构建我国水排污权交易的法律规制研究

余红，蔡青

1.西南石油大学法学院，四川成都610500；2.新疆先觉律师事务所，新疆克拉玛依834000

构建我国水排污权交易的法律规制研究

余红1，蔡青2*

1.西南石油大学法学院，四川成都610500；2.新疆先觉律师事务所，新疆克拉玛依834000

水排污权交易是运用经济手段防治水污染的环境治理政策，它实现了经济发展和环境保护协调统一。我国从20世纪80年代开始试点水排污权交易并取得一定的成效，如上海市建立的以COD为交易对象的排污交易系统使黄浦江上游水质改善，嘉兴市成立的排污权储备交易中心为水排污权交易提供了平台，国家和地方政府初步制定了一系列与水排污权交易配套的法律制度等。但我国现行水排污权交易法律制度存在以下三个问题：排污权未确立、水排污交易相关的法律法规不健全和水排污权交易监督机制不健全。这些问题制约着我国水排污权交易市场的发展。为促使我国水排污权交易市场健康有序发展，应从以下四个方面完善水排污权交易法律制度：一是以法律形式确立排污权，二是制定《水排污权交易管理条例》，三是完善总量控制制度，四是建立水排污权交易监督管理机制。

环境保护；污染物；排污权；水排污权交易；总量控制

余红，蔡青．构建我国水排污权交易的法律规制研究[J]．西南石油大学学报：社会科学版，2016，18（2）：66–73．

Yu Hong,Cai Qing．Reflections on Legal Regulation of Trading of Water Pollutant Emission Right in China[J]．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2016，18（2）：66–73．

引言

水是万物之源，也是社会生活和经济发展不可或缺的自然资源。随着经济社会的快速发展，水资源变得越来越重要，成为众多自然资源中最无法替代的，况且水资源数量的多少和质量的优劣在很大程度上也决定着国家或地区经济发展的水平。

自改革开放以来，我国政治、经济等各个方面都发生了日新月异的变化。但是，早期粗放型经济增长模式所带来的问题是资源浪费和环境污染。与发达国家相比，我国资源的利用率不及一半，资源循环利用率极低，这其中又以水资源的污染和浪费最为严重。根据有关资料显示，我国是世界上污水排放量最大和增长速度最快的国家，全国几乎90%以上的地下水受到污染，70%的饮用水达不到国家标准，50%以上的湖泊和江河出现了富营养化，水污染日益严重，导致我国本就不丰富的可利用水资源更加稀缺，使我国水资源短缺的局面愈加不容乐观。

现阶段，我国正处于经济社会的转型期，经济的快速发展给水资源带来极大的问题，如何控制和防治水资源的污染，如何平衡经济发展和水资源污染之间的严重矛盾，如何平衡社会生活和水资源匮乏之间的矛盾，如何提高水资源的可循环利用率，以缩小与发达国家间的距离，这是当代中国学者研究的重点，也是中国经济走可持续发展道路的必不可少的一步。

1 排污权与排污权交易含义

排污权是指政府通过科学手段确立一个国家或地区在特定时间内污染物的排放总量，以行政许可的方式授予权利人使用一定环境容量资源，且权利人对该环境容量资源依法享有使用的权利，即权利人依据排污许可证上的排放量，可向环境排放适当的污染物。所谓环境容量，指在不损害人们生产生活和自然环境的条件下，一个国家或地区的自然环境对污染物的最大的承受力，环境容量大小是由环境自身的自净能力决定的。

排污权交易又称排污许可交易（Allowance Trading），是指国家为了保护特定区域的自然环境，赋予政府环境容量资源所有者的权利，以实现环境治理的目标，通过行政许可方式赋予排污主体排污权和排污权交易权利，以不超过允许排污总量为前提，在政府监管下，建立排污权交易市场，通过排污权主体之间交易排污权，实现低成本污染治理。其实质就是利用市场实现对环境容量资源有效配置的一种环境经济管理制度。

排污权交易的主要思想是：在符合环境基本要求的前提下，构建符合法律规定的污染物排放权利即排污权，而且准许排污权如同商品一般在排污权市场上交易，用以控制污染物排放总量[1]。

