略论中印边界问题的现状及其影响

刘红良

赣南师范大学历史文学与旅游学院，江西赣州341000

略论中印边界问题的现状及其影响

刘红良*

赣南师范大学历史文学与旅游学院，江西赣州341000

中印边界问题是影响中印关系发展的重大问题。随着中印重开边界问题的会谈，两国成立了边界问题联合工作组，确立了特别代表会晤机制以及边界事务磋商和协调工作机制，制定了解决边界问题的原则和框架，逐渐达成了边界问题不构成两国发展关系障碍的共识。目前，中印边界存在的主要问题包括：在边界实控线划定上双方存在分歧；边境毗邻区域基础设施建设给中印边界问题解决带来潜在影响；两国关系中存在的竞争性因素使得在边界问题解决上难以取得突破性进展。中印边界问题的现状，使印度对中国“一带一路”战略的推行持较为谨慎的态度，这对地区局势的稳定、对中印关系的进一步发展以及大国战略关系的动态均衡都会产生影响。

中印边界；边界实控线；边界摩擦；“一带一路”战略；边界问题；秩序构建；战略均衡

刘红良．略论中印边界问题的现状及其影响[J]．西南石油大学学报：社会科学版，2016，18（2）：54–59．

LiuHongliang．On Current Situation and Influence ofChina-India Border Issue[J]．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2016，18（2）：54–59．

引言

自20世纪50年代起，中印围绕边界问题进行了多次谈判、交涉和争执，直至1962年中印边界冲突的爆发，两国关系自此进入了低谷。1976年，两国恢复大使级外交关系，从1981年开始，两国启动边界问题会谈和磋商进程，通过一系列的工作小组和多种机制，力求达成双方同意的边界问题解决原则，逐渐朝向勘测、定标、划界的最终目标。同时，着眼于边界问题尚未根本解决的前提，为管控边界地区局势，防止摩擦等意外事件的发生，两国建立了边界事务磋商和协调机制。经过多年的努力，中印在边界问题上具体取得了哪些成果，又存在着哪些制约边界问题取得根本性突破的障碍？边界问题对两国关系发挥着怎样的影响？笔者尝试在这些问题和领域做出分析。

1 中印边界会谈的现状及进展

中印自1981年会谈以来，为解决边界问题进行了多种努力。其中，既包括最初的八轮会谈，以增进双方了解、弥合分歧；更有为此而成立的多个工作小组，从专家、技术的角度提出解决问题的方案、倡议。经由副部级联合工作组、外交与军事专家小组以及边界问题特别代表会晤机制、中印边境事务磋商和协调工作机制，双方业已形成解决和管控边界问题的机制，既着眼于边界危机事态突发时的协调和控制，也为最终解决边界问题构建了组织框架，设定了工作路径。

1.1 中印边界会谈的初步尝试

20世纪70年代中印关系恢复后，中国曾提出边界问题的一揽子解决方案[1]，即以东段换西段的方案，中国在边界的东段做出让步，相应地印度在边界的西段做出让步，两国通过协商解决边界问题，但中国这一提议未被印度接纳。在1981年黄华副总理访问印度期间，印度承认了边界问题不应成为进一步发展两国关系的障碍的观点，同意就边界问题进行会谈，约定两国副部长级的官方会谈轮流在北京和新德里进行，从而开启了中印边界问题的正式会谈。至1987年11月，双方进行了8轮会谈。

会谈之初，中国重申了互谅互让一揽子解决问题的设想，而印度坚持分段解决边界问题。由于印方过于突出单方面利益，中印谈判未能达成具体的协议。在之后的会谈中，印度一度将边界问题的解决作为发展两国关系的先决条件，以压迫中国做出可能的让步来换取两国经贸、文化、科技、教育交流的可能性[2]。在1985年11月进行的会谈中，中国进一步确认之前提出的应首先确立解决边界问题的原则、在原则的指导下讨论边界问题的思路，这实际上也成为后来中印两国在边界问题上取得的重大成果，但当时没有得到印度的赞同。第七轮会谈前后，印度制造了桑多洛河谷事件并将我国藏南地区（当时印方称阿鲁纳恰尔中央直辖区）升格为阿鲁纳恰尔邦，双方的边界对峙及印度媒体的热炒致使两国在会谈开始时不得不进行平复气氛的努力。会谈中，印度对中国的一揽子协议开始做出一定程度的回应，要求明确其具体内容，双方会谈开始有了实质性的内容。

