论城市基层社区的日常运作逻辑——基于对杭州市某社区的实证分析

文/张绚璇（浙江工商大学，浙江杭州 310018）

论城市基层社区的日常运作逻辑
——基于对杭州市某社区的实证分析

文/张绚璇（浙江工商大学，浙江杭州 310018）

在我国特殊环境中社区自身的角色定位，促使行政体制在日常运作中不断渗透，社区居委会和社区工作人员通过非正式的情感维系增强居民参与。尽管社区自治性组织不断涌现，但其仍在限定的空间中发展。在这样的过程中形成了体制吸纳与社区依赖的场景：国家力量主导社区发展，但国家体制的运行或者说居委会的组织运作需要社区自治力量的合作与配合，两者的共同作用影响着社区发展。

城市基层社区 体制吸纳 社区依赖

一、个案社区的调研与分析

（一）社区成立的管理

位于浙江省西部的建德市，隶属浙江省省会城市杭州市。2002年建德市城区进行了城镇社区建设，统一规划。位于主城区西侧的区域因此成立了L社区，是政府规划建设的新型生活小区，也是城区内面积最大的社区。而在此之前，这片区域是主城区的老旧区域，以公房为主，2003年后新建的商品房开始交付使用。由于公房建造时间较为久远，且当时没有专门的物业管理，整个区域的居民生活状态与管理是较为松散和独立的。居住的住户现在以老年人居多，他们当中大多是退休教师或者退休老干部。这片老旧小区虽然归属于新安江街道，但是却几乎没有与所在街道以至任何政府部门发生联系，小区内也没有任何组织形式或者途径与政府部门进行沟通，居民们完全游离在政府行政体制之外。这样的自然状态在当地政府进行城镇社区规划建设之后被彻底地改变了，由此开始了国家重建城市基层社区治理的进程。

建德市内城镇社区建设规划结束后，各社区面临人员需求的问题。可以说像L社区这样的新社区是当地政府进行城镇社区规划的产物，社区居委会也是在政府组织和协调中产生的。社区成立后，由街道统一调遣工作人员去社区工作。现任社区徐书记就是当初工作人员中的一员。徐书记从事社区工作已有10余年，2002年伊始在另一个社区担任居委主任和党支部书记，2005年调入L社区接任该职位。社区建立之初，在政府的协助下成立了3个党支部，居民区党支部的成立意味着党作为一个有组织的力量已经进入社区建构了相应的组织网络，并且与居委会一起巩固社区治理。到目前为止社区党支部已增加到21个，这样庞大的队伍给社区工作带来了更多活力。党支部的筹建工作在L社区开展并不困难，由于居民中有很多的退休教师和退休干部，这给社区党支部的蓬勃发展带来了便利和动力。退休的身份和之前的工作经历让他们热衷于社区活动，并且与年轻人相比他们有较多的时间来参加各类会议。同时这些成员还有另外一个身份，他们也是L社区居委会的成员。居委会下设居民小组，每个居民小组都选出各自的小组长，由他们来负责每个小组的工作。徐书记既是社区党支部书记也担任居委会主任要职，使得党支部和居委会的工作高度重合。根据街道的要求，党员要在居委会中占据一定的比例。这样的双重身份也表现在社区其他工作人员身上，他们承担着社区不同板块的工作，同时还要履行居委会委员的职责。

值得一提的是，像L社区这样特殊的老旧小区，房改房、单位房和商品房都在社区占据一定的比例。单位房类的住房建造时间较为久远，在社区成立之前一直没有物业公司的介入，因此居民管理是相对独立的。2003年后新建的商品房山水公寓开始交付使用，在广安物业公司和社区居委会的协助下成立了业主委员会，这也是社区成立以来的首个业主委员会。到目前为止，该社区事实上已经建构了一个以居委会、党支部、物业公司、业主委员会四方共同参与的治理结构，由此形成“四位一体”的治理机制。

（二）社区居委会工作的开展

从对L小区成立的过程来看，我国社区出现的初期阶段是在政府的扶持下发展起来的，并且在以社区居委会为主体的社区建设过程中，逐步将行政体制渗透到社区工作中。从根本上来说，外部权力环境影响着社区的建设和发展。外部权力环境的力量深入社区，影响着社区的工作环境。

