类项目先后出台。2005 年亚伯拉罕·林肯委员会基于经济、安全、美国的世界地位以及留学的教育价值等方面考量，发布 “全球竞争力与国家的需要——百万人留学”(Global Competence & National Needs，One Million Americans Studying Abroad)报告(又名“林肯计划”)，提出到 2016-2017 学年，美国每年留学海外的学生人数要增长至 100 万，并详细规定了留学经费额度和逐年增加拨款基点，提出多样化的留学院校和目的地，加强项目的质量控制等。[11]美国国会通过了这一方案，并以官方名义宣布2006年为“海外学习年”(Year of Study Abroad)。 2007年《美国竞争力计划》(American Competitiveness Initiative，AIC)提出要提供最好的环境，以吸引世界各地的最顶尖的学生、科学家和工程师，让美国成为世界上从事学习和科学研究的最有吸引力的地方。2009年美国参议院出台的《2009年参议员保罗·西蒙留学基金法》(Senator Paul Simon Study Abroad Foundation Act 2009)将海外留学教育正式确立为美国大学教育的一部分。同时法案要求美国高等教育机构清除目前校内阻碍学生留学的因素，如课程、教师参与、学院领导和计划项目等。[12]而2010年5月美国国务卿希拉里在北京签署的“十万强计划”目标已于2014年夏实现。[13]2014年奥巴马访华期间与中方签订了最新的签证政策，即美国和中国将互惠延长发放给对方学生和访问交流者签证的有效期达5年。[14]签证有效期的延长将带来更多的双向交流。

3.重视外语的学习

2006年，布什在美国大学校长国际教育峰会上正式提出“国家安全语言行动计划”(National Security Language Initiative, 简称NSLI)，拨款1.14亿美元加强美国民众对紧缺外语——阿拉伯语、汉语、印地语、波斯语、俄语及其他语种的掌握能力，确定三个亟待提高的量化目标，即掌握外语、高水平外语使用者和外语教师人数及待遇的提高。[15]还设有资助学习“关键语言”的“基尔曼奖学金”[16]和“重要语言奖学金项目”(Critical Language Scholarship,简称CLS)[17]，以及由国家安全教育项目(NSEP)资助，侧重对于美国国家安全极为重要的地理区域、语言和专业领域的伯仁奖助学金(Boren Scholarships and Fellowships)[18]。

二、美国高等教育国际化政策变迁的特点

纵观美国高等教育国际化政策的发展，可以看到社会、政治和经济等因素在美国高等教育国际化政策历史变迁中起到了重要作用。从维护本国政治利益而进行技术援助，到为确保本国的全球经济竞争力而加大外语学习和区域研究力度，再到为了维持其世界霸权地位而加大本国学生海外学习和吸收留学生力度，美国高等教育国际化政策的变迁体现了联邦政府不同时期的价值取向。

(一)以国家安全和外交援助并举的政策推进

正如著名学者阿拉丁所说：“教育可以被看作是外交政策的第四个层面：它有助于改善一个国家的形象。”该论点把教育合作作为外交政策的投资，对国与国之间未来关系的发展有促进作用，因为许多留学生学成回国后将成为各国政治经济的中流砥柱，他们在异国被输入的价值理念和意识形态，将会影响他们今后的工作与生活。许多国家向外国留学生提供奖学金就是基于此种考虑。第二次世界大战后，美国成了与苏联抗衡的唯一超级大国。为了在今后的发展中超过苏联而成为世界的霸主，美国政府借助教育交流和技术援助变相推行其意识形态和价值观念，教育国际化成为美国重要的外交政策，国家外交和安全政策成为真正的推动力。

“富布莱特计划”和“第四点计划”均是以学术、专业和科学等方式来援助受援国，借此向他国传播美国的价值观，从而达到其在世界政治舞台领先地位的目的，同时，也促进了国际之间的教育交流和各国人员之间的交流。《国防教育法》从美国国防的战略高度，首次将外语教学提高到与数学和科学教学同等重要的位置上，其第六章更明确规定通过三项措施促使美国高等教育面向国外和促进外国对美国的了解,高等教育成为美国增强同苏联的对抗能力的全球性战略的重要组成部分。而《国际教育法》则是满足美国世界领袖地位的需要。