印度立场的软化和政策的调整在第八轮会谈中体现得最为明显。印度提出，边界问题比较复杂，向国内解释需要时间。会后，印度总理拉吉夫·甘地的讲话提出印度希望在互利的基础上发展和中国的关系[3]，这既是对中国互谅互让原则的保留，也表现出印度希望在一种互惠互利的基础上发展同中国的文化、科技等多方面的交流的愿望，实质上意味着印方已不再将解决边界问题作为发展两国关系的先决条件。

中印就解决边界问题进行的多轮会谈，虽未能达成相关协议，也未取得实质性的进展，却为中印两国进一步确立解决边界的原则及具体协议的达成奠定了基础。谈判使印度的立场有所松动，从而为双方的进一步会谈和问题的解决开启了通道。通过谈判，双方交换了对双边及全球问题的立场和看法，有利于求同存异、弥合分歧，这对经历了边界冲突之后关系长期陷于冷淡和停滞的两国尤为关键。同时，通过会谈，两国确立在经贸、教育、文化等领域的交流与合作的计划，为深化合作、提升两国关系创造了机会。

1.2 中印边界问题工作机制的建立及进展

1988年，印度总理拉吉夫·甘地访问中国，在双方发表的联合公报里，提出用和平友好的方式解决边界问题，同时积极发展其他方面的友好关系，决定成立边界问题联合工作小组，并和此前的副部级会谈工作合并，逐渐形成为新的对话、协商机制[4]。自1989年开始，中印边界问题联合工作小组和副外长级磋商进行了15轮，一直持续到2005年。会谈中逐渐确认了中印边界存在实际控制线，双方应严格尊重和遵守实控线，保持实控线地区的和平与安宁等共识。双方还承诺减少边界地区的军事力量和军事活动。2002年，双方在达成中段争议区共识的基础上，正式交换描绘争议地区中段的边界地图。

1993年，拉奥总理访华，双方签订《关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁协定》，成立了关于边界问题的外交军事专家工作小组。该工作小组致力于向联合工作小组提供双方对实控线的立场、要求，在进行了15次会议后，2005年该工作小组被纳入到特别代表会晤机制内[5]。2003年6月，中印两国建立了边界问题特别代表会晤机制，因其由政府指定的特别授权代表组成，在边界问题上更具指导性，在寻求解决边界问题的原则及方式上较为主动。迄今为止，特别代表会晤已进行了18次。2005年，双方达成了《中印关于解决中印边界问题的政治指导原则的协定》，成为双方在边界问题上取得的最重要成果。协定确认边界问题的早日解决符合两国的基本利益，双方就解决边界问题的政治指导原则达成了协议。无论是印度总理曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）提出的解决中印边界问题的两步走的进程，还是印方特别代表纳拉亚南（M.K. Narayanan）及中国前驻印大使周刚的三步走解决方案，都将政治指导原则的达成看作是中印双方解决边界问题至关重要的一步，而接下来的制定边界问题解决框架并在此基础上进行测绘和定界则是最为困难的阶段[6]。在2005年4月11日发表的中印联合声明中，双方提出要尽快落实1993年和1996年的协定，同时为实现协定中的目标，双方将在边境实控线地区军事领域建立信任措施。2010年，温家宝总理访问印度，双方就边界事务的磋商和协调达成共识，最终在2012年建立了由双方外交部司局级官员为首、由外交和军事官员组成的边界事务磋商和协调机制。该机制的主要功能在于提供沟通和交流渠道，以确保边境地区和平稳定，为谈判解决边界问题创造良好条件[5]。

总之，围绕边界问题，中印两国建立了多个工作小组，涵盖外交、军事、边界信任等多个领域，并为此制定和达成了多项协议，在这一问题领域的机制化程度逐渐完善、走向深入。尤其是特别代表会晤机制的确立，在较高层次上为边界问题的会谈和最终解决注入活力，也体现了双方对边界问题的重视程度。2005年4月，两国达成的解决边界问题的政治指导原则，也是两国在边界问题上取得的重大成果，体现了双方分歧的弥合，共同致力于寻求解决边界问题的具体方案。但在这一原则之下，在商谈边界具体问题的进程中，两国的历史因袭、民族感情、敏感因素等复杂纠结，致使实际进程困难重重。

2 中印边界问题的制约因素

尽管中印两国已围绕边界问题进行了多层次多级别的会谈，但时至今日，边界问题仍未取得实质性的突破。总体而言，致使两国会谈进展不大的影响因素包括历史记忆、民族感情、法理证据、安全关切、国内政治以及边界现状等。