社区活动是社区工作重要的组成部分，对于以徐书记为代表的社区工作者们最重要的就是顺利完成任务，并将活动成果及时反馈给上级。每一年L社区需要完成街道下达的各种创建活动。因此从某种角度来说，活动来源于上传下达的任务，当然社区为了能够争取各项荣誉也会根据自身的优势或者特点开展独具特色的活动。社区要想得到更好的发展就必须得到上级的认可和支持，所以社区工作必须响应上级的号召。其实这对于街道和社区来说这是一个双向互动的过程，一方面街道为了完成上级的工作任务需要社区的配合，另一方面社区为了自身的发展又要积极完成街道下达的任务。通常街道都会以红头文件或者会议的形式部署近期的工作内容，在工作开展或者进行的过程中街道也会派工作人员来社区视察，这样的参与过程增加了社区工作的行政性和严肃性。而相比于应付这些活动来说，更加复杂和繁琐的是活动结束后汇报或者申报材料的收集和整理。2013年L社区参加“全国和谐示范社区”的创建活动，需要达到各项指标和要求的。近几年来，为了能够实现这些要求和指标，社区在各方面都做了很多的努力。社区的申报材料主要从组织建设、居民建设、基础设施建设、服务建设等几个方面做了详细的汇报。具体到每一方面，又涉及到具体领域不同活动的开展。为了既符合标准又能够凸显出社区的优势和特色，徐书记和其余的社区工作者花了很多心思和精力不断整理和完善材料。

二、城市基层社区的运作逻辑

（一）社区的角色定位

在社区治理研究中，“社区”这一概念具有特殊的指向性，它指的是经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，即城市管理和基层社会管理的最小行政区划。社区治理着眼于对社区的整体治理，既要实现公共服务或公共产品的供给，又要实现社区政权的组织建设和居民参与。社区治理强调国家或者政府在治理过程中的主体地位，因此对社区治理的既有研究总是以这种权力关系为前提。

建国伊始，出于巩固政权和加强城市管理的目的，国家在市辖区和不设区市，按照一定的管理区域设立了街道以及政府的派出机构——街道办事处。在当时高度集中的计划经济体制大环境下，“单位制”体现着社会的主要特征。而街道办事处的主要任务将那些不属于“单位”的街道居民组织起来进行管理，作为“单位制”的补充。在相当长的时期，街道不具有社区的内涵，但却在实际履行着社区的职能。我国的社区居民委员会自成立以来，就是具有中国特色兼具行政化和民间性的群众性自治组织。“居委会的历史地位在于居委会是‘社会桥梁’，这体现在它是国家与社会在基层社区的中介同时又是国家政权在基层的延伸；它既是基层政权的组织载体和实体同时还是基层群众的利益表达者”。［1］这样的历史地位和双重性质决定了居委会在基层治理过程中发挥的作用。一方面，居委会协助政府进行社区管理和提供服务；另一方面，居委会组织居民开展居民自治和互助服务。此外社区党组织在社区治理过程中也是极其重要的一级，在各组织中发挥着领导核心作用。

（二）适时引入政府

政府在自治组织形成和建立初期的干预可以看作制度安排和宏观引导，而在日常工作正常运行、管理有序的社区中则更加能够体现出“政府”存在的行为模式，并且能够显现出在基层社区中的重要性。在观察L社区政府在自治组织形成和建立初期的干预可以看作制度安排和宏观引导，而在日常工作正常运行、管理有序的社区中则更加能够体现出“政府”存在的行为模式，并且能够显现出在基层社区中的重要性。在观察L社区的管理和运作中发现，特别是在社区活动进程中，政府的身影总是出现在某些特殊的场合，甚至它的到场是由社区自身引入的。

