民族地区金融服务与特色产业精准扶贫耦合模式探索

孙光慧

(西北民族大学 经济学院，甘肃 兰州 730030)



民族地区金融服务与特色产业精准扶贫耦合模式探索

孙光慧

(西北民族大学 经济学院，甘肃 兰州 730030)

特色产业发展与金融服务精准耦合不但是新时期我国精准扶贫的应有之义，也是促进民族地区脱贫致富，实现精准脱贫的有效途径。民族地区金融服务相对缺乏，企业及个人获取发展的资金途径单一，大部分政府扶贫资金用于改善贫困地区基本的生产生活条件，对民族地区特色产业发展的扶持作用有限。因此，根据民族地区特色产业的多元化资金需求，从融资渠道、融资模式、担保机制、风险控制等方面探索金融服务于特色产业发展的新模式，对于民族地区精准扶贫和精准脱贫具有重要的现实意义。

民族地区；金融服务；特色产业；精准扶贫

贫困问题一直以来是全人类面临的共同问题，自新中国成立后，我国的扶贫工作经历了6个历史阶段，1949年—1977年的救济式扶贫阶段；1978年—1985年的体制改革扶贫阶段；1986年—1993年的开发扶贫阶段；1994年—2000年的攻坚扶贫阶段；2001年—2010年的综合扶贫阶段和新时期(2011年—至今)的精准扶贫阶段。不同历史时期，贫困产生的原因及特点存在较大的差异，导致扶贫方式、扶贫对象、扶贫成效等方面也不尽相同，特别是改革开放以来，我国的扶贫工作取得了显著成效，7亿贫困人口成功脱贫。党的十八大以来，全面脱贫作为我国实现第一个百年奋斗目标的重点工作摆在了更加突出的位置，2016年政府工作报告中也提出，2016年要完成1 000万以上农村贫困人口脱贫任务[1]。精准扶贫作为新时期我国扶贫工作的新方向、新思维、新方针，也必将对民族地区的扶贫工作产生重大而深远的影响。由于自然和历史等因素，民族地区的经济社会发展存在诸多困难，如，自然条件和基础设施落后，缺乏经济区位优势，发展条件薄弱等，虽然借助优势资源形成了一定的特色产业，但由于缺乏资金支持，产业优势不明显，加上我国金融扶贫起步较晚，起点低，尤其是民族地区，金融机构参与扶贫的服务极度匮乏，资金投入主要依靠政府漫灌式的扶贫，一些有潜力、有前景的特色产业由于扶贫资金的高门槛而无法获得扶持，导致民族地区的扶贫成果不显著。因此，创新金融服务，支持特色产业发展将是民族地区精准脱贫的关键。

一、精准扶贫的内涵、特点及对金融服务的需求

2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出了“精准扶贫”，扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，目标不要好高骛远。2014年，李克强总理在政府工作报告中也指出，创新扶贫方式，优化整合扶贫资源，确保扶贫到村到户，实行精准扶贫[2]。至此，精准扶贫已成为新时期我国综合扶贫工作开展和扶贫政策制定的最新思路和标准。在全国各地精准扶贫工作广泛开展的背景下，厘清精准扶贫的理论内涵，分析我国新时期精准扶贫的内在特征和外在困境，结合民族地区扶贫工作的特殊性，探寻民族地区精准扶贫的经验与途径，促进民族地区精准扶贫的政策优化，以金融服务与产业发展的有效深度耦合，推动民族地区精准脱贫[3]。

(一)精准扶贫的内涵

精准扶贫是根据新时期我国经济社会发展特点提出来的。十八大提出的全面建成小康社会的第一个百年目标能否实现，扶贫脱贫工作是关键，只有实现了我国农村贫困地区的全面脱贫，全面实现小康才能变成现实。2014年1月25日，国务院出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，从考核机制、精准扶贫工作机制、帮扶机制、扶贫资金管理机制、金融服务机制和社会参与机制等方面全面要求各级政府将精准扶贫机制落到实处，这也进一步奠定了精准扶贫在新时期我国扶贫工作中的战略地位。2016年，李克强总理在政府工作报告中也提出，中央继续加大扶贫资金投入力度，通过解决贫困地区基础设施建设，大力培育特色产业，深入开展定点扶贫、协作扶贫，因人因地施策，坚持精准扶贫脱贫，实现2016年1 000万以上农村贫困人口脱贫任务，为全面建成小康社会奠定基础。

