《生猪屠宰管理条例》修订之我见

文|孙德武 李学辉 彭春光 郑伟（河南省信阳市动物卫生监督所）

陶长城 徐东海 张昱琼（河南省信阳市畜牧局）

林作坤（河南省信阳市浉河区畜牧局）

《生猪屠宰管理条例》修订之我见

文|孙德武 李学辉 彭春光 郑伟（河南省信阳市动物卫生监督所）

陶长城 徐东海 张昱琼（河南省信阳市畜牧局）

林作坤（河南省信阳市浉河区畜牧局）

随着生猪屠宰管理职能的移交，《生猪屠宰管理条例》的全面修订势在必行，2016年初，国务院通过了《生猪屠宰管理条例》（以下简称《条例》）的部分修订（国务院令第666号），修订后的条例只是临时过渡性的行政法规，具体的规定还有待于扩充完善，基于此，农业部于2016年4月19日向社会公开《生猪屠宰管理条例》修订草案（以下简称《条例》（修订草案））并征求意见。笔者依据行政法理、结合工作实际，重点对与《条例》相关的原则与概念予以阐释，对《条例》中的行政许可、行政处罚进行精微剖析。

一、相关原则和概念

1.原则和方向。《生猪屠宰管理条例》修订既要立于中国实际，又要有一定的前瞻性、可操作性。《条例》应该把社会主义法治理念“执法为民”的要素作为其根本的指导思想加以遵循。《条例》修订于《动物防疫法》和《食品安全法》施行之后，因此上述两部专业法律的立法原则和经验可以作为《条例》全面修订的重要参照。

2.相关概念。

（1）企业法人。企业法人是依法设立的独立承担责任的市场主体。对生猪屠宰企业的定位应该是独立担责的企业法人组织，渐趋建立完善的现代企业法人制度是其发展的方向。

（2）企业主体责任。其有两层含义，一是《公司法》规定的企业作为市场法人应尽的社会责任。二是基于行政监管层面的考量，企业对监管项目做出的承诺，或者其应该依法遵照的作为或者不作为法定义务。具体到生猪定点屠宰企业，它的主体责任主要是生产出合格的肉品及依照《动物防疫法》和《环境保护法》的规定做好无害化处理和环境保护。企业主体责任更多是行政监管层面的，强调企业与行政主体的监管具有良好的互动，企业要认真落实行政主体监管要求中的条目，不得出现监管规定中不该发生的违法行为，如生猪屠宰企业对待宰生猪不注水、不添加违禁物质，养殖企业不投喂“瘦肉精”等，为此监管主体通常与监管对象签订企业主体责任承诺书等，这种责任承诺书在行政法的层面上是没有实际意义的，只是在道德上指引企业守法经营。在民法侵权层面上，产品责任和环境污染责任是企业主体责任的另一种表现形式，说明企业作为一个市场主体，应该无条件在法律道德基础之上为社会履行应尽的义务，而不去讨论企业自身是否有过错。生猪定点屠宰企业作为市场主体，履行法律意义上的主体责任是理所当然的事情，监管部门应该积极加以引导，集中到具体的事务上，监管部门应当为其肉品品质检验提供指导和帮助，并进行监督管理。

（3）定点屠宰，集中检疫。《条例》（修订草案）删除了“定点屠宰，集中检疫”的表述。笔者认为，定点屠宰是生猪屠宰的基本形式，集中检疫是保证畜产品质量安全的重要手段。只有生猪屠宰做到了定点化地屠宰，宰后检疫才能得以规范化运作，预售生猪产品的质量才能得到根本保证，对生猪的定点屠宰，只能不断强化，相应的管理服务措施应该围绕着这一目的展开和实施。对宰后生猪产品的强制检疫，是保证肉产品合格的具体政府性行政行为，这一行为是政府职能部门运作的结果，是权利亦是义务。

（4）综合执法。综合执法是中央站在深化行政体制改革、解决多头交叉执法，践行“执法为民”战略高度上推进的系统工程。农业部主导制定的《条例》，应该把综合执法问题作为一项重要的议题加以讨论，以解决畜牧领域多头执法的问题。畜牧综合执法的地方实际是动物卫生监督机构是综合执法的执行者。但动物卫生监督机构仅是《动物防疫法》规定的动物卫生监督的行政主体，本身没有行政法意义上的综合执法主体地位，即使是省畜牧兽医执法总队或市畜牧兽医执法支队，也是依法设立的行政机关或是事业单位法人，身份的转换并不当然成为行政法意义上综合执法的行政主体。综合执法的存在是形式上的而非本质上的，无综合执法的“法”可依是问题出现的关键，《条例》本身可以规定或授权行政执法主体，对于规范综合执法主体问题恰逢其时。