2.1 对实控线认知的差异

由于中印边界线没有实际划定，在确立边界问题政治指导原则的同时，考虑了双方都可接受的具有指导意义的原则。这些原则的达成既反映了双方的现实考量，也充分照顾了双方的民族感情、现实状况等多种因素，这就存在着一定的回旋空间，致使双方会对原则作有利于己方的解读，担忧对方依据某一条款损害自身利益。如对协议第六款之“边界的确定应根据明确界定、易于识别的自然地理特征”规定，就有中方专家认为这意味着边界的划定基本建立在麦克马洪线的基础上，而印度方面则担忧中国会以协议中的文化相关性为由索取拉达克和达旺[7]。这种对协议原则的不同理解和担心损害自身利益的忧虑本身，就反映了两国的认知分歧和内在的不信任。

中印两国在边界地区的控制上本就存在着争议。在中印边界的西段、中段和东段都存在着程度不等的争议区域。西段面积为3.35×104km2，大部分在中国控制下，小片地区为印度控制；中段面积为2×104km2，大部分为印度所控制；而东段面积约为9×104km2，均被印度控制，也是面积最大、最具争议的地区[8]。尤其是在东段围绕麦克马洪线的合法性问题，两国在历史上已进行过反复的争论。近年来，印度通过在该线以南地区进行人口迁移、加强基础设施建设等举措，巩固和强化对这些区域的实际占有，使得中国在解决这些问题中处于非常不利的位置。

2013年4月，中印在边界地区的“帐篷对峙”事件及系列对峙、边界设施建设引发的争议，实则也根源于对边界实控线的不同认知。当时，印度媒体指责中国越境进入印度的拉达克地区，印度随即派出一支小分队在中国营地对面设下帐篷，随后双方相互对峙持续20多天。印度国防部长安东尼表示，通过印度武装部队的现代化来反制中国的军事自信至关重要，认为中国在4 075 km的中印实控线沿线进行大规模的军事设施建设。虽然，后来通过双方的协调和磋商，较为“平静”地化解了“帐篷对峙”事件，但两国围绕边界引发的争议和行动并未就此结束，印度媒体不断发文指责中国军队在边界地区的“入侵”，印度逐渐以增派哨所人员、新建哨所的方式应对。2015年9月，因中国在拉达克地区双方巡逻线中方一侧修建哨所，引发印度的不满，随即，印度越界拆除了哨所，双方开始增加军队部署，再次形成了“帐篷对峙”的局面。种种对峙事件的出现，说明了边界问题的敏感性以及双方立场的坚定性，究其根源，则在于对实控线的不同理解，双方都认为其巡逻线及驻扎地属于本国领土，理应归属自己控制。

2.2 边界基础设施的建设

中印在边界地带及其所属更大区域范围内的设施建设，也成为两国竞争的一个焦点，致使两国近年来在边界地区的对峙事件及军事建设不断上演。印度学者认为，中国近年来积极致力于在西藏的公路、铁路及管道网的建设，公路方面：拉萨到博卡拉510 km的公路已经铺设完成，拉萨到拉孜490 km公路正在铺设中，拉萨到林芝400 km的高等级公路也已建成通车，加上拉萨到羊八井长90 km的四车道公路的建设，形成每天7 100 t的运输能力[9]4；铁路方面，青藏铁路格尔木到拉萨的1 142 km的电气化铁路已经建成，计划延伸该线至日喀则、亚东，使之可以抵达具有战略意义的乃堆拉山口。印度颇为关注的是，中国计划在2013年修建青藏铁路到林芝的延长线，并已在2015年6月底全面施工，该线和我国藏南地区（印度称阿鲁纳恰尔邦）平行，既缩短了内地到西藏的时间，也使得解放军沿边界的部署能力及机动性大大增强。

就印度方面而言，2006年印度政府和内阁安全委员会批准了包括72条道路、3条飞机跑道和边界地区一些桥梁的建设计划。由于行政决策的拖沓、缺乏适用的人力和机器等原因，到2010年仅有9条道路建设完工，大笔资金根本未投入使用。2005年，拨款28亿用于查谟克什米尔和西北地区的公路建设，其中查谟到斯利那加的四车道国家公路使两地距离缩短了60 km。同时，连接拉达克与其他地方的NH-1D公路也进行了升级[10]。2010年，印度边界公路组织进行61条道路的建设，线路总长3 429 km，除此而外，还有总长4 890 km的道路建设以及一条通往拉达克的全天候道路。边界公路组织还受命建设一条从拉达克到我国藏南地区的公路，长度608 km。印度在东北地区的建设计划还包括穿越我国藏南地区的两条两车道公路，升级位于我国藏南地区境内的史迪威公路以及四条两车道道路的建设，包含阿萨姆境内的154号国家公路。印度的公路建设计划使藏南地区的公路密度达到每百平方千米18.65 km[9]17。国家的基础设施建设从属于国家的整体发展战略，边界地区的基础设施建设无疑也具有同样的功能。然而边界地区的特殊性在于，一方的基础设施建设会形成相对于另一方的优势，尤其是在边界未能划定、竞争意味较浓的两国之间。印度在具有争议的我国藏南地区、拉达克地区的公路建设尤其具有针对性。而随着道路的延伸，两国边防军的接触和碰撞也随之增加。正如一位中国学者的分析那样，随着公路连通到边界地区，两国巡逻频率大幅增加，边界驻军开始加强，导致“对峙”局面的出现越来越频繁[11]。

