欧洲央行的制裁权探析——从违法责任的确定与制裁角度分析

王艺霖

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006)



欧洲央行的制裁权探析
——从违法责任的确定与制裁角度分析

王艺霖

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006)

从欧洲中央银行违法责任的确定与制裁角度，基于机构内部法律构建，探讨了现阶段的欧洲央行应当建立独立问责制，不仅对自身的越权行为承担责任，而且必须对其作出决策的结果承担责任。基于外部法律构建，欧洲央行应当确立完备的制裁机制，对违反其法律法规的成员国或成员国机构施以应有的制裁。同时，在欧盟近几年建立的欧元区单一监管机制中，欧洲央行的制裁权问题也不容忽视。

欧洲央行；制裁权；问责制；欧盟运行条约；单一监管机制

0　引　言

欧洲中央银行是根据《马斯特里赫特条约》在1998年正式成立的，欧洲央行成为欧洲中央银行体系的核心机构，同时也成为欧盟的核心金融机构。2009年末欧元区主权债务危机的爆发，欧盟授予欧洲央行整个欧元区银行业的宏观审慎监管权，欧洲央行的影响力在欧洲范围乃至世界范围得到进一步提升，然而影响力的提升不仅要求欧洲央行在成员国所行使的权力得以保障，而且要求欧洲央行对自身的机构决策承担相应的责任。随着欧盟授予欧洲央行越来越多的权力，欧洲央行制裁权相关的法律构建应当随之修改与完善。那究竟什么是制裁权呢？制裁权主要是指确定违法责任归属并对之进行惩治的权力。本文所讨论的欧洲央行的制裁权包含三个部分：一是欧洲央行内部违法责任的确定问题；二是欧洲央行外部机构违法责任的确定与制裁问题；三是欧洲央行在单一监管机制中的制裁权。值得注意的是，一方面以欧洲央行决策的影响力和独立性两方面决定欧洲央行需要建立追究内部违法责任的相关制度即独立问责制，另一方面欧洲央行在欧盟成员国中的法律地位要求欧洲央行建立追究外部机构违法责任的相关制度。

1　欧洲央行内部违法责任的确定

所谓内部违法责任的确定，实际上讨论的是欧洲央行问责制的问题。“自1992年就有学者提出需要明确建立问责制的独立性，这一独立性的概念是由Geoffrey Miller和Rosa M Lastra进一步拓展的。”[1]31-50尽管学界对于独立性的概念和程度基本达成一致，但对于问责制的概念和程度有争议。学者或者评论家经常指出欧洲央行问责制和透明度的相关问题。而到底什么是问责制？笔者认为，问责制是指问责主体对其管辖范围内的组织或成员承担责任和履行义务的情况进行评估，并要求对他们承担责任和履行义务中的瑕疵以及所造成的后果进行责任追究的制度。关于欧洲央行的法定权力方面，欧盟并没有明确规定其问责制，这就导致在欧洲央行的权力行使过程中如果出现瑕疵时，并没有明确的欧盟机构对其进行问责和追究。这实际上是欧盟设立欧洲央行和欧洲中央银行体系时存在的一个问题，直至今天仍是存在争议。欧洲央行作为欧盟金融核心机构，其重要性不言而喻，但如此重要的机构却没有设置针对性的问责制，这是极其危险的。由于欧洲央行与整个欧洲经济密切相关，而这种与经济的密切性往往容易导致对经济利益和经济发展的过度追求，而这种倾向就极有可能为整个欧洲带来损失。那么，欧洲央行在决策失误时是否应当追究责任呢？笔者认为必须追究，原因主要有以下两点：