“百姓纳凉晚会”是建德市最具地方特色、参与最广泛的群众性文化活动品牌，每年5月中下旬到9月中下旬，时间持续4个多月。市委市政府等各单位需要召开联席会议，围绕每年的宣传主题进行纳凉晚会的专题部署，通过形式多样的节目，来唱响宣传主题。而街道下属的社区则是重要的参与者和组织者，社区或者社区之间也要在此期间开展纳凉晚会展示社区风采。纳凉晚会对于社区来说，不仅是一场文化娱乐活动，也是丰富居民生活和促进交流了解的机会。在2014年L社区主办的纳凉晚会中体现了两种不同的场景，其中一种是纯粹的社区文化娱乐活动，另一种则是政府工作者的发言、居委会工作业绩呈现以及与媒体的相互交流。虽然看起来两者并不相关，但是却很好地融入在纳凉晚会之中。纳凉晚会中政府的到场与晚会相互契合，无论是舞台背景的主题标语、街道办主任的讲话以及社区书记的发言，这一切共同奏响了当时“中国梦”这一国家话语主旋律，而大多类似于纳凉晚会这样的社区活动都恰如其分地使国家话语和国家身份更好地渗透在活动过程中，赋予了国家嵌入的合理性。

（三）社区工作者的行为模式

过去很长一段时间以来，居民都习惯称居委会委员为基干，意思是基层干部。这样的称谓也就意味着居民将居委会委员视为政府管理体制中的一员。随着国家社区建设运动的开展，到现在按照有关文件规定，居委会人员待遇纳入政府的财政预算，称谓也由基干转变为现如今的社区工作者，简称社工。因此居委会的工作成为了一门职业，社区工作者的岗位也是公开招聘的。就L社区来说目前共有9位工作人员，分别负责不同领域的工作，报酬由最初的500元提高到2000元。这9位工作人员的工龄时长各不相同，并且进入L社区的时间也有先后。他们平时的工作时间相对自由，忙碌与空闲阶段的分化较为明显。

在社区工作中可以看到历史环境和角色的转变赋予了社会工作者在社区建设中的重要作用，同时也看到了推进社区自治进程中行政化的不断深入和影响，由此引发了很多值得关注的问题。首先，对于社区行政化现象的解读，社区工作者能够看到当前行政化现象最突出的表现，他们意识到了国家嵌入的强制性，但是他们都选择接受，尽管思想和情绪上会有不满但还是将它认可为工作职责的重要组成部分。从对社区工作人员的访谈中来看，尽管觉得工作繁琐甚至有不满的情绪，但并没有采取任何行为上的反抗，而是选择接受。其次，在社区工作者的认识里，对社区自治的期望值很高，但是其实现的可能性是很低的。可以说他们的角色和工作环境重塑了他们对于社区治理的理解，甚至默认了社区不再具有自治倾向，社区的发展完全在上级街道的规划之中。

（四）社区自治空间的抗争

作为一个连续不断的行政、法律和强制系统，法律、法规和政策规定是国家构建国家—社会关系的重要手段和方式。［2］商品房住宅小区是改革进程中出现的新事物，国家为此颁布了一系列相关的管理办法，对业主权利范围、自治程序进行详细规定，保证了政府在社会自治组织的组建过程中的主导权。作为有效的自治组织，小区除了协商解决小区内部的事务外，还需要就小区利益问题与其他外部组织进行互动。然而在我国，这样一个健全的、政府之外的组织网络是缺失的，因此只能依赖政府的介入。

物业专项维修基金，俗称房屋“养老金”，主要用于解决小区内公共设施破损等问题。根据中央、省级出台的一系列政策，建德市也提出了相关实施意见，并从2005年7月21日起开始收缴物业专项维修基金。2007年，住建部、财政部又联合颁布了《住宅专项维修基金管理办法》，2010年8月出台了《物业专项维修资金管理办法》，明确了物业维修资金的交存、使用、监管等相关规定。

