效能建设与基层部门公共服务能力的关系研究——以行政服务中心为例

文/孟凡蓉 王 焕 景 倩（..西安交通大学，陕西西安 70000；.中央财政大学，北京 00000）

效能建设与基层部门公共服务能力的关系研究
——以行政服务中心为例

文/孟凡蓉1王 焕2景 倩3（1.2.西安交通大学，陕西西安 710000；3.中央财政大学，北京 100000）

基于29个典型城市基层公共部门的效能建设进行文本分析与数据收集，了解我国基层公共服务组织效能建设的现状和具体做法，并通过SPSS21.0软件研究效能建设与基层部门公共服务能力之间的关系。研究结果表明：基层公共服务组织效能建设中制度建设与绩效考评现状良好，而政务公开透明、行政队伍建设与信息技术支持仍很欠缺；东中西效能建设发展不均衡，西部城市基层公共服务组织效能建设整体上优于东中部，中部城市现状最差；制度建设、绩效考评与公共服务满意度存在正相关，而政务公开透明、行政队伍建设、信息技术支持与公共服务满意度并没有显著相关性。

基层公共服务组织 效能建设 公共服务能力

一、引言

机关效能建设是指在党委与政府的统一领导下，强化各级机关的效能意识，以提高工作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、业务和廉政建设为内容，科学配置管理资源，优化管理要素，改善运作方式，改进工作作风，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑机关效能保障体系的综合性工作［1］。自20世纪90年代以来，我国开始借鉴了西方发达国家新公共管理的经验，结合中国本土国情与地区特征，开启了政府效能建设的探索和尝试，相继出现了福建省漳州市的效能建设模式、山东省青岛市绩效导向的督查推进体系、甘肃省兰州市的“兰州试验”等，为我国政府职能转变和服务型政府的建设提供了宝贵经验，形成了具有中国特色的政府绩效提升的路径和模式。

检索研究文献可知，高小平，盛明科，刘杰（2011）基于政府绩效管理进行中西方之间的比较，分析了中国特色的绩效管理模式的实质和理论价值，进而提出了创效式绩效管理模式，它的核心是“通过创新，创造绩效”，包括体制性创效、机制性创效、功能性创效以及辅助性创效，以实现绩效管理的创效化和行政管理的高效化［2］。吴建南，刘焕，张攀（2014）通过对漳州市机关效能建设的诸多举措进行细化，将在12年中出现六次及以上的举措归纳为核心举措，提出效能建设的核心举措包括3大类13个举措（图1），并认为效能建设是一种组合式创新，是整体的、持续改进绩效的方法论，并且其自身也在不断地持续改进和创新中［3］。

就实践经验来讲，周志忍（2008）以福建省的“机关效能建设”为例，探讨了这一独特的绩效管理模式的特点和意义，提出福建省效能建设的发展历程［4］。李少惠、曹爱军、王峥嵘（2007）通过对甘肃省天水市麦积区政府效能建设实践的考察研究，提出地方政府效能建设系统规划应关注从效率到效能、学习型政府的构建、多元主体的共同参与以及制度供给与创新等四个维度［5］。唐铁汉（2006）从政府绩效管理和评估的实践出发，指出了我国的绩效管理和评估还存在法律规划缺乏、绩效评估体系不全面不科学、绩效审计缺乏等问题［6］。

对政府公共服务能力的研究国外学者拥有自己的观点。内涵界定上，J·R·柯尔曼认为政府能力主要是指在一定职能基础上政府获取应有的资源，用以满足其公民基本需求的生存能力。而J·劳勃则指出，政府能力主要是服务能力，即政府在公共事务方面，为了满足公众的需求，寻找解决问题的方案，处理各种信息资讯，确定目标的优先顺序、政策的内容与程序的规则，提供及时的回应，依据评估的基础，并改进原来行为的能力综合。此外，R·霍金斯认为，政府“能力建设”这一概念，蕴涵着广泛的活动，其目的在于增强政府的能力，以生产更有效率、更能回应民意的公共财富与公共服务。从实践上，国外政府非常重视公共服务的提供。美国在《国家绩效评估报告》中指出应将公众的需求作为公共部门提供公共服务的指南，并通过绩效考核对公共服务能力进行考察以得到改进。英国《公民宪章》的主题就是提升公共服务品质，完善公共服务能力，给予公众完善的服务。