一是欧洲央行决策的影响力决定其需要设立问责制。欧洲央行向来握有欧元区的经济决策权，包括货币权、外汇权以及支付权等，如今欧盟又立法授予欧洲央行新的权力，即欧元区所有银行的监管权，而欧洲央行在2016年开始实施的欧洲银行业联盟的单一解决机制中也处于重要地位，并且极有可能在正在筹备建立的欧洲银行业联盟的共同存款保险机制中处于重要地位。如此之多的经济权力集于欧洲央行一个机构，可见其决策的影响力有多么深远。对内而言，欧洲央行的决策直接影响着欧盟各成员国，因为诸多权力在各成员国是具有直接适用的法律效力，也就是说，它的决策可能会促进各成员国的发展，也可能会使成员国陷入困境。那么，若是没有设立问责制度，由于欧洲央行的决策导致成员国陷入困境的状况发生时，该成员国面临的巨大损失应当由谁负责呢？对外而言，欧洲央行尽管属于欧盟机构，但它在法律上是被授予高度独立的地位。那么，当它的决策或者行为造成其他国家或者机构甚至个人的损失时，难道不针对欧洲央行的决策或行为进行评估追责，而是由欧盟负责吗？这样的责任机制显然是不合理的。

二是欧洲央行的独立性决定其需要设立问责制。欧盟运行条约、欧盟立法都明确规定欧洲央行具有独立性，欧盟法院也在其案件的审判中确认了它的独立性。由此可见，欧洲央行在立法和执法上具有相当大的空间，其他欧盟机构不得干涉，而授予其独立性最主要的表现就是在制定法律法规和行使权力上。那么，当欧洲央行不当行使权力甚至进行越权行为时，针对其设立问责制就显得十分必要。这里不再具体讨论欧洲央行的越权行为，但必须强调的是，欧洲央行是具有越权行为可能性的。因此，欧洲央行的高度独立性要求其建立相应的问责制。

实际上，学者们对欧洲央行是否需要问责制的争议一直没有停止过。Fabian Amtenbrink认为：欧洲央行的现存赤字是全欧洲社会赤字的表现，而不是单纯一个机构的资金问题[2]377。由此可见，他主张在欧洲央行出现资金问题时，该机构是不需要负责任的，因为这个责任应由整个欧洲社会负责。所以他认为欧洲央行不需要建立所谓的问责制，因为欧洲央行根本就不需要对经济后果承担责任。Chiara Zilioli则认为：“如果我们使用的是‘问责制’新的经济学概念，而不是建立在分权理论之上的传统问责概念，欧洲央行就应当对赤字负责。”[3]395她主张欧洲央行应当建立相应的问责制，并且所建立的问责制不是传统意义上的概念。欧洲央行不但要对它的不当行为或越权行为负责，还需要对合法决策的不良经济后果承担责任。这便是她所说的新的经济学概念中的问责制。“问责制是存在多种类型和形式的。”[4]13欧洲央行应当建立何种问责制也是一个争议点。笔者认为，仅仅从越权行为角度设立问责制是不够的。如果欧洲央行的经济决策是在合法范围内，决策实施也并没有超越法律规定的范畴，而该决策却导致部分成员国出现金融危机等问题或严重损失，这样的状况是否应当设立问责制？这也是许多学者争论的关键问题之一。从经济学角度而言，经济效益是最重要的经济发展目标，而欧洲央行的决策又是各成员国必须遵守和适用的，在这样的机制下若是最终的适用结果没有达到预期目标，或者对成员国经济带来损失甚至导致欧洲整体的经济问题，作为决策者的欧洲央行必然需要承担相应的责任。从法律角度而言，《欧盟运行条约》明文规定欧洲央行的职责是稳定币值、稳定物价以及促进经济发展，若是欧洲央行的决策导致欧洲经济动荡、通货膨胀或者物价飙升的状况出现，实际上就是违反了欧盟法对其职责的规定。作为具有独立法律地位的欧洲央行，不应当将其看作欧盟机构而转移责任归属，而是要就其决策所造成的不良后果去追究欧洲央行的法律责任。

因此，不论是从经济学中追求利益最大化的角度而言，还是从法学违法追究责任的角度而言，欧洲央行都应当设立专门的问责制，不仅对它的越权行为追究责任，还要让它为不当决策带来的损失承担起相应的法律责任。然而，有学者提出：欧盟对欧洲央行问责制的设置无须过于复杂，授予诉权就可以作为追究其违法责任和不当决策的有效措施。但事实并非如此，一方面，尽管欧洲央行享有诉权，但一般是在成员国或机构受到严重损失时才会诉至法庭要求追究责任，因此这就使得欧洲央行还没有产生严重后果的行为未被追究。另一方面，对欧洲央行进行诉讼方式的追责属于被动问责方式，其效果相较于特定机构监督等主动问责方式而言相差甚远，所以欧洲央行所享有的诉权是无法代替问责制的。