从精准扶贫一词的提出，到精准扶贫工作的全面展开和不断深入，精准扶贫的内涵也逐步确立，具体来讲就是以政府为主导，市场与社会各方力量参与[4]，针对不同贫困区域环境、不同贫困家庭、不同贫困人口，运用科学有效的程序对贫困对象实施精准识别、精准管理、精准帮扶、精准考核的新扶贫开发模式[5]，根据扶贫对象的致贫原因、资源禀赋和发展需求，统筹各类帮扶资源，精准改善扶贫对象生产生活条件，培育扶贫对象的自我发展能力[6]，切实解决扶贫对象发展能力低下、发展条件落后等难题，促进扶贫对象精准脱贫致富的目的[7]。就其精准扶贫的内涵来看，有以下三个方面的要义：

第一，精准化是精准扶贫的核心要义。自上世纪80年代我国开发扶贫对象主要以县级贫困地区为单位，到2001年转向15万个村级贫困地区，2011年又确立了14个集中连片特困地区，但扶贫对象在识别和管理上都没有精准到户，主要是区域瞄准，漫灌式扶贫，虽然在一定程度上帮助部分贫困人口脱贫或创造了脱贫的基础设施条件，但也存在部分自我发展能力低下不具备脱贫能力的返贫现象。这又成为了当前扶贫工作的难点和重点，精准扶贫就是在我国几十年扶贫工作经验的基础上，根据新时期的贫困特点和目标提出的针对性措施，并且将精准识别、精准管理、精准帮扶和精准考核贯穿于扶贫工作始终。

第二，分批分类是精准扶贫的核心工具。习近平总书记在2015年就详细阐释了精准扶贫的分类分批扶贫理念，即“通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”的“四个一批”分类分批扶贫理念。通过扶持生产和就业发展一批，就是要加强对扶贫对象的就业培训，提高扶贫对象的就业技能和自我发展能力，并因地制宜制定符合贫困地区的产业扶持政策，通过产业带动，实现脱贫致富；通过移民搬迁安置一批，就是把不具备脱贫的自然环境和居住环境恶劣的贫困居民通过搬迁安置，实现脱贫；通过低保政策兜底一批，就是针对部分丧失劳动能力的贫困人口，主要以低保等方式保证其基本生活水平；通过医疗救助扶持一批，就是通过医疗救助防止部分贫困人口或脱贫人口因病返贫、致贫。

第三，精准理念是精准扶贫的战略重点。精准扶贫的思想除了在物质上对扶贫对象进行精准识别、精准管理、精准帮扶之外，还需要从精神上精准扶贫，对其牢固树立脱贫致富的信心和勇气，帮助贫困地区家庭和个人充分认识自身优势，鼓励其脱贫致富，发挥扶贫对象的主观能动性，从精神上树立战胜贫困的决心和毅力。

(二)精准扶贫的特点

相对于传统的粗放式扶贫和漫灌式扶贫，精准扶贫在管理、措施、目标、考核等方面更趋于科学合理和针对性，集中体现了精准的内涵，其特点主要有以下三个方面。一是扶贫目标更加明确，以前的扶贫对象是行政单元，属于贫困对象的行政单元不论贫富都可以享受到一揽子扶持政策，扶贫效果较差，而精准扶贫对象明确到村、到户、到人，通过精准识别村、户、人的经济条件、基础设施、公共服务、发展意愿等，建立贫困信息，为制定和开展扶贫工作提供依据。二是扶贫措施更具针对性。粗放式扶贫是根据行政单元的整体贫困状况来制定帮扶措施，虽然取得了一定的成效，但也存在“药不对症”的情况，精准扶贫通过精准识别扶贫对象，分别分析致贫成因，制定因地因人制宜的帮扶政策，其措施更具针对性和适应性。三是管理更加精准。粗放式的扶贫项目、资金、成效及考核等管理只能细化到县、乡、村等行政单元，具体的贫困家庭和人口信息无从获取，精准扶贫将贫困人口信息管理放在首位，扶贫项目、资金、政策、考核等都明确到人，将扶贫政策落实到村、到户、到人。