(二)以确保全球经济竞争力为核心的政策驱动

教育的国际化对技术的进步和经济的发展有着显著的促进作用，因而经济利益的刺激是各国政府重视高等教育国际化最显著的因素之一。20世纪80年代末，冷战结束，世界经济和贸易全球化的走向促使各国的高等教育重视培养精通世界经济贸易、生产和管理的复合型人才，并希望通过高等教育的国际交流，谋求较好的国际关系，为国家带来直接和长远的经济利益。因此，随着经济和科技实力成为国际间综合国力对比的主要因素，美国政府改变了本国高等教育国际化的策略，从国家政治、国防和军事发展的轨道转入到世界科技、人才的竞争中。“竞争力”开始成为美国联邦政府关注国际教育的新焦点。

首先，政府通过立法和各种政策等途径进行宏观指导，并为高校的高等教育国际化活动提供各方面保障。如1985年《高等教育法第六条款》为路德管理学院和沃顿商学院的工商管理项目提供资助，并在《高等教育法第六条款》中又新设了Part B项目，用于对国际贸易、国际管理人才的培养提供资助。[19]其次，美国借助其强大的经济实力和较高的教育水平，积极参与多边教育合作，建立合作机制，促进高等院校开展形式多样的国际教育交流活动。比如，始于1990年11月的跨大西洋教育合作机制：欧盟美国计划(EU-US)(包括了高等教育领域的合作)，始于1994年12月的北美自由贸易区“高等教育三边合作计划”，以及同期由三国政府基于合作协议框架下设立的“北美高等教育交流项目”①(The Program for North American Mobility in Higher Education)等都是美国政府搭建的高等教育国际化合作平台。

(三)从防御到以维持世界领先地位为战略的政策转变

“9.11事件”之后，美国联邦政府相继出台的新法案、新规定不仅加大了国际学生、外国科学家进入美国的难度，还对他们所从事学习和研究的科目和领域加以限制，这些闭关锁国的防御政策一度使美国高等教育国际化步伐走向停滞，甚至倒退，导致赴美留学的学生数量大幅度下降，连续三个年度出现负增长，从 2002年的 58.6万人降为2006年的56.4 万人。[20]美国高等教育的国际化开始陷入低潮，这一状况引发了美国企业界、科技界和教育界对政府的严重不满。在社会各界的呼吁下, 尤其是在面对英国、澳大利亚、德国、新西兰等国借机出台优惠政策“抢挖”国际人才的压力下，美国开始积极调整政策，将高等教育国际化提高到国家战略的高度。

首先，大力资助本国学生赴海外学习。如2005年11月颁布的“林肯计划”提出到 2016-2017 学年，美国每年留学海外的学生人数要增长至 100 万；《2009年参议员保罗·西蒙留学基金法》使海外留学教育正式成为美国大学教育的一部分；而2011年的“富布莱特-福格蒂公共健康奖学金”和2013年的“富布莱特美国国家地理杂志数码故事奖学金”则凸显了海外留学的进一步发展。其次，大力增强“请进来”力度，广泛吸引海外留学生。如2005年的《健康、服务和教育机会法案的修正案》提出了吸引留学生的诸多措施，并把积极开拓国外生源市场纳入政府工作日程；2007年的《美国竞争力计划》、2008年《提高国际开放程度以提高美国国家竞争力法案》和2014年中美签证的互惠延长新政策都力争要创造条件吸引世界各地的学生、学者和科学研究者。再次，重视外语语言教育的立法,划拨专款支持外语教学, 架设通向外部世界的桥梁，如2006年的“国家安全语言行动计划”、富布莱特新语言项目等。2008 年颁布的《2008 提高国际开放程度以提高美国国家竞争力法案》，将国际教育交流视作是美国实现全球领导竞争力战略目标的桥梁。

三、对中国高等教育国际化政策的启示

高等教育国际化是高等教育发展的全球性趋势。随着全球化的深入发展，高等教育国际化政策的制定已成为各国教育政策的重要一环。美国在高等教育国际化政策方面的经验，值得我们借鉴。