2　欧洲央行外部机构违法责任的确定与制裁

所谓欧洲央行外部机构违法责任的确定与制裁问题，实际上是指在欧洲央行制定条例、决定、建议或意见时欧盟各成员国的适用问题，若成员国出现不遵守规定或者不当适用规定时，欧洲央行对其进行违法责任的追究、裁定和惩治的问题。欧洲央行制裁权可在“关于欧洲中央银行体系和欧洲中央银行规约的议定书”中查找到其法律基础。“欧洲央行体系规约”第19条第1款规定，在不违反第2条的情况下，欧洲中央银行可要求设在各成员国内的信贷组织按照货币政策的目标，在欧洲中央银行和国家中央银行存放义务储备金……欧洲中央银行可对违反此项规定的信贷组织征收惩罚性利息和实行类似作用的其他制裁。同时，在“欧洲央行体系规约”的一般规则一章中第34条第3款明确规定，欧洲中央银行可根据理事会依照第42条所定程序而规定的条件和范围，对违反其条例和决定的企业处以罚金或逾期罚款。由此可见，欧洲央行制裁的对象主要是违反条例和决定等规定的成员国中央银行、成员国信贷组织以及企业单位。通过以上法律规定可以看出，欧洲央行的制裁手段一般是征收惩罚性利息、罚金或逾期罚款等经济领域的制裁。

由此可见，欧洲央行作为欧盟机构的制裁权与国家制裁权有着明显的差异：一是制裁对象的特定性。欧洲央行制裁对象主要是成员国中央银行、信贷组织以及企业单位；而国家制裁权除了对违法组织或违法机构的制裁，还包括对违法个人或者机构负责人的制裁。二是制裁手段的单一性。欧洲央行选择的不论是征收惩罚性利息、罚金或逾期罚款无外乎都是属于经济方面的制裁手段；而国家制裁则不同，除了经济制裁手段以外还有行政制裁和刑事制裁。因此，欧洲央行的制裁权比起国家的制裁权是具有明显局限性的。

3　欧洲央行在单一监管机制中的制裁权

制裁，包括对违反规则的任何反应，它与任何法律制度紧密相连：依据法律基本原则，制裁作为对违法行为的反应，是评判该行为合法性的主要标准。传统的制裁权主要指刑事制裁权，它是司法机关的独有权力。而在现代法学的各个领域，制裁权力都呈现出日益扩大的趋势，这里所说的制裁权主要是指行政制裁权。欧盟基础性条约并没有授予欧盟刑事制裁的权力，而是由欧盟二级立法授予欧盟在特殊领域享有行政制裁权。“欧洲央行在其成立之初就以欧盟基础性条约为基础被授予制裁权。”[5]230根据“欧洲央行体系规约”第34条第3款的规定，欧洲央行可以欧洲委员会规定的限制和条件下，在成员国或金融机构违反其条例和决定时行使制裁权，对违法成员国或机构进行罚款或定期支付罚款等制裁。“这些限制和条件在委员会法规2532/98中有详细的规定，”[6]4“对其进一步的执行细节由欧洲央行条例规定。”[7]21而在最新建立的欧洲银行业单一监管机制中，欧洲央行的制裁权已经超出原有范围，不仅仅是针对违反其条例和决定的行为进行制裁。欧洲央行制定的资本需求指令IV(Capital Requirements Directive IV，简称CRD IV)[8]338也成为了强制性的规定，在成员国违反欧洲央行该指令的规定时，欧洲央行可以对其进行行政罚金等制裁。“在欧洲银行业单一监管机制法的第18条规定中，授予欧洲央行对违反其条例、决定以及部分指令的成员国直接进行行政罚金制裁权。”[9]63该法条对欧洲央行制裁权的修改将影响到整个银行业，但是如果要透彻地理解欧洲银行业单一监管法第18条的含义，就必须将该法条与资本需求指令IV以及欧洲银行业单一监管法律框架结合理解。