(三)精准扶贫对金融服务的需求

精准扶贫关键在精准帮扶，除了政策帮扶之外，资金投入仍然是扶贫的关键，经过多轮的扶贫开发，我国仍然是以政府投入作为扶贫开发的主要投入，金融机构参与扶贫开发起步较晚，在参与方式、资金管理、成效考核等方面都没有形成完善的扶贫机制，再加上扶贫资金投入风险与收益的不确定性，参与贫困地区、贫困村、贫困户、贫困人口精准扶贫脱贫的金融服务极度匮乏。但随着我国精准扶贫战略的提出，政府财政投入型的扶贫资金只能满足贫困地区有限的简单再生产，面对一村、一户、一人不同的贫困状况和扶持需求，现有的金融服务已不能满足精准扶贫的新需求。一是精准扶贫需要多渠道资金来源。目前政策性的扶贫资金来源单一，尤其是在民族地区，以往政府扶贫资金主要用来解决贫困地区的基本生活问题，随着扶贫工作的不断深入，贫困人口的基本生活得到保障，扶贫工作也开始从“输血”转向“造血”，要彻底脱贫就需要加大对其生产性的资金投入，而政府单一的扶贫资金难以满足贫困地区生产性的多元化资金需求，这就需要通过市场机制和社会参与引入多元化的金融服务机制，以满足精准扶贫的资金需求。二是精准扶贫需要更多的资金投入。随着我国扶贫资金的投入，贫困地区的基础设施和生产生活条件得到了一定的改善，农业生产从简单再生产向扩大再生产转变，精准扶贫资金投入就应该从原来解决基本生活保障转向扶持生产，尤其是专业化、集约化和规模化程度较高的特色产业倾斜，以产业带动精准脱贫，这些都对资金产生越来越大的需求，这就需要更多金融机构参与精准扶贫，为一村、一户、一人提供精准金融服务[8]。三是精准扶贫需要多层次、多元化的资金投入。随着扶贫工作的进一步开展，贫困地区的资金需求已由生活性需求转向生产性需求，资金需求主体已变成生产大户或种植大户，需求类型主要是农村住房和基础设施建设、农村智力教育与技能培训、特色产业与项目扶持，原来单一的金融产品已经无法满足多元化、多层次的融资需求。四是精准扶贫资金需求周期延长。随着农业产业结构的调整，农业生产不再是春种秋收，农业产业化的发展使得经济作物产业链延伸到产、供、销各个环节，资金需求的周期也相应延长，原来单一的扶持农业生产环节的资金投入难以满足农产品的正常流通和增值。

二、民族地区金融服务与特色产业精准扶贫的多维约束

民族地区自然环境和生产生活环境相对较差，但经过长期的探索发展，很多民族地区也形成了特有的产业发展之路，像民俗特色文化旅游产业、特色种植业和养殖业、特色农畜产品加工业、中药材种植加工等产业。产业化扶贫已成为民族地区新时期精准扶贫的必然选择。但大部分民族地区的特色产业规模和现代化水平较低，其中最主要的原因就是缺乏扩大生产规模和提高生产现代化水平的资金投入。民族地区金融服务于特色产业发展存在的多维约束，制约了民族地区特色产业的进一步发展，也为新时期金融精准扶贫提出了新要求。

