推进煤炭资源税从价计征改革的思考

刘宁（新疆华电苇湖梁新能源发电有限公司，新疆乌鲁木齐830017）

推进煤炭资源税从价计征改革的思考

刘宁
（新疆华电苇湖梁新能源发电有限公司，新疆乌鲁木齐830017）

油气资源税从试点到全面实施四年多来，显见的是地方财政的增收效应，其他改革目标尚未完全实现。煤炭资源税改革将被纳入议事日程，这可能带来税收征管难度加大，税负转嫁导致价格传导效应。本文提出应清费立税，以“减费”腾挪出来的空间推动改革，同时完善资源性产品价格机制。

煤炭资源税；从价计征；税费关系

我国开征资源税始于1984年。1994年分税制改革时，将资源税征收范围从5个增加到7个，资源税改革采取从量计征方式，主要体现在提高税额方面。新疆2010年6月率先开展从价计征试点，2010 年12月扩大到西部12省（区、市），2011年11月修改后的《资源税暂行条例》正式实施，油气资源税改革在全国推开。

一、油气资源税从价计征改革的效应

（一）地方政府的增收效应显著

资源税作为地方性税种（海洋石油资源税除外），改为从价计征之后，强化了税价联动机制，地方政府的资源税收入迅速增长。以新疆为例，在试点之初的2010年7月至12月，平均每月征收资源税同比增长450.89%，2010年实现油气资源税25.35亿元，与上年同比增加17.69亿元；2011年实现资源税64.69亿元，其中油气资源税55.78亿元，与上年同比增加30.43亿元，①尤其是油气资源丰裕的南疆五地州受益最为显著。

（二）倒逼企业改革作用凸显

资源税是价内税，理论上，以加税为特征的资源税改革短期内会提高资源性企业成本，进而影响产量、价格和盈利水平。新疆改革后的从价计征税率若换算为从量税额，油气生产企业的资源税平均税负为4.49%，约为改革前的5.5倍。加税效应必然会增加企业经营压力，倒逼企业改革，促使企业强化经济核算和经营管理，从提高开采率和利用率等方面控制综合成本上升带来的影响。

（三）价格传导效应及其影响有限

资源税是间接税，依照税负转嫁和价格传导的一般原理，上游环节增加的税负会通过成本推动方式向下游企业转嫁。但我国油气价格实行的是与国际市场间接接轨的政府指导价，因而资源税对处于终端的油气消费品价格影响甚微，加税只会影响油气企业的利润水平。

（四）资源税的增收潜力尚有发展空间

现有资源税改革还只局限于原油和天然气，国际油价的上涨以及开采量的增加是增收的诱因。由于资源税计入营业税金及附加科目，可在企业所得税税基中做扣减处理，因此资源税与企业所得税“此增彼减”降低了增税效应。另一方面，综合减征率逐年降低使增收效应打了折扣。

（五）提高石油特别收益金起征点抵消了加税的影响

2012年全面实施资源税改革后，中石油和中石化的资源税分别增加了82.95亿元和40.93亿元，但石油特别收益金起征点的提高使其收益金减少233.39亿元和78.52亿元，结果是企业的总体负担不仅未增加，反而分别减少150.44亿元和37.59亿元。②这样的变化虽有利于改革的推进，但调节企业收益的目的并没有达到。

（六）进一步推进资源税改革

资源税改革实施4年多来，显见的是地区财政增收效果显著，其他预期目标并未完全实现。推进资源税改革，仅提高开采环节的税负是不够的，更重要的是上游环节税负的变化对相关环节产生影响，引导产业链的下游企业和终端消费者的自觉转变。加税并传导到相关产品价格，并引导终端消费，是实现资源税改革目标的途径之一。

1.在现有基础上适当提高油气资源税负

现有油气资源税的实际税负普遍低于名义税率。税负增加本应对生产企业造成经营压力，同时增加地方政府的财政收入，但这种动力机制显然远未形成，因此，在目前油气价格形成机制逐步调整之时，在浮动区间内，应适当提高油气资源税税率。