3.1单一监管机制第18条的概述

“尽管对欧洲央行潜在制裁对象重要性准则的适用，必须与单一监管法第6条规定的单一监管机制的整体组织规定相一致，但是第18条并没有基于欧洲央行潜在制裁对象的重要性来区分欧洲央行的制裁权。”[10]38实际上，对金融机构重要性的评估标准是建立在违法行为和制裁对象之上的，该标准尤其适用于单一监管机制法第18条第1款，因此欧洲央行的行政处罚主要针对具有系统重要性的信用机构、金融控股公司或者混业金融控股公司。依据金融机构重要性准则的规定，欧洲央行还可以对违反其条例或决定的次重要性金融机构进行制裁，而单一监管机制法第18条第7款的这项特殊规定也由单一监管机制法律框架中的第122条b款确认和证实。单一监管机制法在第18条第5款中进一步规定了关于系统重要性的准则，例如当违法主体违反了成员国相关指令或者授予的特殊权力，而这些违法行为的处理不需要使用欧盟法(比如涉及成员国个人的案例)，这种情况下欧洲央行就不能施加任何行政处罚或罚金，但是有权要求成员国主管机构对其公开执法的整个程序。

3.2行政罚款与制裁

依据单一监管机制法律构建中的第120条规定，欧洲央行可以在单一监管机制中，依据单一监管法第18条第1款进行行政罚款，同时依据单一监管机制法第18条第7款实施制裁，例如罚款和定期罚款。在单一监管机制法中的行政罚款与制裁是相区分的两种程序：欧洲央行进行行政罚款程序的限制是必须“相关”，而制裁程序却没有这样的限制。而两者的相同之处是，不论欧洲央行进行行政罚款程序或制裁程序，欧洲央行必须坚持监管权与货币权相分离的原则。单一监管机制法律构架中以第130条和第131条规定了关于时间限制的具体制度，而在时间限制的相关规定中也没有明确排除实施制裁这一程序。因此，如果不能依据单一监管机制法的第18条第1款采取行政罚款措施，至少还可以对单一监管机制法第18条第7款的合法情况提出质疑，从而采取制裁措施。根据欧盟法2532/98中的第2条第2款、第3款和第4款规定的一些原则实际上更倾向于对制裁措施进行规定，而对行政罚款措施的规定却并不明确，例如单一监管机制法第18条第3款规定制裁措施应当采取有效、适度和劝阻性惩罚。需要指出的是，欧盟为了将单一监管机制中的行政罚款和制裁权授予欧洲央行，宣布修改欧盟法2532/98的相关规定。而欧盟法2532/98的第2条确实是唯一明确规定欧洲央行应当依据单一监管机制法第18条第7款实施制裁权的法律条文，特别是关于罚款的最高金额和周期性的经济处罚。欧洲央行对罚款的最高金额应当专门进行规定，而不是直接在单一监管机制法第18条第1款中规定。当然，罚款的最高金额不论是规定为由于违法而获得利润的双倍，还是法人在上一年度营业总额的10%，或者欧盟法规定的其他相关罚款，欧洲央行对于罚款的最高金额规定必须与资本需求指令IV的内容相一致，而资本需求指令IV的内容实际上也呼应了单一监管机制法第18条第6款的内容。另外，欧洲央行会及时公布行政处罚和制裁情况，并将相关行政罚款信息在其官方网站上公开发布连续五年，同时也可以在此查询到是否存在上诉的情况。在单一监管机制法律构建中，单一监管机制法第132条第1款a项和b项规定了一些例外情况，依据其规定，当公布的决定将危及金融市场的稳定，或是影响正在进行的刑事调查，又或者使监管对象遭受一定程度损害的情况下，欧洲央行需要对具体情况做出详细的评估。

