“五位一体”管理模式助推基本公共卫生服务均等化进程

王晓霞

摘要：科学的管理是提高项目资金使用效率的关键，也是保证基本公共卫生服务项目工作质量和效果的主要措施。近年来，JR市从强化基本公共卫生服务项目管理工作入手，以制定项目清单、签订项目任务书、实施项目责任人制度、落实项目绩效考核制度和统一项目资料管理为主要手段，有效地促进了基本公共卫生服务均等化进程，增强了基本公共卫生服务项目的实施效果，提高了群众的满意度。同时也强化了基层公共卫生队伍建设，增强了基层医疗卫生机构的服务能力。

关键词：“五位一体” 管理模式 公共卫生服务 均等化

基本公共卫生服务项目的实施离不开科学的管理，科学的管理必须以科学的方法和制度来保障，JR市在基本公共卫生服务项目（以下简称项目）实施以来的七年多的时间里，围绕《国家基本公共卫生服务规范》的要求，积极探索提高基层医疗卫生机构基本公共卫生工作效率、改善实施效果的方式方法，逐步摸索出了一套适合JR市工作实际并卓有成效的“五位一体”的管理模式。

一、“五位一体”管理模式概况

“五位一体”管理模式包括了五个方面的内容。一是项目清单的制定；二是项目任务书的签订；三是项目责任人制度的实施；四是项目绩效考核制度的实施；五是项目资料的管理。“五位一体”管理模式覆盖了实施基本公共卫生服务项目的各个环节，强调对基本公共卫生服务项目实施全程管理，它以项目清单和项目任务书为载体，以绩效考核和项目责任制为核心，通过确定目标、明确责任、强化考核等措施，提升项目工作的整体质量；注重工作资料收集的系统性和规范化。卫生行政部门、公共卫生专业机构及基层医疗卫生机构以“五位一体”管理模式为抓手，通过履行各自的工作职责，有效地促进了各个项目工作的落实和项目质量的提高。

二、实施方法

（一）项目清单的制定

项目实施以来，JR市卫生和计划生育委员会一直坚持按照《国家基本公共卫生服务规范》的要求制定本区域的《项目清单》，《项目清单》明确了五方面的内容，即项目任务、项目要求、项目补助标准、项目工作量、项目经费额度，发挥了四个方面的作用：一是指导作用，二是导向作用，三是预算功能，四是作为考核依据。在完成市级《项目清单》制定和印发后，JR市卫生和计划生育委员会要求各基层项目执行单位也根据市级《项目清单》的内容结合本辖区的工作实际，制定本区域的《项目清单》，将项目工作内容分解到各社区卫生服务站和本单位相关责任人，让每一名基层公共卫生人员都能够充分了解项目工作的内容、要求、工作量及补助标准；在资金分配上向重点工作、薄弱环节倾斜，以促进重点难点工作的开展；同时还保证了项目资金的合理使用，保证了项目资金在村级的使用比例，有效地提升了项目资金的使用效率，提高了村级卫生人员从事项目工作的积极性。

（二）项目责任书的签订

项目责任书是“项目清单”的延伸和补充，是《项目清单》顺利落实的保证，也是保证项目工作和其他公共卫生工作同步提高的有效手段。JR市卫生和计划生育委员会根据项目工作的重点和当年公共卫生的重点工作，精心挑选出若干主要工作指标，形成项目任务书，由市卫生局同各乡镇卫生院（社区卫生服务中心）主要负责人签字确认，工作任务完成情况作为对机构和机构主要负责人工作绩效考核的依据。

（三）项目责任人制度

按照镇江市卫生局相关文件的要求，JR市分“三个层次、十二个条块”明确了专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构的项目责任人，建立健全了项目责任人制度。一是明确了市级公共卫生专业机构的分管领导为本单位的项目负责人；二是明确了各基层医疗卫生机构的分管领导为项目负责人；三是明确了各公共卫生专业机构和项目执行单位具体承担项目组织管理、资金管理及十大类项目内容的责任人；在制度上明确了专业公共卫生机构抓技术指导、培训、督导和考核，基层医疗卫生机构抓项目执行。形成了“职责明确、协调有力、沟通顺畅、措施有效”的良好工作局面，保证了各项工作的有序开展。

（四）项目绩效考核制度

项目绩效考核是保证各项工作措施顺利落实、评价项目实施效果的有效手段。JR市以《国家基本公共卫生服务规范（2011版）》、《2011年江苏省基本公共卫生服务项目工作绩效考核方法程序和指标体系》和《镇江市基本公共卫生服务项目绩效考核标准（2011年修订）》为依据，制定了《JR市基本公共卫生服务项目绩效考核标准》及《考核办法》，并分三个层次施行项目绩效考核制度。一是由卫计委组织各公共卫生专业机构人员每半年一次对各项目执行单位进行一次绩效考核，依据考核得分对各单位项目整体及单项工作情况进行分析和排名；二是要求各专业机构结合日常工作对辖区内的项目实施单位进行每季度一次的单项工作督导、考核，日常考核结果作为年终考核结果的一部分；三是制定了镇级项目管理制度，对区域内项目任务落实情况进行定期和不定期抽查督导复核。市卫计委和各基层医疗卫生机构以《项目清单》、上半年及全年的考核情况及日常项目完成情况为依据向各项目执行单位拨付项目资金，在资金拨付上体现出“多劳多得、优劳优得、奖勤罚懒、奖优罚劣”，对项目完成质量好的单位和个人予以奖励，使得绩效考核体现出了良好的导向作用，充分调动了基层医疗卫生机构和基层公共卫生人员开展基本公共卫生服务项目工作的积极性，为项目任务的完成提供了有力的保障。

