分析与展望

分析与展望

草原保护和生态建设取得重大突破和积极进展

“十二五”以来的几年，是我国草原生态保护建设力度最大的时期，是草原畜牧业转型发展最快的时期，也是牧民收入增加最多的时期。“政策好、人努力、天帮忙”，牧区生态、牧业生产和牧民生活发生可喜变化，全国草原牧区呈现欣欣向荣的景象。

一是政策法规不断完善。2011年，国务院印发了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，召开全国牧区工作会议，明确了新时期牧区发展“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，为做好草原工作定下了基调。“十二五”期间，国家启动实施了以草原生态保护补助奖励机制政策为核心的一系列草原新政策。2012年，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》颁布施行，明确了破坏草原资源犯罪行为的定罪量刑标准，实现了《草原法》与《刑法》的有效衔接，为依法追究破坏草原资源犯罪行为的刑事责任提供了重要依据。目前，我国已初步形成了由1部法律、1部司法解释、1部行政法规、13部省级地方性法规、5部农业部规章和十余部地方政府规章组成的草原法律法规体系。

二是严格实施草原各项制度。“十二五”期间，主要草原牧区实施草原补奖政策，草原禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡制度不断落实，人工种草面积逐年增加。5年来，草原补奖政策平均每年有139.3亿元资金直补到牧户，积极推动了牧民收入的稳定增长。在草原新政的推动下，草原承包工作扎实推进。草原承包到户后，广大农牧民实行禁牧和草畜平衡制度，保护草原生态环境的热情高涨。同时，牧区各地加快推进基本草原划定和保护工作，为划定草原生态红线奠定了坚实的基础。

三是重大工程顺利推进。“十二五”期间，国家大力实施草原生态保护建设重大工程，退牧还草工程重点治理退化严重的草原，京津风沙源草原治理工程重点治理沙化草原，岩溶地区草地治理工程重点治理石漠化草地，新一轮退耕还林还草工程重点治理生态脆弱的陡坡地，四大工程指向明确，综合治理，与补奖政策相互配套，草原生态保护建设成效更加显著。“十二五”期间，全国天然草原鲜草产量连续5年超过10亿吨，草原综合植被盖度呈增加趋势，处于进入新世纪以来草原生态较好的时期。

四是畜牧业生产方式加快转变。“十二五”期间，“振兴奶业苜蓿发展行动”“南方现代草地畜牧业推进行动”“草牧业试验试点”等政策陆续出台，牧区各地按照“以草定畜、增草增畜，舍饲圈养、依靠科技，加快出栏、保障供给”的思路，在保护草原生态的前提下，积极推进草原畜牧业生产方式转变，大力发展现代草原畜牧业。随着人工饲草地种植规模的扩大和舍饲半舍饲圈养的推行，牧区适度规模标准化养殖快速发展。2014年，牧区牲畜改良率和舍饲比例超过50%，出栏50头牛和100只羊的规模化比重超过30%，13省区牛肉、羊肉和奶类总产量分别占全国总产量的58.3%、69.1%和69.5%，为保障全国草食畜产品生产供给做出了突出贡献。

五是草原防灾能力不断增强。“十二五”期间，草原火灾和草原雪灾均纳入农牧业重大自然灾害突发事件应急预案管理，卫星监测和预报预警制度普遍建立。政府统一领导、部门分工负责、专家出谋划策、救援队伍积极参与的应急救援机制初步形成。5年来，国家草原防火基本建设投资5.04亿元，中央财政投入9500万元，每年建设边境草原防火隔离带约3000千米。主要牧区依托退牧还草等重大生态工程，开展围栏草场、牲畜暖棚、人工饲草基地等工程建设，草原防灾减灾基础设施条件不断改善，防灾减灾能力不断增强。

草原保护和生态建设迎来新的挑战

党的十八大提出了五位一体的总体布局，党的十八届五中全会提出将绿色发展作为五大发展理念之一，表明了我国政府将坚定不移地走绿色发展的道路。这为草原生态保护工作提供了的重大战略机遇，同时也带来了新的挑战。