3.3刑事领域的刑法程序保障

从欧洲人权法院近年来的案例可以看出，欧盟在《欧盟人权公约》(简称ECHR)第6条中规定的刑事处罚范围在日益扩大，尽管他们在本国法律秩序中具有属于行政问题的可能性，但由于罪行的性质或者刑罚轻重程度，可以作为刑事问题考虑。行政处罚权属于刑事领域，欧盟法对其适用范围的规定具备一系列的要求，包括归责原则、保持沉默权、一事不再理原则、管辖权问题以及调查阶段与决策阶段分离原则等。

关于调查阶段与决策阶段的分离原则，欧洲央行在单一监管机制法的第123条到127条规定中对该原则进行了广泛的适用，欧洲央行内部成立了独立的调查部门，其一切活动均与决策部门完全分离。事实上，当监管董事会认为调查部门的事实调查结果不完整时可能会要求调查部门附加信息，但不能向其他部门要求获取信息。另外，单一监管机制法第三部分中规定的所有要求均适用于行政罚款征收程序，同时单一监管机制法第十部分规定了具体诉讼权利。单一监管机制法第18条第7款规定了罚款的程序性规则，而单一监管法第129条则规定了定期罚款支付所适用的特殊程序规则，之所以对定期罚款支付适用特殊的程序规则主要是为了促进个人对监管机构的决定或条例的遵守，因此该程序规定更多是体现法的威慑力，而不是以惩罚性质为主导的。所以，这类处罚并不符合刑事处罚的资格标准，进而不受相关程序规则的规制要求。“关于一事不再理原则在刑事范围内的应用，排除定期罚款支付的相关问题之外，欧盟法2532/98第3条第20款和单一监管机制法第130条第5款均规定了禁止双重起诉的条款，而不是禁止双重处罚条款，这样的规定符合欧盟的相关判例法。”[11]32从另一方面而言，欧洲央行在决定实施任何处罚时都应当充分考虑到任何的先前处罚，从而符合比例原则的要求。关于对管辖权的要求，依据《欧盟运行条约》第263条和单一监管机制法第18条第1款的规定适用于欧洲央行有关行政罚款实施的决定，限制欧盟法院对合法性行为的审查，排除对欧洲央行自由裁量权的评估，从而确保欧洲央行的独立性。以上限制性管辖权条款主要是考虑到管辖权的要求，在单一监管机制法中授予高级程序保障其实施。而无限制管辖权是依据《欧盟运行条约》第261条规定，通过欧盟法2532/98授权的。

资本需求指令IV、单一监管机制法、单一监管机制框架规则以及欧盟法2532/98共同组成了一个复杂又一致的欧洲银行业单一监管机制的法律框架，在该法律框架中的重要监管部分均依法授予欧洲央行相关的处罚权。该法律框架涉及的制度也包括一系列的程序保障，这是使用其他欧盟机构和机构的基准设计的，并且确定最恰当的管辖范围，以满足相关案例法的要求。依据资本需求指令IV的相关规定，欧盟在这一制度下授予欧洲央行的权力与欧盟内部的其他监管机构是相似的，但目前关于欧洲央行的制裁措施还存在分歧，主要集中在资本需求指令IV和单一监管机制法的规定中，包括对欧洲央行集中实施处罚权的法律要求方面。实际上，欧洲央行内部的罚款应该促进一种共同监管文化的发展，当然也包括对惩罚的实施。总之，对欧洲央行在单一监管机制中的制裁权还需要进一步的立法调整，尤其是针对欧洲银行业单一监管机制的应用规则进行法律调整，促进并提高欧洲银行业制裁制度的一致性和体系化发展，从而提高银行业在欧洲范围内的公平竞争水平。