2.逐步扩大从价计征的范围

在油气实施从价计征之后，适时推动煤炭资源税从价计征已被纳入议事日程，某种程度上，煤炭资源税改革更具紧迫性。2012年，内蒙古和新疆向国务院报送了《关于煤炭资源税改革试点的请示》，希望尽快开展煤炭资源税改革试点，并适时推动铁、铜、镍、铅、锌等其他矿产的资源税改革。

二、推动煤炭资源税从价计征改革的思考

（一）充分估计煤炭资源税改革的风险

从资源税改革的预期目标以及转变经济发展方式的迫切要求来看，推进煤炭资源税从价计征改革是必然选择，但其中的风险不得不考虑。

1.税收征管的难度加大

目前，国内油气企业大多是国有大型企业，财务核算规范，改革措施较易推进。而煤炭企业更多的是中小煤矿，财务核算不健全，现金交易不入账或账外设账的情况普遍，对税务机关而言，征税证据获取难，查账征收针对性不强，纳税申报情况审核难，管理的难度将会较大。健全基础资料，建立纳税分析制度，加强日常监督监控；加强与煤炭管理部门的协作配合和对企业的财务辅导，税务机关需要做大量的工作。

2.税负转嫁的后果不容忽视

从煤炭价格的长期走势看，从价征收更有利于调节级差收益，且减轻了从经济技术层面对煤炭资源优劣的评估过程。当前国内煤价处于相对低位，有利于推出煤炭从价计征改革。但即便按目前的煤炭价格，实施从价计征之后，实际税负也会高于从量计征额，使得煤炭企业税负和经营成本增加，导致煤炭价格上升，并向电力、焦炭、钢铁等下游环节传导，进而引发价格连锁波动，因此，宜设定浮动比例税率，且初始税率不应过高。

在我国电力市场中，煤电占80%以上，煤电成本中煤炭成本要占到70%左右，煤价上涨导致发电企业成本上升，电价亦应相应提高。但电力是生产生活所必需的基础性产品，电价上升对全社会物价水平影响较大，并对居民尤其是低收入居民产生较大影响。

（二）以理顺税费关系来推动资源税改革

目前，我国煤炭企业的税费项目繁多，除21个税种外，还有不少于88项的各种规费，各项收费占煤炭企业净利润的43%。由于税外收费项目多，综合负担远比税负高，进一步的改革必须清理现有税外收费，做到“清费正税”，在此基础上，测算税负上升的可能空间。只有将“费改税”在内的配套改革同步推开，才能真正达到煤炭资源税费改革的目标。

（三）完善资源性产品价格机制

长期以来，我国的资源性产品价格受政府的行政性监管，市场需求导向不足，供求与价格之间缺乏足够的互动传导机制，资源性产品价格总体偏低，难以起到激励相关经济主体节约使用资源的目的。改革的方向是打破垄断，鼓励竞争，建立和完善主要由市场形成价格的资源性产品价格机制。应通过资源税改革、国有资源产权收益制度改革，实现资源性产品价格形成的市场化，把外部成本和所有者权益体现于价格之中。

资源税改革在瞄准综合利用和节能减排等长远目标的同时，也应充分考量企业和居民的短期利益。改革的代价应由政府、企业和民众一起承担。资源税改革与资源品价格机制改革相结合，对处于产业链中下游的企业来说，要消化成本上涨的压力，必须转型升级，这需要企业自身努力，也需要政策的扶持和外部环境的改善，在其他配套改革尚未同步推进之时，资源税改革的全面推进还需要出台对中小企业的保护性措施。

注释：

①周莉.论资源税改革目标的实现机制［J］.新疆财经，2012（4）：30-34.

②姜杰凡.资源税改革对石油行业的影响［J］.税务研究，2013（8）：45-48.

［1］施文泼.清费立税：进一步深化矿产资源税费制度改革［J］.涉外税务，2013，（3）.

［2］先福军.新疆油气资源税改革效应分析［J］.税务研究，2010，（12）.

［3］张景华.中国资源税问题研究与改革取向［J］.经济与管理，2009，（5）.

［4］周莉.完善资源税改革的思考［J］.中国财政，2013，（17）.

2016-03-15

刘宁，女（汉族），主要从事燃煤计划采购管理及煤炭经济学研究。