二、《条例》涉及的行政许可

1.三个许可。《条例》（修订草案）第十条规定要严格依照程序取得畜牧、环保、设区政府三个部门的行政许可。在地方设立屠宰企业需要三个部门许可，导出一个定点屠宰企业的规定模式，似乎与修订后的《公司法》精神不相统一。国家已经通过了《公司法》的全面修订，取消了公司设立的前置性程序。相应法律应对此予以呼应性的修改，如在《动物防疫法》层面表现为取消了凭动物防疫合格证向工商部门登记的规定，即设立养殖企业，只要《公司法》规定的必备构成要件具备，工商部门为之颁照，合法的市场主体自然诞生，至少在《公司法》的层面，它们是独立的企业法人，也就是民法上的民事主体，具有法人资格，有民事行为能力和民事诉讼能力，具备了从事市场经济活动的全部要素。

2.设区的地方人民政府不宜作为定点企业的颁证机关。设区的地方人民政府是大的机关法人，工作原则是统一领导、宏观部署，延伸到具体的事务办理，需要地方人民政府的工作部门去贯彻落实。设区政府为辖区内的所有屠宰企业颁发生猪定点许可证会不堪重负；并且这违背了《行政许可法》的基本原理。谁许可谁监管是《行政许可法》投射的基本精神，就是为了规范作出许可的行政主体在许可时合法谨慎地予以许可。许可和监管在《行政许可法》层面上是一体的两面，期待设区的人民政府对辖区内的定点屠宰企业监管是不现实的，最终的结果还是畜牧部门首当其冲作为监管的主体。

建议《条例》规定生猪屠宰定点工作由地方人民政府统一领导，各级人民政府分级实施。生猪定点屠宰企业的许可，由县级畜牧部门（区级）按照《行政许可法》高效便民的原则，统一受理，报同级地方人民政府批准（内部行政行为，类似于备案，不是法律意义上的严格的行政许可）后实施，并颁发定点标志牌、生猪定点许可证。这样做到了两个统一。一是动物防疫许可证的颁发主体与生猪定点许可证颁发主体的统一，便于监管主体依法对行政相对人的审查。二是做到了行政监管与行政许可的统一。

3.省级畜牧部门的作为。省级畜牧兽医主管部门制定全省生猪定点屠宰场设置规划是适合的，但应该是宏观上的统筹谋划和部署，不应在数量上有具体的干涉限制，因此在是否确定和设置生猪定点屠宰场的具体问题上，更多考虑的是地方人口因素、风俗习惯的需要和《行政许可法》的规定，省级畜牧兽医主管部门职责是把握生猪定点原则性的走向，其工作具体的落脚点应当是对全省生猪定点屠宰场的动态监管与备案，并提供部门自身具备的行政服务。应把地方的事务交给地方，相信地方人民有智慧有能力解决吃肉的问题。

三、《条例》涉及的行政处罚

1.检验和检疫双检制。《条例》（国务院第666号令）和《条例》（修订草案）分别规定了肉品品质检验和对肉品的集中检疫。对检疫和检验予以严格定性是必要的。检验是企业的自主行为，是企业落实企业主体责任制的重要途径，畜牧兽医部门作为其监管部门，要对之引导和监管，具体操作规范有待国家层面肉品品质检验规程的制定；检疫是检疫部门立足于动物疫病防控、畜产品质量安全的制高点，对宰后肉品的一种强制性的定性政府行为，着眼点在于动物传染病和寄生虫病的控制消灭及人民的身体健康，是政府公信力在畜产品质量安全层面的放大与展示，是百姓对“政府放心肉工程”的信任标签。两者在作用和功能上是并行的，在实施项目上却是交集的，不可决然割裂。

笔者认为，就检验的实际效果而言，检验的项目和标准应该不低于检疫的项目和标准，即在市场环境下，国家应该鼓励企业产出质优的肉制品，企业为了开拓市场和累计商誉，必然需要制定更高更严格的标准，即允许企业标准可以且应当高于政府检疫的标准。《动物防疫法》第四十三条第一款规定“经营和运输的动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志”，检疫合格是动物和动物产品进行市场交易的必要条件和基本标准，实行双检制的动物产品当然处于理想的状态。