(一)金融服务不到位对特色产业多元化的约束

和其他地区一样，民族地区的扶贫资金主要来自于政府财政支出，扶贫资金到达贫困地区之后一般用于基础设施建设，属于漫灌式、粗放式的扶贫，最后到村、到户、到人的扶贫资金很少，很难支持一村一户特色产业的发展。而民族地区精准扶贫的关键就是为一村一户的特色产业发展筹集所需资金，提升特色产业规模化和现代化水平，提高市场竞争力，实现产业脱贫。但目前单一的金融服务和产品无法满足特色产业多元化发展的资金需求。不同类别、不同规模、不同性质的特色产业对于资金量、资金周转期、融资性质、融资渠道、融资担保机制等的需求是不同的，政府主导下的单一扶贫资金投入已不能适应新时期民族地区特色产业精准扶贫的多元化资金需要。

(二)金融服务不到位对特色产业升级的约束

民族地区由于产业基础薄弱，整体层次不高，虽然有丰富的资源优势和区位优势，但特色产品结构单一，主要以原材料加工和初级产品加工为主，大部分特色产业处在产业链的底端和初级化阶段，产品附加值较低，规模以上特色产业企业数量较少，产品技术含量不高，其中最主要的原因就是用于产业技术创新的资金投入不足。民族地区金融服务和金融产品相对匮乏，企业资金投入主要依靠自身积累，由于企业规模有限，缺少有效资产抵押或抵押不足，很难从企业外部获得扩大规模和技术改进的资金投入，政府虽然对民族地区投入了大量的扶贫资金，但大部分都投在农业基础设施建设和生产生活条件改善等方面，对民族地区特色产业尤其是工业企业支持不多，再加上民族地区地方财政困难，无法满足特色产业发展的资金需求，致使民族地区特色产业发展长期处在低水平的粗放式发展阶段。

(三)金融服务不到位对特色产业现代化的约束

产权明晰、权责明确、政企分开和管理科学的现代企业制度是经济发展到一定阶段的必然产物，也是提高产业市场竞争力的有效途径。随着民族地区部分特色优势产业的不断发展壮大，建立现代企业制度的基础也日渐成熟。但现代企业制度的建立不仅是企业经营方式和资产组织形式的改变，更需要金融机构的参与与协作，通过商业银行丰富的融资和资产重组经验，引导民族地区工业企业进行财务制度改革、资产债务状况评估，适时推进部分优质企业进行股份制改革，协助符合条件的特色产业企业上市[9]。而建立现代企业制度除了企业自身满足一定条件之外，还需要与之配套的金融服务，健全的金融机构与信贷制度，多渠道融资体系和良好的信用体系。民族地区由于金融服务单一，政府主导型的单一的金融服务体系无法满足特色产业现代化的有效需求，一定程度上制约了民族地区特色产业的现代化进程。

(四)金融服务不到位对特色产业技术创新的约束

技术创新是产业转型升级，提高产业竞争力的有效手段，依托资源优势和区位优势，民族地区特色产业得到了较快发展，但大部分产业都是以初级加工和原材料加工为主，科技含量不高，再加上技术创新风险与收益的不确定性，科技人员缺乏，导致民族地区特色产业自身创新能力不足，特色产品生产长期处于产业链底端，产品附加值不高，市场竞争力低下，企业利润不高，创新投入不足，产品缺乏竞争力……从而使民族地区特色产业发展一直处于低附加值和缺乏竞争力恶性循环中，而要打破这个恶性循环，就需要突破资金投入对企业技术创新的束缚，但仅仅依靠企业自身资本积累，短期难以实现，因此，建立健全民族地区投融资金融服务体系就显得尤为重要。

三、民族地区金融服务与特色产业精准扶贫耦合路径

产业发展离不开金融支持，民族地区由于经济发展水平不高，依靠自身的资本积累难以实现产业的规模化和现代化，通过特色产业发展促进民族地区精准扶贫，除了给予相应的产业政策支持，最主要的还是要根据特色产业类型、产业规模、产业行业属性等提供多元化、多层次的精准金融服务，探索出民族地区金融服务与特色产业精准扶贫的新模式，最终实现民族地区精准脱贫。