一是国家有新要求。2015年出台的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“到2020年，全国草原综合植被覆盖度达到56%。加快推进基本草原划定和保护工作，科学划定草原生态红线，修订《草原法》。严格落实禁牧休牧和草畜平衡制度，稳定和完善草原承包经营制度，对草原等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任，加快推进草原等的统计监测核算能力建设等。”要在“十三五”期间，完成这些工作，可以说时间紧、任务重、压力大。

二是人民有新期待。草原的多功能性决定了其具有强大生态功能的同时，还具有重要的生产功能。草原畜牧业不仅作为牧民增收的主要来源，还要满足人民对畜产品的需求。一方面，全面建成小康社会是我国努力实现的第一个百年奋斗目标。小康不小康、关键看老乡。没有草原地区脱贫致富，就没有全面小康。草原地区分布着全国70%以上的少数民族、70%以上国家扶贫开发重点县，牧区经济结构单一，牧民增收渠道狭窄，牧民人均年收入水平还不到农民平均水平的80%。草原畜牧业作为牧民收入的主要来源，发展面临重大挑战。另一方面，随着人民群众生活方式和消费习惯的改变，牛羊肉逐渐成为肉类消费的首选，人民对来自草原的绿色畜产品有了更多需求和期待。

三是行业有新需求。草原牧区面积大、底子薄、基础差，生产经营方式粗放，发展水平落后，牧民增收始终没有摆脱“人口增长—牲畜扩增—草原退化—效益低下—牧民增收难”的困境。因此，草原畜牧业和草原生态保护建设已经成为畜牧业发展的薄弱环节。如何在保护草原生态的前提下，发挥天然牧草最经济的优势，以草定畜，科学利用，为生产绿色畜产品提供物质保障，是整个行业都要面对的新课题。因此，草原畜牧业和草原生态保护需要相关科研单位在技术上有新突破，需要为行业提供更强的科技支撑能力。

草原保护和生态建设任重道远

“十三五”是建设草原生态文明的关键五年，也是攻坚的五年。要认真贯彻落实中央的决策部署，按照“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的要求，遵循“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，做好草原这篇大文章。

一是实施好新一轮草原补奖政策。2011年以来，国家实施草原补奖政策，取得了良好效果。目前，国务院已决定在“十三五”继续实施草原补奖政策。我们将进一步强化宣传指导，制定印发新一轮政策实施指导意见，推进建立健全禁牧休牧、划区轮牧、草畜平衡等各项保护制度，引导牧区草原畜牧业发展方式转变。加大政策实施督导调研，组织指导各有关省区扎实做好政策落实工作，加强政策落实绩效管理。

二是组织实施好重大生态工程。加强退牧还草、京津风沙源草原治理和新一轮退耕还林还草等重大生态工程建设，推动实施农牧交错带已垦草原治理等工程，坚持工程措施与自然修复相结合，加快草原生态环境恢复。实施重大草原生态治理工程要与国家其他强农惠农政策、精准扶贫政策等有效衔接，妥善解决好生态建设与经济社会发展的问题，切实把重大草原生态治理工程打造成生态文明建设的精品工程。

三是大力发展草牧业。2014年10月，汪洋副总理主持召开专题会议研究促进草牧业发展的政策措施，2015年中央1号文件又对加快发展草牧业提出明确要求。我们要以粮改饲试点、基础母畜扩群增量项目、牛羊大县奖励、草牧业发展试验试点、高产优质苜蓿示范建设项目、现代草地畜牧业推进行动、秸秆养畜等为抓手，全面推广种养结合、草畜配套的发展模式，加大工作力度，开创草牧业发展新局面。

四是推进建立草原管护长效机制。加快草原确权承包登记，依法赋予广大牧民长期稳定的草原承包经营权，进一步激发牧民保护和建设草原的积极性。加强草原法治建设，推进《草原法》修订和《基本草原保护条例》立法进程，抓紧开展基本草原划定，严守草原生态红线。编制草原自然资源资产负债表，完善草原生态环境监管制度，健全草原生态保护建设目标体系、考核办法和奖惩机制，夯实牧区改革发展的基础。