4　结　语

随着欧洲央行国际地位的提升，其独立性程度愈来愈高，但是关于欧洲央行的制裁权问题实际上并没有受到应有的重视。若仅仅依靠欧洲央行内部机构的自制力确保其行为的合法性实在缺乏法律依据和实际可能性，必须结合严格的监督机制和制裁机制相互配合才能保障欧洲央行行使权力的行为限定在法定范围之内。同时，针对欧洲央行作出的决策产生的不良后果进行责任追究，才能使欧洲央行达到欧盟授权的目的。而对于欧盟成员国而言，欧洲央行所享有的制裁权，应当从程序上和实体上对成员国或成员国机构进行双重合法性审查，以此确保欧洲央行制定的法律法规在欧盟范围内的有效实施。从欧洲制裁权的法律基础可以看出，欧洲央行的制裁权一直是倾向于经济制裁的手段，毕竟欧洲央行与国际央行还是有不同的强制程度的。但自欧洲主权债务危机爆发以来，特别是欧盟建立欧元区银行业单一监管机制之后，欧洲央行的制裁权在单一监管机制中不仅体现出原有的经济制裁措施，还出现行政制裁的手段与措施，甚至已经有法律程序明确保障的刑事制裁的相关规定。由此可见，欧洲央行的制裁权已经逐渐受到欧盟的重视，而以经济制裁、行政制裁以及刑事制裁相结合的制裁手段是欧盟针对欧洲央行制裁权的未来立法趋势。

[1]Rosa M.Lastra,Geoffrey P.Miller.Central Bank Independence in Ordinary and Extraordinary Times[M].The Hague:Kluwer Law International,2001.

[2]Fablan Amtenbrink.The Democratic Accountability of Central Banks:A Comparatives Study of The European Central Bank [M].Oxfort:Hart Publishing,1999.

[3]Chiara Zilioli.Accountability and Independence:Irreconcilable Values or Complementary Instruments for Democracy? The Specific Case of the European Central Bank[J].Gcorgcs Vandcisandcnet,2003,153(2).

[4]Rosa M.Lastra.How Much Accountability for Central Banks and Supervisors? [J].12 CENT.BANKING,2012,35(4).

[5]EU.Article 34.3 of the Statute of the ESCB and of the ECB[J].The Official Journal of the European Union,2012,78(1).

[6]EC.The Powers Of The European Central Bank To Impose Sanctions[J].The Official Journal of the European Union,1998,21(1).

[7]European Central Bank.The Powers Of The European Central Bank To Impose Sanctions [J].The Official Journal of the European Union,1999,26(2).

[8]EU.The Activity Of Credit Institutions And The Prudential Supervision Of Credit Institutions And Investment Firms[J].The Official Journal of the European Union,2013,91(1).

[9]EU.Conferring Specific Tasks On The European Central Bank Concerning Policies Relating To The Prudential Supervision Of Credit Institutions[J].The Official Journal of the European Union,2013,92(2).

[10] R.D'Ambrosio.Due Process And Safeguards Of The Persons Subject To SSM Supervisory And Sanctioning Proceedings [C].Banca:Quaderni Di Ricerca Giuridica Della Consultenza Legale,2013.

[11] InfoCuria,The judgement of C-14/68 - Walt Wilhelm and Others v Bundeskartellamt[J].The Official Journal of ECJ,1969,21(1)

(责任编辑王小娟)

Research on the Sanction Powers of European Central Bank

WANGYilin

(Schooloflaw,HunanNormalUniversity,Changsha,Hunan,410006,China)

From the angle of legal responsibility and sanctions of European Central Bank,the study is carried out about thepresent European Central Bank based on the construction of institution internal law. It is pointed out that European Central Bank should establish an independentaccountability system, not only taking the responsibility for its own ultra vires, but also having to shoulder the responsibility for the result of its decision. On the other hand, in view of external legal construction, European Central Bank should set up the perfect sanction system in order to impose the due sanction on member countries or institutions of member countries against its regulation and law. Meanwhile, Sanction power of European Central Bank should not be ignored in the single supervisory mechanism established in euro area in recent years.

European Central Bank;sanction powers;accountability system;the treaty on the functioning of European Union;the single supervisory mechanism

2016-03-05

王艺霖，女，陕西西安人，湖南师范大学法学院博士研究生，研究方向：国际经济法。

湖南省研究生科研创新项目(CX2012B161)。

D996.2

A

1008-5645(2016)03-0085-06