其一般做法是，先由政府基于控制区域内环境质量为目标确立环境容量，然后依据环境容量资源的多少计算最大允许污染物排放量，其后将最大允许排放量分割成相同等份或不同等分的排污量，即排污权。其后，政府在考虑控制区域经济社会发展的基础上，通过公开拍卖、定价出售和无偿分配三种方式对这些排污权实行初始分配，然后构建排污权交易市场，让这些排污权可以自由合法地买卖，而排污主体可以从自身利益出发，根据其排污情况，自愿选择购买或出售排污权，最后实现控制污染物总量的目标。

2 我国水排污权交易实践与法律规制

我国自20世纪80年代末开始实施水排污权交易试点，并取得了一定的成效。伴随着试点工作的深入开展，国家和地方政府制定了一系列关于水排污权交易的法律制度，这些法律制度的出台为水排污权交易进行试点提供制度保障。但不可否认的是，就现行立法而言，我国现行水排污权交易法律制度还存在诸多问题，这些问题的存在制约着我国水排污权交易的发展。

2.1 我国水排污权交易的实践

1988年，环保部颁布《水污染物排放许可证管理暂行条例》，条例中规定：“不超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》。对超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》，并限期削减排放量。”该条例颁布后，环保部首先确定将北京、天津、上海等18个城市作为排污许可证试点城市。次年9月，在全国水污染防治工作会议上，提出在各省实行水排污许可证，并率先在苏、晋两省进行试点。1994年，环保部宣布试点结束，并开始在全国推行水排污许可证制度，到1996年全国共发放水排污许可证41 720个[2]。同时，国务院准许了环保部和发改委提出的“污染物排放总量控制计划”。而实行排污许可证制度和污染物排放总量控制计划，为排污权交易的试点创造了条件。在此基础上，我国开始就排污权交易进行试点，该试点分别在大气领域和水资源领域展开，其中，上海黄浦江上游、浙江嘉兴市、江苏太湖流域的水排污权交易最具有代表性。

2.1.1 上海市黄浦江上游水排污权交易实践

上海是我国实行水排污权交易最早也是最成功的城市。早期，因黄浦江上游企业众多，致使黄浦江上游江水污染严重。上海市相关部门通过对黄浦江上游排污情况进行调查，认为如果要使黄浦江上游水质达到国家二级地面水环境标准的目标，必须让污染物的排放总量在1982年的基础上消减60%。然而，现在的排污总量已经大大超过环境容量，导致黄浦江上游水质污染严重。1987年，上海市开始建立以COD为交易对象的排污交易系统，此系统适用范围为黄浦江长75千米、宽10千米的水域。同年，中国首例排污权转让在闵行区上海宏文造纸厂与永新彩色显像管有限公司之间成功交易。从1987年到现在，闵行区成功交易排污权37笔，日均转让COD排污权1 300多公斤，废水排放量9 728吨，累计交易金额高达1 300多万元。而整个黄浦江上游，参加排污权交易的企业多达100多家，COD排污价格从每日每公斤七八千元上涨到两万元。COD价格的上涨，使一些经济效益不高、环境污染严重的企业因生产成本的提高，逐步退出黄浦江上游地区，而经济效益好、污染轻的企业却因此得到了进一步发展的机会，也使黄浦江上游水质有所改善[3]。

2.1.2 浙江省嘉兴市水排污权交易实践

嘉兴市也是国内较早开展水排污权交易的城市之一，并取得极大的成果。早在2001年，该市环保局就开始为排污权交易制度建设做准备，根据当地企业水污染物排放量颁发了排污许可证。2002年6月，嘉兴市环保局为了给之后成立嘉兴市排污权储备交易中心提供经验，出台《嘉兴市秀洲区主要污染物排污权交易办法》，让秀洲区成为嘉兴市排污权交易的“排头兵”，同时规定秀洲区内所有排污企业必须通过购买排污使用权，才能进行排污，试图让排污权在市场交易。同年10月，秀洲区11家企业率先进行排污权有偿使用，11家企业交易总金额为143万元。至此，嘉兴市第一批排污权交易宣告成功，也为2007年建立排污权交易中心奠定了基础。2007年11月初，嘉兴市排污权储备交易中心挂牌成立，该中心主要是进行COD和SO2排污权的有偿取得交易，但是从交易量来看，多数企业是水排污权的交易，即COD的交易，但嘉兴市储备交易中心的成立也标志着我国排污权交易制度从理论研究转为实践操作。嘉兴市储备交易中心成立的一年间，共有136家企业进行了排污权交易，交易金额为6 543万元。截至2014年6月30日，嘉兴市排污权交易和有偿使用项目达3 990个，金额10.29亿元[4]。