位于L社区内的山水公寓是2002年新建的商品房，开发商是山水房产公司，并于2003年后开始交付使用，目前有住户138户，是城区花园式楼区。随着时间流逝，小区的房屋公用部分出现破损需要修缮，而由于政策规定物业专项维修基金从2005年才开始收取，因此山水公寓陷入资金困难的境地。2006年小区两台电梯停用后，在业主委员会的组织下由业主们共同出资，尽管业主们当时意见很大但是为了生活便利出资平息了一场风波。但是好景不长，小区价值20万元的消防监控系统设施出现了问题，高昂的费用让业主们无法承受。业主委员会当时向社区和上级部门反映了问题之后便杳无音信。转眼时间到了2009年，山水房产有限公司组织修缮小区公共部位渗水问题，一次性花掉修缮费用4万多元。这让业主委员会和业主们再次担心起来，当听说这家公司将于2010年注销的消息时，大家觉得公司注销意味着小区将失去唯一的解决方。在这样的情境下山水公寓业主委员会开始走上向政府寻求帮助的道路。2010年3月8日，山水公寓业主委员会以委员会的名义向当地建设局提交了报告。报告中提出了业主委员会自身商议的解决办法，报告提交后市建设局作了相应的回复，但问题并没有因此解决。2011年在原房产公司注销后，山水公寓业主委员会与广安物业管理公司签订了合同。2011年两会期间，L社区通过市人大代表向市人大反映此问题，并且得到了市建设局的回复。同年11月L社区和山水公寓业主委员会在市建设局和广安物业公司的协助下向市委书记市政府和市长提交了要求解决房屋维修基金的请示，在社区和业主委员会看来，只有不断通过这样层层反映的方式和途径，问题才能得到有效关注和解决。2012年5月当地市政府出台了《关于加强我市未缴纳物业专项维修资金物业小区管理的建议》，在此建议书中提出了相应的解决办法。2013年11月16日，山水公寓业主委员会在小区通告栏中贴出了关于山水公寓消防系统修复的通知，近8年不间断的诉求使得问题终于得到了有效的解决。近日，业主委员会再次向市信访局提交了关于减免一户一表改装工程项目费用的诉求，很快就收到了信访局的答复，费用仍然需要业主自己承担。这样的结果让业主们并不满意，接下来该何去何从暂时不得而知。业主委员会似乎又将再次踏上8年前的征途。

尽管相关制度规定了业主委员会自治的可能性，但从中依然能够看到政府干预的路径。业主委员会的自治是有限的，它并不能脱离政府而存在，在有限的范围它能够实现自治，但是具体的操作和搭建仍需要来自政府的支持和帮助。L社区的业主委员会是一个较为典型的例子，业主委员会历时8年之久解决了小区维修基金的事件，这说明在这样的业主委员会中已经形成了组织自治的环境和氛围，并且通过成员的沟通、协商和调解形成了处理和解决问题的流程。但是在面临重大问题时仍无法脱离外界力量的支撑，更为重要的是，政府的态度和参与程度是业主委员会在诉求进程中最为关注的，这关系到能否解决问题与得到有效的结果。

（五）社区内的情感维系

从社区居委会本身来说，光鲜亮丽的社区工作成绩单是社区各种特色活动所做的巨大贡献。然而在实际过程中，像L这样的基层社区并没有因为这些发生实质性的变化。由于它代表的是国家身份，并没有真正融入到居民生活中去。

徐书记很注重与居民保持良好的关系，并且要求社区其他工作者们也要与居民保持经常沟通与问候，主要通过聊天、寒暄以及拉家常等普通的方式来拉近彼此的距离，建立一种非正式的人际关系。当然这种方法取得了良好的成效，一些退休的老干部经常会来社区，积极参与各项活动，并且通过自己的方式凝聚身边的人参加活动。社区工作对于居委会和参与的居民具有重要的意义，除此之外，对于小区的其他居民的意义却微乎甚微，甚至他们根本就不知道曾经组织开展的这些活动和发生的事情。在L社区，虽然徐书记们运用这样或者那样的方式凝聚了一批热情参与社区工作的积极分子，彼此之间通过非正式的人际关系推动着社区活动的开展。看上去进行得热火朝天，甚至为社区赢得许多荣誉，但在这些场景的背后，社区与居民之间仍然隔着一道墙，并没有推动社区自治的进程。