针对效能建设和公共服务能力，学术界已经在这两个领域做出了翔实完备的研究成果。目前对于效能建设的研究多局限在概念界定、实践经验及影响因素几个方面，对于效能建设的实施效果研究较少。且现阶段研究效能建设针对的都是政府行政机关，然而将效能建设运用于基层公共服务组织的研究并不多见。公共服务能力的研究也多是从公共服务能力的概念、评价体系及其建设路径等角度展开，而对于二者之间的关系的研究甚少。本文运用效能建设的思维模式和研究理念去试图探索以下关键问题：我国基层公共服务组织效能建设的现状和具体做法是什么？具体效能建设中各个维度之间是否存在差异？不同地区之间是否存在效能建设的差异？效能建设各维度对公共服务能力的影响如何？两者之间是什么样的关系？本研究旨在厘清二者关系，从理论上为阳光政府、效能型政府及服务型政府的建设提供政策建议。

图1 效能建设核心举措图（吴建南等，2014）

一、研究设计

（一）研究对象选取

公共部门是指被国家授与公共权力，以社会的公共利益为组织目标，被国家授予公共权力，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。行政服务中心是集信息与咨询、审批与收费、管理与协调、投诉与监督于一体的综合性行政服务机构［7］。同时为公众提供基层公共服务的重要窗口，是政府的缩影。

Ravi shah认为“一站式”服务流程能够在五个方面起到作用：一是在同一个地点进行所有审批功能；二是每一项开发许可申请都有唯一指定的许可经理；三是“一站式”团队获得完全的授权来批准或发放许可；四是增强了内外部顾客的服务；五是形成一种解决问题、方案导向的工作理念［8］。在我国，江红义、陶欢英（2007）认为我国行政服务中心在转变政府施政方式、规范行政审批行为、预防审批腐败、推进电子政务建设等几方面都发挥了积极的效应［9］。但刘熙瑞、钱冰（2006）出于整个体制和各地客观条件的考虑，发现行政服务中心存在改革创新与现有体制之间、政府统一管理与部门利益之间、统一管理权与人事管理权归属之间等几个方面的矛盾［10］。

行政服务中心作为最典型最有代表性的公共部门，通过对其效能建设与公共服务能力的研究分析，能够反映我国基层公共服务组织的效能建设现状及其与公共服务能力两者之间的关系。本文选取了29个省会城市、副省级城市或直辖市，依据东中西的划分标准，同时基于样本数据可获得性原则，东部城市选择了厦门、宁波、杭州、南京、青岛、沈阳、济南、福州、深圳、广州、天津、南宁和上海；中部城市选择了合肥、哈尔滨、长沙、呼和浩特、武汉、南昌、长春和太原；西部城市中选择了重庆、银川、成都、西宁、西安、贵阳、兰州和昆明。

（二）变量测量指标

依据吴建南、刘焕、张攀（2014）所构建的效能建设核心举措图，本文通过从制度建设、政务公开透明、行政队伍建设、信息技术支持、绩效考评五个维度对这29个城市的行政服务中心网站进行数据的整理、分析，具体测评体系如表1所示。

权力制约可从制度建设、行政审批改革、政务公开透明、规范行政权力以及公共服务标准化五个方面来评价，由于信息的可获得性和有效性，本文重点选取了制度建设和政务公开透明两个指标，其内容原因是：制度是公共部门体系规范化运转的保证；国家对于公共部门的信息公开有法律法规上的要求与说明，外部公众也有政务公开透明的强烈要求。制度建设主要是依据市政府办公厅制定的机关效能建设八项制度（即岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制、失职追究制、否定报备制、窗口部门一次性告知制）来衡量，而政务公开透明主要依据行政服务中心网站信息主动公开、依申请公开以及信息公开咨询处理的情况三个方面来衡量，并根据各方面数据的有无情况进行1/0赋值，由于各个城市在其行政服务中心网站上已公布了一部分相关的政务信息，所以政务公开透明赋值的基础值统一为1。