2.1.3 江苏省太湖流域水排污权交易实践

江苏省太湖领域也是较早开始尝试水排污权交易的地区之一。在2004年，江苏省政府发布了《江苏省水污染物排污权有偿分配和交易试点研究》的规划，决定昆山、太仓、无锡等几个城市作为水排污权有偿使用和交易的试点地区。此后，随着太湖流域的工业迅速发展，太湖湖水富营养化等现象不断加重，于是江苏省政府向国务院、环保部提交了《关于在太湖流域实行水污染物排放指标有偿使用和交易试点的申请》，得到批准后，2008年8月，江苏省政府在太湖流域16个城市开展COD、氨氮、总磷、二氧化硫四项排污指标的有偿使用[5]。

此外，江苏省还在江阴、南京等城市进行水排污权一级和二级市场试点工作，一级市场用于水排污权的初始分配，而二级市场则可用于企业之间水排污权的交易。在试点城市中，江阴市率先于2009年建立排污权储备中心。截止到2011年底，江苏省的排污权交易试点实践取得了积极成效，试点企业共缴纳COD有偿使用费2 594笔，总金额合计1.65亿元。与此同时，江苏省水排污权交易试点的成功也为其他地区开展水排污权交易提供了宝贵的经验[6]。

2.2 我国现行水排污权交易的法律、政策

众所周知，法律是制度的保障，但是我国实行水排污权交易制度已有二十余年，排污权或排污权交易仍未入法，且缺乏水排污权交易的专门法规，法律只对与水排污权交易相关的制度给予了原则性规定。而我国实行水排污权交易的城市，大都依据的是国家方针政策或地方性法规，这也是我国排污权交易特别是水排污权交易的直接依据。因此，笔者将从法律、方针政策及部门规章、地方性法规三个方面对我国现行关于水排污权交易法律政策进行梳理。

2.2.1 法律

目前，我国并没有明确规定排污权交易的立法，只是在个别法中零星地提到了污染物控制总量制度和排污许可制度。如《环境保护法》（2015年执行），是我国环境保护的基本法律，其在第44条和第45条明确规定，国家实行重点污染物总量控制制度和排污权许可管理制度，第五章规定实行信息公开和公众参与制度。又如，《水污染防治法》在第18条和第20条，分别规定了国家对水污染物实行总量控制制度和排污许可制度。可以看到，虽然两部法律都对与排污权交易有关的污染物总量控制和排污许可制度做了规定，但是并没有明确规定排污权交易的制度，甚至也没有提到“排污权”这一概念。

2.2.2 部门规章与政策性规定

方针、政策虽然不具有法律的约束力，但对各项工作开展有重要作用，甚至是立法的向导，因此，虽然法律上未曾有与水排污权交易相关的规定，但是国家有关方针政策中的规定，对水排污权交易具有指导意义。

1988年，环保部颁布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》第21条规定：“在由当地环保部门批准的情况，水污染物排放指标可以在本地区排污单位间调剂”。该办法还确立了水排污权许可制度和排污总量控制制度。

1996年，全国人大常委会颁发的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，在《环境和生态保护》一章中明确提出：“要创造条件实施污染物排放总量控制。”2005年，国务院发布的《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》和《国家“十一五”环境保护规划》均提出：要实施污染物总量控制制度，推行排污许可证制度，严厉禁止无证或超总量排污，有条件的地区可实行COD和二氧化硫的排污权交易制度。这两项文件明确规定了实行排污权交易制度，为我国进行水排污权交易提供了依据。

2014年8月6日，国务院办公厅出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出到2015年所有排污权交易试点城市要全部完成现有排污单位的排污权核定，实行排污权有偿取得；同时提出，加快推进排污权交易市场，建立排污权储备制度。该《意见》的出台，为我国水排污权交易提供了新的思路，也为全面推行排污权交易奠定了基础。

2014年，环保部制定《排污权许可管理暂行办法》（2015年1月1日起执行），这是我国第一部系统性的排污许可证法规，该办法涉及排污许可证的适用范围、许可主体、申领范围、许可条件、许可内容、许可证管理和监督等内容，它的出台为实施水排污权交易提供了制度保障。

2.2.3 地方性法规

如前所述，水排污权交易缺乏国家层面的立法，立法中与水排污权交易有关的法律制度主要是为了鼓励相关地区开展排污权交易试点工作，故各地均依据当地开展水排污权交易的实践情况出台了一些关于水排污权交易的地方性法规。