2.相关处罚。

（1）对未经检疫和检验的处罚。《条例》（国务院第666号令）第十八条“从事生猪产品销售，应当是生猪定点屠宰场经检疫和肉品品质检验的合格的生猪产品”，第四章对应罚则却是“未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的……”，排除了对肉品未经检疫的处罚，或许认为未经检疫的处罚已经有《动物防疫法》的相关规定予以调整，所以在《条例》里不该再有重复的规定。笔者认为该处罚规定与《动物防疫法》立法精神不相统一，《动物防疫法》第四十三条的立法法理把检疫合格作为出售流通的必要条件和基本标准，而《条例》（国务院第666号令）只规定对肉品未经检验予以处罚，反而暗射出对检疫权威性的自我否定和效果抑制，不利于基层检疫与执法工作的开展与协调。

（2）对生猪定点屠宰场的处罚和对责任人的罚款。 《条例》（国务院第666号令）和《条例》（修订草案）都对此加以规定，规定前提是假设生猪定点屠宰企业为企业法人，透露出《条例》对食品安全处罚的严厉性和威慑力，如此规定在《动物防疫法》和《食品安全法》里是不见踪迹的，即使在《食品安全法》里可以找到诸如对食品经营相关者“禁业”的表述，但是这也不是严格意义上的双罚制。双罚制是对同一违法的市场主体（行政相对人）作出的，经典的立法模式是没收+罚款，《食品安全法》里对责任人强制性禁业的限制，是与人身属性息息相关的，不是严格意义上的双罚。《条例》（修订草案）既规定对违法的市场主体（可以等同于行政相对人）进行处罚（包含没收+罚款），又规定违法情形严重下的对负责人课以罚款，在当前执法环境下的实际操作是有困难的。市场主体违法应该由违法的市场主体来承担，另对负责人实施罚金处罚。在《条例》（修订草案）对市场主体之外的负责人课以罚款的行政处罚，只是一种简单的行政处罚叠加。

四、《条例》涉及的畜牧兽医屠宰监管

1.无害化处理。《动物防疫法》第四十八条规定“经检疫不合格的动物、动物产品，货主应当在动物卫生监督机构监督下按照国务院兽医主管部门的规定处理，处理费用由货主承担”，《条例》（修订草案）第十四条规定“生猪定点屠宰场对病害生猪及生猪产品进行无害化处理的费用和损失，按照财政部门的规定，由国家财政予以补助”，传递了国家“立法为民”的理念，表达了国家对畜产品质量安全的高度关注及对畜产品企业扶持的决心。

无害化处理区分常态化和非常态的无害化处理，常态化的无害化处理是对检疫或检验结果不符合流通屠宰要求的畜禽或产品必须采取销毁、掩埋等，这是企业生产必然衍生的现象，本身是企业成本管理的一部分。非常态的无害化处理即突发一类动物疫情时对疫区及周边的动物及产品立即采取的彻底净化处理，此时对企业个人进行无害化处理费用损失补偿，合情合理，国家分担了企业不能担负的部分，从长远角度来看，有利于疫情的防控和净化。《条例》（修订草案）对无害化处理费用及损失的统一补偿，本质上是政府提前做了企业的事务。建议对生猪定点屠宰企业无害化处理费用损失的补助操作，进行严谨的审核。当然，国家也会因现实需要、从稳定某个时期畜产品生产流通秩序的目的，在某个节点上规定“无害化处理费用由国家财政予以补助”，但这只是一时的权宜之计。

2.暂时不具备定点条件的生猪屠宰企业的合法性监管。生猪定点屠宰的最终目的是生产出达到畜产品质量安全标准的生猪产品。定点工作应该在客观实际的层面上持续推进展开，兼顾地方的实际。暂时不具备定点条件的生猪屠宰企业由于历史习惯、地缘偏僻等因素，在地方执法机构的动态监管下在一定的时期和范围内是长期客观存在的。畜牧部门作为生猪定点屠宰的监管部门和执法的主体，依法规范是不可或缺的，但政府部门也应该有足够的耐心和“容忍度”。

3.企业主体责任的边界。《条例》（修订草案）第三十九条“违反本条例规定，生猪屠宰厂（场）屠宰尚在用药期、休药期或者含有违禁的药物和其他化合物的生猪等”。绝大多数生猪屠宰企业客观实际只是一个代加工企业，其利润来源是加工费，不是“规模化肉品企业”，这是一个基本的现实问题。屠宰企业加工之前的生猪，都经过了严格的产地检疫和驻场官方兽医的宰前检疫，屠宰企业是基于对检疫结论的合理信赖而予以加工屠宰的，如果屠宰企业过失实施了上述的行为，应该对屠宰后的生猪产品采取召回等补救措施。对于“休药期”的问题，规范的源头在于养殖企业依照《兽药管理条例》合法合规养殖、登记完整的养殖档案，动物卫生监督机构对规模养殖企业实行动态化监管。使屠宰企业承担“休药期”的责任是对监管焦点的转移，间接加重了企业的负担。