能力建设可从效能投诉受理、行政服务中心、行政队伍建设及信息技术支持四个方面来评估。基层公共部门愈来愈重视公共行政人员的综合素质和能力水平；效能建设现状如何主要通过各个城市行政服务中心的信息技术手段和网站建设程度来体现。同时基于数据的完整性和可获取性，本文选取了行政队伍建设和信息技术支持两个指标来衡量能力建设这一维度。行政队伍建设主要借助于行政服务中心2013年以来所开展专题讲座学习、培训、走访基层、座谈会的次数来衡量；信息技术支持主要通过市行政服务中心微博、微信的使用情况和行政服务中心网站的建设程度来衡量，其中行政服务中心网站的建设程度主要通过网站内部链接和外部链接的数量来衡量，内部链接是指网站内部网页之间的链接关系，反映了网站内部页面之间的信任关系，而外部链接是指不同域名之间的链接，反映了不同网站之间的信任关系。

问责激励主要可从效能督查、效能问责、绩效考评和奖惩机制四个方面来衡量。考虑到绩效考评对于公共部门人员的问责激励效果已十分显著，且公共部门通常都具有各种形式的绩效考评办法，本文选取了绩效考评这一指标，从内部和外部绩效考评的举措数量两个方面来衡量问责激励这一维度。

基于文献梳理，认为公共服务满意度是一种将公众的意见反馈量化的有效工具，也是对公共服务提供者、大众媒体以及公众而言颇具吸引力的衡量工具［11］。因此，本文引用了《提升社会公平感，建设服务型政府——2014连氏中国城市公共服务指数调查报告》［12］和《打造服务型政府，创建优质城市——2013连氏中国服务型政府调查报告》［13］中公共服务满意度这一子维度的数据来衡量基层公共服务组织的公共服务能力。

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通过对各市行政服务中心网站上述五个维度的信息进行分析，得到的效能建设数据相当稳定可靠，具有一定的信度；另一方面，对于公共服务能力的测量，本文研究引用了连氏调查报告中子维度数据，指标的测算设计相当科学合理，故有良好的信度。

表1 摇效能建设测评体系

三、效能建设现状分析

（一）总体状况

通过对效能建设五大子维度进行了统计分析，依据极值、均值和标准差等，分析了各个纬度数据的分布情况来判断我国基层公共部门效能建设的状况，具体情况见表2。从总体上看，各个城市在制度建设、政务公开透明、行政队伍建设、信息技术支持、绩效考评等五个维度上均已开展了相关举措，只是数据参差不齐，两极分化比较严重。

表2 摇效能建设统计表

图2呈现了29个城市在每一维度的数值分布情况。从内容上看，厦门和重庆的制度建设情况良好，福州与广州制度建设情况较差；成都、杭州与广州的行政队伍建设情况较好，西宁、长春与沈阳的行政队伍建设较差，哈尔滨、济南、贵阳、武汉的信息技术支持状况良好，重庆、银川与沈阳的信息技术支持较差，而政务公开透明和绩效考评数值差别不是很明显，数据分布相对集中。

（二）子维度分析

从表1中可以看出，依据效能建设八项制度，我国基层公共部门在制度建设方面的最小值为3，此为广州市和福州市行政服务中心的制度数量；最大值为8，即厦门市和重庆市都完全实施了效能建设八项制度，制度建设相当全面和成熟；而均值达到了5.17，标准差为1.365，可以看出我国基层公共部门的制度建设良好，总体分布相对集中。政务公开透明量表数据的最小值为1，表示对应的城市没有在其行政服务中心网站上公布其信息公开年报，只是建立了自己的行政服务网站，但信息不足，政务公开情况很差；最大值为4，表示对应的城市在其行政服务中心网站上公布了自身的信息公开年报，且对信息公开的情况进行了一定的整理统计，公开信息量大，政务公开情况很好；而均值为2.62，标准差为1.293，可以认为我国基层公共部门的政务公开情况一般，离散程度较低。数据分布情况表明我国基层公共部门的政务公开情况不容乐观，相当多的城市仍需要加强政务信息公开建设。