2.3 两国关系中竞争性因素的凸显

尽管中印围绕边界问题已经制定了指导性政治原则，在此原则下具体工作的展开颇具水到渠成的意味，但作为两个成长中的大国，双方会谈协商不可避免地受到两国关系中其他因素的影响，尤其是在一些地区和领域，两国关系中的竞争因素愈益显现。

随着中国的崛起，引发美国对中国意图和实力的猜测和疑虑，在亚太地区制衡中国的倾向较为明显，而印度则成为美国再平衡战略中亚太地区力量均衡的关键战略伙伴。在核能、联合军演、高科技产品销售、军备销售、国土安全等多个领域，印度与美国形成极为密切的合作关系，与美国盟国日本、澳大利亚、菲律宾等国的海上安全合作势头强劲。虽然印度出于其传统政策的影响和利益考量，避免与美国的伙伴关系向同盟发展演化，但其防范中国的趋向和实际举措十分清晰。尤其在中国因南海主权归属引发与越南、菲律宾争端的背景下，印度积极同越南联合开发争议地区的石油资源。同时印度在其第二阶段东向政策实施进程中，逐渐加深与包括越南、菲律宾在内的东盟国家的军事安全合作，涉及联合军演、人员培训、军事科技交流与合作生产等多个领域。印度的种种举动引起一些战略分析家的持续猜测，认为这些国家在形成一种联合战线，构筑亚洲版北约以牵制中国在该地区影响的持续扩大[12]。

同时，中国出于能源及贸易通道安全的考虑，逐渐加强和印度洋地区国家的关系，而印度认为中方此举意在构筑制衡印度的战略包围，进而采取针对性的反制措施以平衡中国的影响。围绕能源需求、拓展战略影响，两国在印—太地区的沿海国家、海上通道、战略岛国方面的竞争日趋激烈。当两国势力的发展开始影响到印—太地区领海权时，两国的海军版图出现交叉，中印彼此间的猜疑不断升级[13]。这种相互猜疑的整体氛围和相应举措势必影响到两国的战略互信，阻隔两国在利益攸关的边界问题上做出协调和调整的空间，使边界问题与两国关系中的其他问题相互纠葛，短期内取得进展的可能微乎其微。

3 边界问题对中印关系的影响

边界问题是中印两国关系中一个重要而敏感的问题，对中印双边关系乃至地区稳定、全球战略局势发挥着异乎寻常的影响，因而探讨边界问题的影响尤为必要。

经过两国的多轮会谈和磋商，边界问题已不再是两国发展其他方面交流、合作的障碍，却对两国合作关系的进展有着重要影响。因边界问题越来越多地和国家主权、民族感情等问题纠缠在一起，使两国都极为重视在此问题上政策的延续与稳定，做出某种形式和程度的让步、调和则殊为不易。如对1962年边界冲突，印度印象深刻并据之形成对中国的认知和思维固化，边界惨败的记忆挥之不去，认知定势使边界问题成为印度进一步发展与中国关系的纽结和心结。在中国“一带一路”战略推出之后，印度对“一带一路”的战略意图进行评判，学者的总体看法是认为战略的推出是基于经济原因，也是基于战略、安全和美国的因素而产生。而在政府层面，因该战略可能产生的复杂影响，印度回应较为谨慎[14]。对中国来说，因印度对中国西藏地区以及达赖分裂集团的微妙态度，考虑到稳定、安全、民族感情等因素，坚持对固有领土的主权要求无可厚非。