(一)特色产业发展与融资渠道精准耦合

民族地区特色产业具有鲜明的地域性、稀缺性和可持续性特点，主要以特色农牧产品、特色食品、特色文化旅游、特色民俗用品、特色药材等产业为主，这些特色产业和产品在扩大生产规模、新产品开发推广、产业技术升级和产品技术改造等方面都需要投入大量资金，而且产业空间分布较为分散，大多数是一家一户为单位进行生产，如果仅仅依靠政府扶贫资金还远远不能解决特色产业可持续发展的需要，只有拓宽投融资渠道，形成政府主导，金融机构、市场和社会机构多方参与的多元化投融资体系，才能有效解决民族地区特色产业发展的资金瓶颈。政府通过贴息、补贴、以奖代补等方式实现扶贫资金的精准管理与投入使用[10]，提高扶贫资金的使用效率和精准度，并结合金融体制改革，改变民族地区现行的银行借贷管理体制，建立涉农贷款补偿与风险控制机制，完善财政补贴和贷款担保制度，改善投融资环境，并结合市场机制，引导龙头企业和农民专业合作组织进行股份制改造，吸引外来资金，激活民间资本和社会资本，建立多渠道、多层次、多元化的投入机制，实现特色产业发展与融资渠道的精准耦合。

(二)特色产业发展与资金投向多元化精准耦合

由于地域环境和资源禀赋差异，民族地区特色产业差异性较大，这就导致产业扶贫资金投向的多元化，有些民族地区特色产业发展滞后是由于基础设施建设落后造成的，有些是由于缺乏必要的技术创新投入引起的，有些是由于人力资本不足缺乏必要的技术人员引起的，加上大多数贫困户缺乏信贷准入条件，虽然表面来看都是资金投入不足造成的，但资金投向的对象较为复杂，采取传统单一的投入模式，对民族地区发展潜力大、市场前景好的特色产业起不到真正的扶持作用。因此，通过建立“一村一户一业”的特色产业信息卡，精准掌握民族地区适销对路的特色产业项目，按照项目可行和额度匹配原则，从融资渠道、融资方式、融资规模、融资担保等方面做到精准投放、精确使用，切实提高资金使用效率，促进民族地区特色产业发展，加快民族地区精准扶贫、脱贫进程。

(三)特色产业发展与金融服务方式精准耦合

扶贫开发的金融组织体系，大多数国家都采用政策性和开发性金融支持方式，在支持少数民族贫困地区弱势群体发展方面，全世界有150多个国家通过建立养老保险机构和医疗保险机构，解决贫困人口的基本医疗与养老问题，并通过多种形式的助学贷款解决贫困地区教育落后问题，取得了显著成效，对少数民族地区的经济社会发展和社会稳定等方面发挥了重要作用[11]。我国原来的扶贫金融服务也主要以政策性金融和开发性金融为主，商业性金融参与不多，在精准扶贫战略背景下，结合民族地区特色产业对金融服务的多元化需求，我国的金融扶贫模式和金融服务组织体系也需要做相应调整，在不断完善和改进政策性金融、开发性金融、商业性金融和合作性金融等传统金融服务体系的基础上，发展针对民族地区特色产业需求的风险投资、租赁、保险、担保、小额信贷等新金融服务组织形式，以此形成定位明确、功能互补、合理分工、精准服务、协调发展的精准金融服务体系，以满足民族地区特色产业发展所需的多元化、多层次金融需求。