本文研究是借助于行政服务中心2013年以来所开展的专题讲座学习、培训、走访基层、座谈会的次数总和来衡量行政队伍建设这一子维度的，行政服务中心量表的最小值为1，最大值为119，两者相差比较大，这主要是由于各个城市行政服务中心网站公布的资料信息相差比较大，而均值为35.59，标准差为27.319，表明各个城市行政服务中心的行政队伍建设总体水平比较差，两极分化比较严重，数据分布离散程度相当大，我国基层公共部门行政队伍建设仍需要进一步加强和完善。本文研究主要从行政服务中心政务微博微信的使用情况和其政务网站的建设程度两个方面来衡量信息技术支持这一子维度。信息技术支持这一量表的最小值为19，最大值为306，均值为127.10，标准差为75.633，两极分化严重，数据分布离散程度很大，总体水平一般，这主要是由于一些城市的行政服务中心网站正处于不断完善中，网站建立时间较短，相关栏目比较欠缺。要有效开展基层公共部门效能建设必须促使各个城市信息技术支持均衡发展，不断完善。

本文研究通过内外部绩效考评的举措数量来衡量绩效考评这一子维度，绩效考评量表的最小值为5，最大值为18，均值为10.31，标准差为3.197，即我国基层公共部门绩效考评总体情况较好，数据分布离散水平较低。

（三）区域性比较

为了更全面准确的把握我国基层公共部门效能建设的现状，本文将所选的29个城市按照东中西部城市划分成了三大类别，通过对东中西部城市效能建设现状的描述和比较分析，以促使我国基层公共部门全面协调推进效能建设。分析所得的结果见表3。

从表3可以看出，就制度建设而言，东部城市的最大值为8，最小值为3，均值为4.69，标准差为1.494；中部城市最大值为7，最小值为4，均值为5.13，标准差为1.126；西部城市的最大值为8，最小值为5，均值为6.00，标准差为1.069。数据说明西部城市制度建设的最好，其次为中部城市，最后为东部城市，并且西部城市的制度建设数据分布相对集中，东部城市相对离散，中部城市介于两者中间。就政务公开透明而言，西部城市政务公开透明情况最好，其次为东部城市，最差的是中部城市，但西部城市政务公开透明数据分布比较离散，中部城市数据分布相对集中。因此，西部城市权力制约总体情况优于东中部城市。

就行政队伍建设而言，西部城市能力建设情况相对较好，东部城市较差，中部城市最差，但西部城市的数据分布离散度也较高，中部城市数据分布离散度较低。就信息技术支持而言，中部城市信息技术支持情况相对较好，其次为东部城市，西部城市最差，但中部城市信息技术支持数据分布离散度很高，而东部城市和西部城市数据分布相对集中。

就绩效考评而言，西部城市绩效考评体系建设情况最好，且数据分布相对集中，东部城市绩效考评状况优于中部城市，但数据分布也相对分散一些。因此，西部城市问责激励总体情况优于东中部城市。综上分析，可以得到：我国基层公共部门效能建设状况西部城市总体情况最好，其次为东部城市，中部城市最差。

图3是东中西部城市效能建设各维度均值比较柱形图，证明了结论：东中西部城市效能建设现状西部城市建设的最好，其次为东部城市，中部城市建设的最弱，还需不断加强和改善。

图2 效能建设各纬度数据分布情况

表3 摇东、中、西部城市效能建设统计表

表4 摇效能建设各维度与公共服务能力相关分析

图3 东中西部城市效能建设各维度均值比较柱形图

四、双变量相关分析

在描述性统计分析的基础上，研究采用皮尔逊积差相关，对效能建设与公共服务能力两者之间的关系进行双变量相关分析，以了解效能建设各个维度与公共服务能力之间的关系。为了使相关分析的结果更科学合理，本文研究对制度建设、行政队伍建设、信息技术支持、绩效考评、公共服务满意度五个纬度的数据均采用极差标准化之后的标准化数据进行双变量相关分析，而对政务公开透明量表则用赋值之后的数据直接进行双变量相关分析，分析结果见表4。

制度建设与公共服务满意度之间具有非常显著的正相关性，p=0.010＜0.05，相关系数为0.468，即制度建设与公共服务能力呈正相关关系，加强制度建设能够在一定程度上提高公共服务满意度。这种正相关关系的形成主要可从三方面解释：首先，制度建设是公共部门规范化运转的保证，可使公共部门整个服务体系高效有序的运作，提高公共部门的效率，相应地也提高了公众和企业对公共部门公共服务的满意度；其次，制度制约了公共部门高级主管的权力滥用，防范了下级的偷懒、怠慢、敷衍了事等不良行为，将权力关在牢笼里，保证了公共部门人员权责一致，使其能够更好地完成自身工作，全心全意为人民服务，从而提高了公共部门的公共服务水平；最后，制度是一套科学、完整、合理、可行的规范体系，制度建设的好坏严重影响着公共部门其他各个方面活动的开展，制度建设相当于润滑剂的作用，可以提升公共部门整体的效能建设水平，进而提高其公共服务水平。