1985年，上海市出台了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，为了改善黄浦江上游水质，使其达到国家二、三级地面水环境标准，采用污染物排放总量控制和浓度相结合的管理方法。

1990年，海南省出台《海南省环境保护条例》，确定在实行污染物总量控制的区域内，有富余排污指标的企业，可以把富余指标转让给其他企业。扼腕的是，由于种种原因，海南省的排污权交易并没有真正实施。

1994年，上海市人大常委会通过《上海市环境保护条例》，确定在上海市对水主要污染物实行污染物排放总量控制制度和排污权许可证制度。尤其值得注意的是，该条例在第31条规定，在保证本区域环境质量高的前提下，经上海市环保局批准，有富余排污指标的单位可以有偿转让排污指标。而这一规定是我国排污权交易第一次被写进地方性法规。

2007年，江苏省人大常委会通过《江苏省太湖流域水污染防治条例》，规定在确定排污总量的基础上，逐步在排污总量确定区域实行水中主要污染物排放总量指标初始有偿分配和交易制度。

2007年，浙江省嘉兴市颁布了《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》及其《实施细则》，决定全市实行COD排污权交易，由此嘉兴市成为浙江省第一个实行排污权交易的城市。随后，嘉兴市还发布了《嘉兴市主要污染物初始排污权有偿使用办法》、《嘉兴市秀洲区主要污染物排污权交易办法》等行政规章，进一步为嘉兴市建立排污权交易储备中心提供政策依据。

以上地方性法规的制定，一定程度填补了我国水排污权交易制度的立法空白，对建立水排污权交易法律体系有重要的借鉴作用。

2.3 现行水排污权交易法律制度的缺陷

建立健全水排污权法律制度是实现水排污权交易的基本条件，但从上面对水排污权交易现行法律制度的梳理情况来看，我国水排污权交易法律制度存在以下缺陷：

2.3.1 排污权未确立

建立水排污权交易制度的必要前提就是在立法上确立排污权。但是，我国并没有以法律形式确立排污权，只是在2014年国务院办公厅印发的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》提到了排污权这一概念，规定各省若开展水排污权交易必须先核定排污权，然而这只是一个指导性文件，不具备法律的效力等级，也就不能认为我国以立法形式确立了排污权。但是，为了建立水排污权交易制度，排污权必须以法律形式加以规定，以保障水排污权交易的顺利实施。

2.3.2 与水排污权交易相关的法律法规不健全

目前，我国虽然有一些关于水排污权交易的地方性法规，但是没有与之有关的国家立法，甚至与水排污权交易相关的配套制度都不够健全。比如，污染物总量控制制度，其作为水排污权交易的前提条件之一，在法律中并没有完整的规定，立法中大多只是提到我国实行污染物总量控制制度，但具体的实施方式并没有明确规定。且现阶段我国主要是控制污染物的浓度，虽对环境保护起到一定的作用，但是仅对排污口的污染物进行浓度控制，忽视了污染物浓度在不同污染源存在差别，因此不能达到控制污染物总量的目的。另外，法律虽然规定了超标排污的法律责任，但是有些地方的环保部门为了当地经济的发展，实行地方保护主义，对排污企业超标排污执法不严，不追究相关企业的责任，导致这种现象存在的原因就在于排污权相关配套制度不够健全。

2.3.3 水排污权交易的监督机制不健全

就目前而言，所有开展水排污权交易的试点城市，几乎都是在当地环保部门的主导下，在新老企业之间进行的。这导致在排污权交易市场上交易形式过于单一，行政色彩严重，排污权交易主体和环保部门之间没有共同遵守的规则，缺乏有效的监督。而有效的监督是实施水排污权交易的保障，如果失去有效的监督，会导致交易前的排污权指标与实际存在差异、交易后对实际排放量缺乏准确核算，最终使得实行水排污权交易制度没有任何意义。此外，我国现行的水排污权交易都具有空间局限性，且多是局部地区新老企业之间的水排污权转让，市场优化资源配置的作用在我国水排污权交易中还很微弱，真正意义上的交易是不存在的，这就需要通过立法来完善排污权交易的监督机制，促进我国水排污权交易制度健康有序地发展。