（五）项目资料的收集整理

项目资料是体现项目工作质量的重要方面，也是“五位一体”管理模式的重要内容，为了能够使项目资料充分反映出基层医疗卫生机构项目工作的开展情况，JR市对项目资料的收集整理提出了“三个统一”的要求。一是统一项目资料的内容，全市按照项目内容统一制定了项目十二个条块的资料目录，要求各项目执行单位严格按照项目资料目录的要求进行归档，并把资料的收集整理情况作为考核工作的重要方面；二是统一项目资料的要求，在资料目录当中对资料的内容、形式、收集方式等都进行了明确的要求，在提高项目资料质量的同时，也指导了项目工作的开展；三是“统一资料的印制”，JR市按照《国家基本公共卫生服务规范》的要求印制了统一格式的居民健康档案，并使用不同颜色的封面区分不同病种。近年来，JR市根据区域内的防病工作实际统一印制了20余万份的健康教育入户资料。通过上述三个方面的统一，JR市已经逐步形成了具有自身特色的资料管理模式，有效地统一了项目资料的管理，提高了项目管理工作水平。

三、实施效果

“五位一体”管理模式在JR市实施几年来，对项目工作的开展起到了有力的促进作用，主要表现在以下几个方面。一是提高了国家基本公共卫生服务项目工作任务的完成质量。健康教育、预防接种、妇幼保健、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生监督协管工作的内涵质量较以往有了明显的提升；居民健康档案管理、慢性病管理、重性精神疾病的管理、老年人保健工作得以全面开展，常住人口电子化居民健康档案建档率达86%，高血压、糖尿病患者的规范管理率均达到了99.45%、重性精神疾病规范管理率达到了98.5%、65岁以上老年人建档率达100%，开展了每年一次的老年人健康体检和健康管理工作。通过几年的努力，JR市辖区居民的健康水平和基层医疗卫生机构的服务能力有了明显的提升。二是有效地贯彻了“预防为主”的卫生工作方针，提高了基层卫生人员对项目工作的认识，逐步扭转了基层医疗卫生机构“重医轻防”工作局面。三是锻炼出了一批扎根基层、勤奋务实的基层公共卫生人员队伍，为今后基本公共卫生服务项目工作的深入开展提供了强大的动力。四是进一步规范了项目资金的使用和管理工作，用于村级公共卫生工作的项目资金有了保证，乡镇项目资金使用更趋规范，资金支出更趋合理。

四、建议

（一）创新项目管理模式，增强基本公共卫生项目可及性

在村医不足以支撑基本公共卫生服务的情况下，加强网格化团队的建设，采取措施，激励镇级医疗卫生人员积极参与到村级的公共卫生服务工作中去，一方面可以有效地弥补村医在能力和人手上的不足，同时可以依托当前的公共卫生信息平台在医务人员和辖区居民之间建立一个沟通顺畅的桥梁，使得基层医疗卫生人员真正成为辖区居民的健康守门人，不断提高医疗卫生资源的使用效率。

（二）强化项目资金管理，建立科学的项目资金分配机制

建立以“量质支付”为核心的项目资金分配机制是保证项目资金科学合理使用的前提。完善项目资金的分配机制，综合有效工作量的完成和绩效考核结果落实项目资金的奖惩，从而充分发挥项目资金的杠杆作用，促进基层医疗卫生机构努力做实做细基本公共卫生服务。

（三）加强专业队伍建设，提高公共卫生服务的能力

第一是通过专业公共卫生机构的督查、培训和指导，提高基层医疗卫生机构的服务能力；第二是通过镇级卫生人员参与到健康服务团队中去的方式提升村卫生室的服务能力，解决村医服务能力不足的问题；第三是加强对镇、村两级公共卫生专业人员的培训，在全市各基层医疗卫生单位逐步培养出一批责任心强、懂管理、熟悉公共卫生业务的项目负责人。

（四）把握项目工作重点，提升重点工作的内涵质量

健康管理是破解“看病难、看病贵”难题的有效手段，也是当前基本公共卫生服务项目工作的重点和难点。在资金分配、人员配置和绩效考核上向健康管理服务倾斜，同时开展好社区慢性病规范化管理的试点工作，引导项目执行单位在健康管理项目上向精细化、个性化、连续性和有效性的方向转变，逐步把基本公共卫生服务做成“基层医生肯干、辖区群众需要”的优质服务品牌。

（作者单位：句容市卫生和计划生育委员会）