中印两国同为亚洲大国，两国关系状态对南亚地区乃至整个亚太地区影响深远。近年来，两国的政治、军事、经济接触和交流日渐紧密，最为显著的成果是中国在印度投资修建工业园项目的推进，以及莫迪执政后两国政府高层互访极为频繁。中印两国在许多地区和领域有着广泛的利益汇合的基础，最根本的集中于两点：（1）在设定的时间完成发展目标：印度的目标是在2020年成为世界第四大经济体；中国是成为繁荣、富强、民主、文明、和谐的现代化国家，实现民族复兴的中国梦；（2）实现上述目标需要和平的外在环境以适应经济发展路径，双方寻求通过双边和全球经济合作实现互利[15]。虽然两国认识到其发展面临的机遇以及合作空间，但在印度的战略考量中，中国在边界问题上的意图一直是印度的中国战略中优先考虑的问题。印度认为中国尽管进行相互通融、和解的宣传，却没有相互通融的倾向，坚持藏南地区属于中国领土，在麦克马洪线上也坚持固有立场。尽管两国从大局出发，会妥善处理并搁置两国关系中的分歧，但边界问题始终成为两国关系中的难解之结，这在不时出现的两国边界摩擦中可以得到验证。两国已经建立的边界事务磋商和协调机制，可以应对边界发生的对峙和摩擦，但却无法根本化解和防止这类事件的发生。两国围绕边界的互动及可能的争端摩擦对地区局势稳定的影响不可低估，尤其是与周边国家的边界问题相互叠加，更加剧了不稳定的情势及发展趋向。

随着美国亚太再平衡战略的推行，大国在亚太地区的博弈更为激烈。虽然印度位属印度洋国家，却日益成为大国地缘战略布局中积极争取的目标，印度与美国及其盟国的频繁交流与密切合作，凸显了其外交选择中与美国相配合的一面。而同时，印度外交传统中的战略自主与不结盟理念持续发挥着影响，对印度来说，更有利的政策选择并不是联盟关系，而是在一对一基础上相互支持和不断巩固的关系，在一系列问题上达成并扩大战略共识的关系[16]。这在外交战略上体现为印度全方位发展与多个大国的战略合作关系，从而构建起对印度十分有利的战略空间。从中印关系角度看，中印战略合作伙伴关系虽然已有了显著发展，但印度对中国的防范和疑虑始终存在，尤其在边界问题上，这对中印关系的进一步发展以及大国战略关系的动态均衡会产生重要影响。

4 结语

中印边界问题一度是困扰和迟滞中印两国关系的主要因素，而随着中印重开边界问题会谈，两国逐渐达成共识：边界问题不构成两国发展关系的障碍。为最终解决这一问题，中印两国建立了多种会谈、磋商机制，以解决边界划界及管控边界地区事态，稳定边界局势。经过多轮会谈，两国确立了边界问题三步走解决方案，并于2005年达成解决边界问题的政治指导原则，后面的工作主要涉及解决边界问题的框架并最终落实到边界的勘测和划界中。鉴于边界问题与历史因袭、民族感情、主权归属、国家荣誉、现实状况等因素的紧密交织，两国围绕边界问题的会谈进展不彰。究其原因，边界问题受到中印双方对边界实控线的不同认知、两国在边界及其所属区域的基础设施建设以及双方关系中竞争性因素的影响，使得中印两国在边界问题上难以取得突破性进展；而该问题在中印关系中居于较为敏感、重要的位置，在印度的认知中尤其如此，这势必对中印关系的进一步发展产生微妙的影响。在中印国力上升、大国关系进入动态均衡的战略背景下，边界问题或将超越单纯的双边层面，对区域稳定、秩序构建乃至全球战略均衡产生重要的影响。

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编辑：钟青

编辑部网址：http：//sk.swpuxb.com

On Current Situation and Influence of China-India Border Issue

Liu Hongliang*
School of History-culture and Tourism，Gannan Normal University，Ganzhou Jiangxi，341000，China

China-Indian border issue has been the major problem that influences the relation between China and India.With the reopening of border negotiations，the two countries have set up a joint working group on the border issues，confirmed a special representative meeting mechanism and the consultation and coordination mechanism for border affairs，formulated the principles and framework of solving boundary issues and gradually reached an agreement that border issue won’t block the relation between China and India.At present，there are still some major factors that make it hard to achieve breakthrough improvements in border issues between China and India:the disagreement on the partition of the line of actual control，the infrastructure construction in areas adjacent to China and India borders，and competition between China and India.The current situation of China-India border issue makes India maintain a prudent attitude towards China’s“One Belt and One Road”initiative，which influences regional stability to some extent and dynamic balance of major powers’relations.

China-India border；line of actual control；boundary friction；“One Belt and One Road”；border issue；construction of order；strategy equilibrium

10.11885/j.issn.1674-5094.2015.10.22.01

1674-5094（2016）02-0054-06

D823

A

2015–10–22

刘红良（1973–），男（汉族），安徽蚌埠人，讲师，博士，研究方向：国际安全、国际关系理论。

江西省社科规划项目“中印边界问题的由来、现状及管控机制”（14LS07）。