3 构建我国水排污权交易制度的法律思考

美国社会学家罗斯柯·庞德曾说过：“法律的根本目的在确认和协调各种利益，使它们之间的冲突能够最小化，从而使每种利益都能最大限度的实现。”[7]在环境法领域，经济发展和环境保护存在着经济利益和环境利益、社会利益和个人利益之间的冲突，如果不妥善处理好这些冲突，就不能实现治理污染的目的。自20世纪80年代以来，我国开展了许多关于水排污权交易的试点，这为在全国范围内实行水排污权交易提供了经验。但与西方发达国家相比，缺乏完备的关于水排污权交易的法律制度是不争的事实，这也使得我国在构建水排污权交易制度上面临许多困难。结合我国国情，对构建我国水排污权交易法律制度提出以下建议。

3.1 以法律形式确立排污权

根据科斯定理，市场的真谛不在价格，而在产权。只要有了产权，市场主体自然会“议出”合理的价格，因此“产权的界定是市场交易的必然前提”[8]。故构建水排污权交易的前提是要以法律形式确立排污权，只有法律明确规定排污权这一权利，水排污权交易才能实现。

以法律形式确立的排污权应是企业或个人在生产生活过程中有向环境排放适量污染物的权利，但这种权利并不能简单地理解为无限制向环境排放污染物，而是企业或个人出于维护自身正常的生产、生活的需要，向自然环境排放适量的污染物，且环境本身的自净能力可以容纳和自净适量的污染物而不对环境造成破坏。需要注意的是，环境自净能力即环境容量资源是有限的，企业或个人如果在环境容量以内适量排放污染物，不会造成环境污染，只是对环境容量资源的合理利用；相反，如果企业或个人污染物的排放超过了环境容量，就会对环境造成污染。企业或个人向自然排放的污染物是生产生活过程中产生的副产品，因此，为了人们能够正常进行生产和生活，企业或个人有权向环境排放适量的污染物。根据现有的法律，政府已经通过向排污者颁发排污许可证的方式允许其合理利用环境容量资源，向自然环境排放适量的污染物，这就意味着政府许可下的排污是企业和个人的权利，所以，为了更加明确这种权利，排污权应该以法律的形式加以确认。

法律上确认排污权的意义在于：一是为企业和个人合理利用水体环境容量资源提供法律依据；二是为实施水排污权交易明确交易的标的，为治理水污染提供法律依据。据此，笔者认为，应该在《环境保护法》中规定排污权，使排污权具有法律地位，同时赋予排污主体占有、使用、收益的权利，为实行水排污权交易提供法律保障。

3.2 制定“水排污权交易管理条例”

若要构建水排污权交易法律体系，笔者认为，必须制定“水排污权交易管理条例”，以法律的形式对有关水排污权交易各项制度予以明确规定，如交易主体、客体、方式、程序和法律责任等。

3.2.1 交易主体

水排污权交易主体是指参加水排污权法律关系享有权利和承担义务的自然人、法人或其他组织。我国的排污主体应该包括三类：一是排污企业。排污企业是排污权交易过程中最重要的主体，在政府环保部门进行排污登记的企业都具有水排污权交易的主体资格。水排污权交易过程中，排污企业对自己富余的排污指标享有占有和收益的权利，成为出让人；也可购买排污指标以增加企业自身的环境容量资源，成为受让人。不管企业承担何种角色，都要承担一定的义务，比如买卖双方必须依照交易减少或增加排污量，不得超标排污。二是政府环保部门。环保部门为了实现经济和环境的可持续发展，也可以成为水排污权民事主体，进入水排污权交易市场进行交易，其目的在于调节排污权市场的供求关系，以达到污染物排放总量控制目标，实现环境容量资源的优化配置。三是社会公众。环境保护不是个人的责任，需要社会公众的广泛参与，让公众成为水排污权交易市场的主体，可以自行购买排污指标，并通过闲置的方式减少污染物排放量，起到治理水污染的效果。此外，让社会公众成为水排污权交易的主体，还能够提高社会公众的环保积极性和责任感。

3.2.2 交易客体

水排污权交易客体是指水排污权交易主体享有权利和承担义务所指向的对象，即排污企业合法取得的富余的排污指标，只有排污指标出现富余才能成为水排污权交易的客体[8]。企业可以通过调整产业结构，实行技术创新，降低污染物的排放，从而节余排污指标，将这些富余排污指标拿到水排污权交易市场上进行交易，并获得收益。但是，应该严厉禁止排污主体恶意囤积排污指标，防止其扰乱水排污权交易市场秩序。