三、日常运作逻辑的延伸：体制吸纳与社区依赖

体制吸纳是一个过程，国家通过居委会、党支部的建立，把社会基层管理中的社区吸收进国家管理体制中，因此获致基层治理的资源整合，这一过程赋予了国家权力以合法性，将原先松弛的，但整合的“地域社会”建立起来。因此，L社区的成立与发展都能够看到国家无处不在的身影。居委会、党支部的建立，更多地代表国家的意愿，满足国家的需求或者利益。居委会成员们更多考虑意识形态和政治性的问题，他们在管理体制中所处的位置决定了其在社区内部的行为方式。特别是行政体制的嵌入，使得社区工作完全纳入了政府工作的考评和管理模式之内。社区必须适时完成街道的任务，包括居委会开展的各种活动。行政体制的嵌入逐渐影响了居委会之外的社区环境，在社区组织的活动中也能看到国家的参与。L社区举办的纳凉晚会出现了街道领导的身影，更有国家话语的宣传和渗透。有时候这样的参与是国家体制管理之内的监督和介入，有时候则源于社区自身的引入。社区自身的引入并不是出于偶然性行为，更多地则是徐书记们为了能够完成自己的角色任务以便能够给予社区发展的更多可能性。

社区依赖是国家体制进入社区后的反馈效应，居委会作为国家权力的代表，在国家体制吸纳社区治理空间的过程中对社区自治环境产生了相应的依赖，国家体制的运行或者说居委会的组织运作离不开社区自治空间，需要社区自治力量的合作与配合。L社区业委会本身拥有良好的自治能力，业委会成员都能履行职责，为小区居民服务。在解决小区维修基金的事件中，如果没有业委会的坚持和不断诉求，仅靠居委会一方的力量是无法解决的。在这一事件中业委会起了主导和推动作用，居委会只是通过有效的途径提供可行的措施和方法，但这样的辅助作用既获得了业委会的信任，也营造了良好的沟通氛围，更有利于社区工作的开展。总的来说，不论是社区自治组织还是居民自身，他们所代表的居民的权利和需求更能推动社区民主进程，尽管这样的权利和需求受到了国家体制的限制，但这也成为了国家体制运行的助推器。社区依赖同时也表明社区自身对于国家嵌入的认同和依附，从一定程度上说，社区居委会所代表的社区治理主体更多地将国家利益、行政需求作为社区工作、活动的首要目标。

体制吸纳与社区依赖形成了如下情境：国家力量主导社区发展，但这一过程孕育了社区自治张力，两者的共同作用影响着社区发展，在我国强大的国家意志主导着基层社会的发展，社会意愿总是被最大限度地纳入国家设定的框架中。社区是我国土生土长的“地域社会”，国家以其惯有的思维嵌入其中，在这一过程中遭遇了社会发展与市场竞争的博弈，国家嵌入与社区自治产生了摩擦和矛盾。

四、结语

透过L社区个案的呈现可以看到城市基层社区的日常运作逻辑。现状的背后是国家与社会，政府与社区、自治组织关系的探究。由于我国国情的特殊性，我国社区的发展从一开始就是在政府的主导下进行的。作为群众性自治组织的居委会不是从社会中自然成长起来的，其本身就是国家政权建设和制度设计的产物。所以居委会一开始就与国家的政权体系有着深刻的内在联系，它的存在和活动很自然地纳入由国家政权主导的整个政治过程中，成为国家模塑基层社会的重要组织，作为政府在基层社会管理中的缩影，承担着政府赋予的职能和职责。而对于社区本身来说，社区居民是社区发展的核心，包括以其为基础成长的社会组织。对于社区建设来说，关注社区中的人，呼唤社区意识，是当前城市基层社区治理需要考虑的重要方面。

［1］陈伟东.权力平衡模式：居委会“两难困境”的破解［J］.红旗文稿，2008（22）.

［2］王汉生，吴莹.基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”［J］.社会学研究，2011（01）.

责任编辑：曹丽娟

D639

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1008-6323（2016）03-0094-04

张绚璇，浙江工商大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。

2016-04-20

浙江工商大学研究生科研创新基金项目（项目编号：ZJ20151211220）。