绩效考评与公共服务满意度之间也具有显著的正相关性，p=0.038＜0.05，相关系数为0.388，即绩效考评与公共服务满意度呈正相关关系，绩效考评体系建设得越好，公共服务满意度越高，公共服务能力也越高。这种正相关关系主要是由于绩效考评对于基层公共部门的公共行政人员具有很强的激励作用和问责作用，是公共部门人力资源管理的核心。有效的绩效考评体系，不仅可以提升部门业绩，也可以充分调动每个公共行政人员的工作积极性，使强者获得更高的地位和利益，弱者拥有压力和向上的动力，最终促使整个公共部门实现自身的目标。良好的绩效考评体系通过充分调动人的积极性和工作动机，能够提高公共部门的公共服务水平，进而提高其公共服务满意度。

政务公开透明、行政队伍建设、信息技术支持三者与公共服务满意度之间的相关性并不显著，主要原因可能是：一方面，我国基层公共部门在这三个方面做的还很欠缺，政务公开透明度较低，行政队伍建设数量不足，质量不好，信息技术支持建设不够成熟；另一方面，基层公共部门在这三个维度的建设效果并没有让公众切身感受到，没有得到公众的认可，因此也不会提高公众的公共服务满意度。

五、研究结论

本文通过对我国29个典型城市的行政服务中心的效能建设进行文本分析与数据收集，了解我国基层公共服务组织效能建设的现状和具体做法，利用SPSS21.0软件研究两者之间的关系。研究结果表明：（1）基层公共部门效能建设中制度建设与绩效考评情况良好，而政务公开透明、行政队伍建设与信息技术支持情况较差，即权力制约主要是制度建设与问责激励两大维度水平较高，但能力建设欠缺，且两极分化严重。（2）区域分析及比较结果显示，西部城市效能建设总体情况优于东中部城市，东部城市总体情况优于中部城市，但东中西部城市的效能建设发展不均衡，其中信息技术支持维度东中西部城市数据两极分化严重。（3）在效能建设各子维度中，制度建设、绩效考评与公共服务满意度的正相关性均十分显著，而政务公开透明、行政队伍建设、信息技术支持与公共服务能力的相关性均不显著。

本文的研究启示在于：（1）我国基层公共服务组织的效能建设水平还很不均衡，须有的放矢，根据地区特点和发展现状，采取相应措施取长补短均衡发展。西部城市总体效能建设状况优于其它地区，但应加强信息技术的投入和建设；东部城市应加强制度建设，保障权力的有效制约和规范使用；中部城市应加强队伍建设和问责激励的力度，提高行政效能；部分中部城市虽然具有信息技术建设的相对优势，但未在政务公开透明方面产生实际效果，值得反思。（2）在效能建设过程中，必须从制度建设入手，不断推进行政审批制度的改革创新，建立一套科学合理、切实可行的制度规范，通过制度建设规范各项工作流程、管理章程，以制度约束公共行政人员的不良行为，将权力关进笼子里，才能显著推进公共服务能力的提高。（3）多举措强化公共部门问责激励体系，加强绩效考评力度与效度是公共服务能力提升的关键。绩效考评是绩效管理的重要组成部分，是人力资源管理的一项重要活动。可通过组织经常性的明察暗访、专项督查、顾客满意度测评等举措建立一套科学有效的绩效考评体系，通过绩效考评加强对公共行政人员的监督和管理，通过发放奖金、会议表彰、外出培训、职位晋升等激励措施激励公共行政人员的工作积极性和进取心，使公共行政人员有动力改进其工作绩效，提高其公共服务能力。

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责任编辑：唐 琼

C916

A

1008-6323（2016）03-0022-06

1.孟凡蓉，西安交通大学公共政策与管理学院副教授；2.王焕，西安交通大学公共政策与管理学院硕士；3.景倩，中央财政大学硕士。

2016-04-20

国家社科基金项目（项目编号：15BGL176）；陕西省社科基金项目（项目编号：2014P01）；教育部人文社会科学研究规划基金项目（项目编号：14YJA630043）。