(一)将高等教育国际化提升至国家战略的高度

自第二次世界战争之后，美国联邦政府开始重视本国的高等教育国际化政策的制定。“9.11事件”后，美国更是将高等教育国际化提高到国家战略的高度。正是有了政府政策上的大力支持，美国的高等教育国际化活动才得以蓬勃发展。借鉴美国，我国政府在制定教育政策时，应该将高等教育国际化提升到国家战略的高度，重视高等教育国际化的整体规划，结合自身实际与国情，制定出切实可行的有中国民族特色的高等教育国际化发展战略，以适应当前世界高等教育国际化发展趋势。各省市也应结合世情、国情与省情，制定出符合各省经济社会发展的高等教育国际化发展规划，形成具有各省特色、服务于当地的高等教育格局。

(二)增强高等教育国际化政策的可操作性

美国在高等教育国际化发展的每个阶段都有政府法律和政策的支持，几乎每一项法案都有非常周严的法律规定和具体的可操作性目标，因而能够得以切实有效地实施。

我国政府也非常重视高等教育国际化的发展。但我国的高等教育国际化政策往往注重“宽宏而大”，多为概况性和原则性规定，忽略了“具体而微”，可操作性不强，同时没有相关的配套法规加以细化，缺乏明确的针对性。如1995年颁布的《中华人民共和国教育法》将教育的国际化纳入法治轨道，其第六十七条规定国家鼓励开展教育对外交流与合作；1999年出台的《中华人民共和国高等教育法》也作了类似的原则性规定。两部法律的规定都很规范，但总体来说比较抽象，操作性不强。如教育经费的投入使用和监督、社会办学的权利和义务、学校办学自主性等方面，都只有大体的方向和原则，缺乏具体可行的标准。政府与学校的职责不明，目标不清晰，缺乏有效监督。因此，我国政府在制定高等教育国际化政策内容时，除了原则性规定外，应注重具体性和可操作性，使相关政策能够在实际实施中得到切实有效地执行。

(三)提高多元外语学习和区域研究的资助额度

外语学习和区域研究分别是衡量高等教育国际化的重要指标之一。纵观美国高等教育国际化政策的历史变迁，自二战以来，外语学习和区域研究一直是美国高等教育国际化政策的重要内容。政府对这两个项目的拨款亦十分充足，从而保证了项目开展所必要的经费。

近年来我国也开始重视多元外语的学习和国际区域间的研究，一些外国语学校开设了多种小语种专业，许多综合性大学设立了区域研究中心。但政府就外语学习或区域研究项目的资助力度非常有限，这使得外语与地区研究中心的活动开展遭受到较大的限制。以非常用外语教学的开展为例，2009 年，美国研究型大学平均开设了 58 门非常用外语语种课程，而中国研究型大学平均仅开设了3门非常用外语语种课程。[21]国际教育和研究活动的开展需要大量的经费与专业人才，如果政府制定高等教育国际化政策时能将多元语言学习和区域研究纳入考虑之列，并提高资助额度，这将会为我国的高等教育国际化发展增光添彩。

(四)加大吸引海外留学生的力度

西方发达国家都把接收外国留学生与该国基本的政治外交政策联系在一起。美国早已将高等教育国际化视作一项公共外交政策，对维护美国的全球领导力和霸主地位举足轻重。培养留学生是对外传播美国的价值观与影响的一种重要手段。自1946年的富布莱特政策之后，美国政府不断出台了多项政策吸引海外学生。虽然“9.11”之后政策有所调整，但几年之后又调整回来，并加大了力度。当今，美国是世界上最大的留学生接收国，吸引了全世界三分之一的留学生。

21世纪以来，我国政府亦制定了相关政策吸引海外留学生，来华留学生也呈上升趋势。2014年共计有来自200个国家和地区的37.7万名各类外国留学人员来华学习[22]，同期，中国大陆学生前往海外学习的人数达到45.98万人[23]。两组数字相比较，出国留学的人数要比来华学习的人数多8万多。因此，在政策上加大力度吸引海外留学生，我国仍有很大的空间。除了中国政府奖学金之外，政府可以在政策上为高校、非营利组织、企业、民间人士等提供捐资助学的便利，为吸引海外留学生来华学习搭建更多的桥梁。