3.2.3 交易方式

由法律规定交易方式其好处在于保障水排污权交易的顺利进行，维护水排污权交易的市场秩序。由于我国地域辽阔，污染源较多，所以应该借鉴美国《清洁水法》的交易方式，即点源与点源、点源与非点源和厂内排污口间三种方式，各个环境总量控制区域可以根据本区域实际情况和要达到的环境目标，因地制宜地选择交易方式。这里的点源是指有固定排放点的污染源，如工厂、城市的生活污水都是在固定的排污口排入江海；非点源也称为面源，是指在生产和生活中的污水，经过地表径流、农田排水等方式进入水体造成的污染，其排污口不是固定的。

3.2.4 交易程序

实践表明，要想实现水排污权交易规范化，必须通过立法规定水排污的交易程序，以保障水排污权交易市场的制度化、规范化。具体程序如图1所示。

3.2.5 法律责任

法律具有强制性，这种强制性体现在对违反法律强制性规定的行为人要追究其法律责任。违反水排污权交易的法律责任一般包括民事责任、行政责任和刑事责任。水排污权中的民事责任一般分为两种情况：一种是在交易过程中，一方排污权主体因自身原因导致交易无法进行，给另一方排污权主体带来损害而要承担的民事责任；另一种是排污权主体行使水排污权，造成自然环境的损害并危害社会公众环境权益而引起的民事责任，该责任承担以侵权责任为依据，实行无过错责任，最大限度地保护环境受害者的权益。水排污权中的行政责任一般也包括以下两种情况：一种是行政相对人即企业或者个人，违反相关法律法规而受到行政处罚，如申请排污指标时提供虚假资料、不提供排污报告、不按规定安装排污设备、超标排放污染物等行为；另一种情况是行政主体即环保部门，在监督和管理排污权交易过程中，给行政相对人造成损害的，行政主体应该承担行政赔偿责任[9]。在排污权交易过程中，不论是企业、个人或政府环保部门，只要有触犯《刑法》规定的犯罪行为的，如有扰乱水排污权交易市场秩序、渎职等行为的，都要承担相应的刑事责任。

图1 水排污权交易程序

3.3 完善总量控制制度

实行水排污权交易的目的在于改善水域水质，因此，水排污权交易的污染源必须来自同一控制区域，以便控制一定范围内水域的环境质量。这个控制区域可以是行政区、河流、湖泊等。由环保部门确定一定时期内水域的污染物排放总量，并分配给各污染源[10]。对于环保部门而言，为了确保控制区域能够实现环境目标，必须通过制定明确的环境目标，然后以环境目标为原则制定排污企业的排污总量，这也是建立水排污权交易制度的前提。因此，我国应在排污总量控制原则和有偿使用原则下完善总量控制制度，依据环境目标，确定总量控制的目标值。在总量控制目标值内，合理分配区域排污指标，使治理环境的成本达到最小。目前，我国对总量控制制度没有统一的法规，对污染物实行总量控制只是以概念的形式出现在法律条文中。如《环境保护法》第44条，《水污染防治法》第18条，都仅仅规定“国家对重点污染物实行总量控制制度”，但对具体的适用对象、实施主体、分配标准、污染物总量测量等都没有规定。

综上，笔者认为，可以制定“污染物控制总量管理办法”，对污染物总量控制的实施原则、适用对象、分配方式、统计和测算依据、监管体系以及法律责任等内容作出具体规定，完善我国污染物总量控制制度，使水排污权交易更加合理、有序。

3.4 建立水排污权交易监督管理机制

水排污权交易是利用经济手段实现环境目标的一种环境管理政策，但是并不表示政府在排污权交易中的作用不大。由于市场具有盲目性和自发性，若想使水排污权交易市场健康有序发展，政府必须加强对水排污权交易的监督和管理。水排污权交易顺利进行的必要条件就是政府加强对交易市场的监督和管理，若政府对水排污权交易市场缺乏相应的监督管理，是无法实现环境目标的，这会导致构建水排污交易市场没有任何意义。据此，应从以下三个方面建立水排污权交易监督管理机制：

（1）加强对交易主体资格的审查。环保部门要严格审查水排污权交易主体资格，只有依法获得排污许可证的主体才能进入交易市场。环保部门对交易主体的资格审查应分为两个阶段：第一阶段是交易主体进入水排污权交易市场；第二阶段为交易过程中对交易双方进行资格审查，确保交易双方的排污指标真实有效[11]。