(四)特色产业发展与金融政策精准耦合

民族地区主要以区位屏蔽型和社会发育滞后型贫困为主，市场化程度和贸易基础设施建设相对落后，大型特色专业市场建设不足，特色产品交易受限，严重制约了民族地区特色产业发展。要通过特色产业发展带动民族地区精准脱贫，就需要政府精准掌握民族地区特色产业类型和规模，根据特色产业类型和规模大小，制定适宜的金融政策，对民族地区特色专业市场建设提供所需贷款，并给予优惠利息补贴，通过政府财政补贴等金融优惠政策鼓励民族地区符合条件的企业进行专业市场建设投资，同时延长优惠贷款利差补贴政策，而不仅仅停留在返税扶持的单一扶贫方式上，通过多元化的金融政策，多层次、多方位引进民族地区贸易基础设施建设投资主体，尤其是民间资本，为民族地区特色产业发展和特色产品交易提供良好的贸易环境。

(五)特色产业发展与金融风险防范精准耦合

民族地区的特色产业一般以农牧产品、食品、药材等为主，容易受自然灾害等不确定性因素的影响，扶贫性的小额信贷不可避免存在各种风险。因此，在金融支持民族地区特色产业发展过程中，不但要正确引导和吸引金融机构参与和支持民族地区的精准扶贫，还要考虑到特色产业发展中融资存在的信贷风险。为减少防范融资平台运行中可能发生的风险，就需要构建特色产业发展与金融风险防控和过滤机制，建立用于防范扶贫信贷资金风险的担保基金制度，减少扶贫对象的风险损失，并通过政府财政扶贫担保金和社会性风险担保金机制，如建立贫困户农业保险制度，进一步分散信贷风险，提高金融机构金融扶贫的积极性。

[1]2016年政府工作报告[EB/OL].http：//www.china.com.cn.

[2]2014年政府工作报告[EB/OL].http：//lianghui.people.com.cn.

[3]唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释[J].人民论坛，2015，(10)：28-31.

[4]王思铁．精准扶贫：改“漫灌”为“滴灌”[J]．四川党的建设(农村版)，2014，(4)：14-15.

[5]黄承伟，覃志敏．论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J]．中国延安干部学院学报，2015，(1)：131-136.

[6]董家丰．少数民族地区信贷精准扶贫研究[J]．贵州民族研究，2014，(7)：154-157.

[7]邓维杰．精准扶贫的难点、对策与路径选择[J]．农村经济，2014，(6)：78-81.

[8]丁汝俊，焦晓玲.西北少数民族地区扶贫开发的金融支撑问题[J].2014，(3)：131-137.

[9]魏曙光.少数民族特色产业创新与发展的对策建议[J].技术经济与管理研究，2011，(11)：101-106.

[10]丁汝俊，焦晓玲.西北少数民族地区扶贫开发的金融支撑问题[J].宁夏大学学报(人文社会科学版)，2014，(3)：131-137.

[11]陈文俊，牛永清.西部大开发的金融支持[J].经济管理，2000，(5)：51-53.

(责任编辑戴正责任校对马倩)

On Coupling Mode of Financial Service in Ethnic Regions and Well-targeted Poverty Alleviation of Feature Industry

Sun Guanghui

(School of Economics, Northwest University for Nationalities, Lanzhou, Gansu, 730030)

Precise coupling of feature industry development and financial service is not only the indispensable connotation of well-targeted poverty alleviation in new era, but also an effective means to promote poverty alleviation and realize well-targeted poverty alleviation in ethnic regions. In ethnic regions, financial service is comparatively far from perfection, enterprises and individuals have restricted means to get development funds, most of government funds for poverty alleviation is used to enhance production and living conditions in poverty-stricken area, and the aid to feature industry development in these regions are limited. Therefore, in accordance with diversified funds needs of feature industry in ethnic regions, financial service should try to find new modes to serve feature industry development from the aspects of financing channels, financing modes, guarantee mechanism, risk control, etc. This is of great practical significance for well-targeted poverty alleviation and poverty shake-off.

ethnic regions; financial service; feature industry; well-targeted poverty alleviation

1001-5140(2016)03-0154-06

2016-03-11

甘肃省哲学社会科学重大研究基地“民族地区经济社会发展研究中心”资助项目

孙光慧(1968—)，女，吉林敦化人，教授，硕士生导师，经济学博士，主要从事金融学研究。

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