四、结语

国际化是世界高等教育改革与发展的重要趋势，也是中国高等教育实现快速发展的必由之路，而高等教育国际化政策的制定起着至关重要的作用。美国从国家战略高度重视高等教育国际化政策的制定，并通过立法来细化和规范高等教育的国际化，重视外语学习与区域研究，加大吸引海外留学生的力度和本国派出学生的力度，凸显了其不同历史时期的特点。借鉴美国的经验，我国应将高等教育国际化政策的制定提升到国家战略的高度，增强政策的可操作性，加大资助多元外语的学习、区域研究和吸引海外留学生的力度，以促进我国高等教育国际化的深入发展。

注释：

①这是一个三方政府协作项目，分别由各国政府每年对两所国内大学提供资助，帮助其互相开展教育交流与合作。

[1]Open doors 2014, “A Quick Look at International Students in the US”[EB/OL].[2015-01-05].http://www.iie.org/Research-and-Publications/Open-Doors/Data/International-Students/Infographic.

[2]刘宝存.战后美国高等教育的全球性政策剖析[J].外国教育动态,1988(2):18～23.

[3]Nancy L.Ruther, Barely There, Powerfully Present: Thirty Years of U.S.Policy on International Higher Education. New York: Routledge Falmer,2002：62-64.

[4]Ellen McDonald Gumperz, Internationalizing American Higher Education: Innovation and Structural Change.Berkeley, California: Center for Research and Development in Higher Education, University of California.,1970：8-38.

[5]崔淑卿,钱小龙.美国高等教育国际化的兴起、发展及演进[J].现代大学教育,2012 (6):37～42.

[6]蔡宗模.美国高等教育全球化的政策与实践[J].比较教育研究,2013(7): 97～102.

[7][8][16]Benjamin A.Gilman International Scholarship, Program overview[EB/OL].[2014-08-05].http://www.iie.org/en/Programs/Gilman-Scholarship-Program/About-the-Program.

[9]Fulbright-Fogarty Fellowships Awards in Public Health[EB/OL].[2015-01-30].http://us.fulbrightonline.org/fulbright-fogarty-fellowships-in-public-health.

[10]Fulbright-National Geographic Digital Storytelling Fellowship[EB/OL].[2015-01-30].http://www.us.fulbrightonline.org/about/types-of-grants/fulbright-national-geographic-digital-storytelling-fellowship.

[11][21]刘玲娇.新千年美国高等教育国际化的主要政策及其对我国的启示[J].高教研究与实践，2012(4):70～73.

[12]丁玲.从联邦政府的行动透视21世纪美国高等教育国际化[J].高等教育研究, 2011(4):97～102.

[13][14]Ambassador Baucus Press Conference on Visas and Open Doors[EB/OL].[2015-02-16].http://beijing.usembassy-china.org.cn/2014ir/ambassador-baucus-press-conference-on-visas-and-open-doors.html.

[15]李联明.“9.11 事件”后美国高等教育国际化的五个发展趋向[J].比较教育研究, 2007(7):74～77.

[17]The Critical Language Scholarship Program[EB/OL].[2015-01-30].http://www.clscholarship.org/.

[18]Boren Awards for International Study[EB/OL].[2015-01-30].http://www.borenawards.org/.

[19]王帅.20世纪80年代以来美国高等教育国际化新进展[D].河北大学硕士论文, 2008:14.

[20]International Students in the US[EB/OL].[2015-01-05].http://www.iie.org/Services/Project-Atlas/United-States/International-Students-In-US.

[22]2014年全国来华留学生数据统计[EB/OL].[2015-10-01].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5987/201503/184959.html.

[23]教育部:2014年度我国出国留学人员总数达45.98万人[EB/OL].[2015-10-01].http://education.news.cn/2015-03/05/c_1114535330.htm.

(责任编辑陈志萍)

2015-08-13

李娅玲，华南师范大学职业教育学院副院长，教授，硕士生导师，博士；李盛兵，华南师范大学教育科学学院教授，博士生导师，博士。(广州/510631)

*本文系广东省教育科学重大课题“广东省高等教育国际化规划研究”(项目编号：2013JKZ004)的成果之一。