（2）建立污染物排放监测系统。若想通过水排污权交易实现治理水污染的目标，必须将交易的水污染物排放量和实际排放量对应起来。传统的监测手段监测成本高而且效率低下，因此，应该建立污染物排放监测系统，提高环保部门的监测效率，减少监测工作中的失误，提高政府对水排污权交易的监管水平。

（3）建立水排污权交易年度报告制度。为了实现总量控制目标，排污主体必须将每年的排污指标的进出情况制作为年度报告，交给环保部门审核。而环保部门可以依照排污主体年度报告并结合排污许可证上标明的排污指标，对各个排污主体排污指标进行年度调整，以控制排污指标的发放，从而使下一年度水排污权的交易能顺利进行，实现改善水质的目标。

4 结语

我国本就是水资源短缺的国家，日益严重的水污染问题使我国水资源短缺情况更加严重，因此，如何治理水污染已成为我国经济发展的一大难点。水排污权交易利用市场进行水排污权的资源配置，迫使企业通过技术革新减少向水体排放污染物，同时减轻政府部门的管理负担，确保水质达到环境标准，是治理水污染的新路径。我国虽已在水排污权交易路上探索了20多年，水排污权交易试点也在多个地方展开，但是由于没有完善的水排污权交易法律制度，很多问题无法解决，因此，加快建立水排污权交易的法律体系是当务之急。

[1]宋国君.排污权交易[M].北京：化学工业出版社，2004：58.

[2]幸红.污染控制策略创新——排污权交易及其法律规范[M].广州：华南理工大学出版社，2007：117.

[3]奚爱玲.水环境治理中排污权交易的国际经验及上海的实践[J].世界地理研究，2004（6）：58–63.

[4]孙露.排污权分配难题的新解答——“嘉兴模式”的实证分析[J].企业经济，2008（8）：89–91.

[5]何敏峰.关于江苏太湖流域排污权交易的研究和探讨[J].金融纵横，2011（4）：18–22.

[6]彭本利，李爱年.对我国排污权交易实践的评价研究[J].安徽农业科学，2012（5）：2942–2944.

[7]胡庆龙.罗纳德·哈里·科斯:新制度经济学创始人[M].北京：人民邮电出版社，2009：61.

[8]张梅燕.我国碳排放权交易问题及对策研究[J].黑龙江对外经贸，2010（11）：63–64.

[9]刘明，刘燕，石亚，等.浅议水排污权交易制度的设计和发展[J].中国环保产业，2013（2）：35–38.

[10]吴艳辉，刘志锋，王恩宁.论我国排污权交易的政府行为对策[J].资源与人居环境，2008（20）：56–58.

[11]刘伟.我国排污权交易的法律障碍及对策研究——从有偿使用和交易两个角度论述[J].法制博览，2013（4）：2.

编辑：余少成

编辑部网址：http：//sk.swpuxb.com

Reflections on Legal Regulation of Trading of Water Pollutant Emission Right in China

Yu Hong1,Cai Qing2*
1.School of Law，Southwest Petroleum University，Chengdu Sichuan，610500，China; 2.Xinjiang Xianjue Law Office，Karamay Xinjiang，834000，China.

Water emission rights trading（WERT）is an environmental policy to control water pollution by economic means，which helps coordinate economic development with environmental protection.Pilot WERT has been carried on in China since 1980s and resulted in some successful effects including a series of supporting legal systems related to WERT at both state and local level.However，problems still exist in China’s current legal system of WERT:emission right is not established；laws and regulations related to WERT remain imperfect；supervision mechanism of WERT is unsound，which constrain the development of WERT market in China.In order to promote the healthy and orderly development of China’s WERT market，the authors put forward four suggestions on improving China’s WERT legal system:establishing emission rights in legal form，formulating the regulation of WERT management，improving the system of overall control，and establishing a supervision mechanism of WERT.

environmental protection；pollutants；emission rights；water emission rights trading；system of overall control

10.11885/j.issn.1674-5094.2015.11.27.03

1674-5094（2016）02-0066-08

DF468.3

A

2015–11–27

余红（1963–），女（汉族），四川隆昌人，副教授，研究方向：民法学。

蔡青（1989–），女（汉族），宁夏中卫人，硕士研究生，研究方向：产业经济法律研究。