政府购买公共服务的风险因素识别及防范管控机制构建——以山东临沂市为例

文/何卫平 刘 滨（..西华师范大学，四川南充 637009）

政府购买公共服务的风险因素识别及防范管控机制构建
——以山东临沂市为例

文/何卫平1刘 滨2（1.2.西华师范大学，四川南充 637009）

随着市场经济的发展，政府购买公共服务开始成为转变政府职能、创新社会治理水平的重要途径。在政府购买公共服务成为时尚的今天，如何发挥其应有作用而规避其风险是我们在推广该模式时需要考虑的问题。本文以山东临沂市为个案，通过剖析该地政府购买公共服务的具体过程，分析其在购买公共服务过程存在的风险因素，试图从制度设计层面提出构建风险管理的具体机制，以推动政府购买公共服务的实践运作能力。

政府购买 公共服务 风险识别

自上世纪90年代以来，随着市场经济的发展，政府购买公共服务开始成为转变政府职能、创新社会治理水平的重要途径，广泛地运用在市场、第三部门及民间社会等诸多领域。北京、广州、上海等发达地区的城市将其视为创新社会治理的重要途径而加以大力推进，取得了比较好的成绩。然而，随着政府购买公共服务的全面展开，一些困难和风险也不时地浮出水面，即便是当前的一些发达城市，也存在着诸多的不足之处，学者们的研究也具体印证了这一点。如徐家良认为上海市购买公共服务在取得令人瞩目的成就背后也存在着“购买法律保障不足，采购预算资金不统一，采购过程中信息不畅通等问题”［1］。许光建认为北京市政府购买公共服务存在“严重的断裂系统、管理机制适切性弱、财政保障效率低下等问题”［2］。因此，在政府购买公共服务成为时尚的今天，如何发挥其应有的作用而规避其风险是我们在推广这种模式时需要重点考虑的问题。

一、文献回眸及问题提出

政府购买公共服务是国家创新社会治理研究的前沿问题，政府对社会力量在服务供给方面的贡献也给予很大肯定，公民对公共服务的需求也愈发强烈与多元化。经过对大量文献的总结与梳理，认为学者对政府购买公共服务由初始阶段的基础性理论研究到地方性试点探索，再由推进政府购买公共服务研究受阻后，开始对政府购买公共服务存在的风险因素进行诊断识别以及构建危机管控的这么一个步步推进的理论逻辑，如（图1）。下面对这四个阶段进行一个大致梳理。

基础理论研究:内涵、模式与边界。王浦劬对政府购买公共服务给出了在国内比较有权威的阐述，论述了政府购买公共服务的四种竞争模式，而政府对于公共服务的供给过程是通过直接投资或是公开招标市场上有资质比较好的服务机构来提供公共服务，并根据服务生产者提供的公共服务的质量和数量来支付服务费用。［3］对于政府购买公共服务的范围到底有多广，项显生对此进行了界定，并指出边界问题对于政府购买来说是源头性的、核心性的问题。［4］王春婷主要从政府购买公共服务的目标、对象、方式、手段以及权责关系等方面认为政府购买是将竞争机制引入以打破垄断在综合市场管理的手段、方法、技术将公共服务的供给与生产分离，通过市场和非营利组织向公众提供公共服务。［5］王丛虎认为政府购买公共服务是以财政资金转移为形式，通过与其他社会组织或团体平等的签订合同契约以购买公共服务的活动。［6］初始阶段主要是对政府购买公共服务“是什么”的问题进行全面论述。

地方试水探索：陈建国指出政府购买公共服务在过程管理方面存在能力不足，应以北京市的成功经验为例，完善规章制度、科学合理的涉及购买过程流程、构建购买过程的监督体系、实现信息公开、公众评价和动态管理等措施来健全政府购买公共服务机制。［7］王彦，赵秋冉认为辽宁省现行体制下的公共服务供给，采用单一的二元主体架构不合适，而将二元主体框架与三元主体框架接合供给更能满足现阶段的发展。［8］郑卫东提炼出上海市政府购买公共服务的方式为合同出租、公司合作、费随事转和竞争性购买，而购买资金主要来源于税收收入、行政事业性收入和彩票公益金等收入，同时指出上海市政府通过购买公共服务满足了群众需求，促进政府职能转变和民间组织发展，更是提升了公共服务的水平和质量。［9］

推进购买服务受阻：困境与路径创新。一些学者开始发现在政府购买公共服务如火如荼的进行一段时间之后，开始出现了“反噬”现象。如詹国彬认为政府购买服务“一买就灵”的神话已被打破，不能被改革的激情乱了改革的方寸。作者同时提出当前政府购买公共服务的困境在与需求方缺陷和供给方缺陷，致使政府成为精明的买家困难重重。［10］徐家良、赵挺认为上海政府购买公共服务经过一段时间的实践，已经出现了困境需要从宏观制度设计与微观机制完善来寻求路径创新。吴月指出政府购买公共服务非但没有体现契约合作精神，反而陷入偏离困境之中，即政府对社会组织的管制非但没放松反而强化了，而主导者政府与社会的双边格局仍然是 “强政府、弱社会”。［11］由于购买服务的受阻，开始促使一些学者对购买服务问题进一步的思考。危机防范管控：风险因素识别与体制构建。进入到这一阶段，大多学者已开始认识到政府购买公共服务的全过程都要进行一个风险因素识别与危机管控，对每一个环节都要进行风险因素排查。孙晓莉认为政府购买公共服务的风险点依附在购买的起始阶段、中间阶段及其后续的各个阶段，需要加以有效管控与防范。［12］王刚认为政府购买社会服务的风险就是政府、承接商和服务第三者因主客观条件的不确定性致使原目标发生多种负偏离，而合理分担风险才是政府购买社会服务成功的关键。［13］周俊则指出政府购买公共服务的经济效率如何仍待考量，但竞争缺失、机会主义、承包商垄断等风险因素去已威胁购买服务，此时政府应建立基于责任风险的防范框架，强化政府与承包商之间的合同管理和内部调控能力。［14］

学者们的研究涉及较广，且不断深入，但大体思路基本一致，没有过多创新。本文试图引用一个反馈倒逼机制，创造一个“自下而上”到“自上而下”的生态反馈链，以山东临沂市为个案，通过解剖一个地方政府购买公共服务的具体过程，运用科学管理理论分析政府在购买公共服务过程存在的风险因素，力求从制度设计层面提出构建风险管理的具体机制，以推动政府购买公共服务的实践运作能力。

图1 不同阶段对应不同理论文献逻辑图

二、政府购买公共服务的基本概况：临沂的实践

临沂市位于山东省东南部，与全国经济重心北京和上海的距离适中，位于两个城市最短距离的中心处，多靠港口城，属于亚欧大陆桥东方桥头堡范畴，区域优势十分明显。临沂辖3个市辖区，兰山区、河东区和罗庄区，三区人口分别为276002、276017和276034万人，临沂市是山东省面积最大、人口最多的地级市。近年来，随着在全国范围内的广泛应用和实践的公共服务的购买，临沂市按照中央和省，市部署，积极探索政府采购服务的实施，并取得了一定的成效，有力促进了政府职能转变、社会组织发展，也比较好地解决了公共服务供给范围不广、层次不高、水平低下等问题，受到社会各界和广大群众的好评。总体而言，临沂市政府购买公共服务的原因主要有三个层面：政治、经济和社会层面。政治层面上，党的十八大明确提出要转变政府职能，建设服务型政府。十八届三中全会深刻认识到要让市场在资源配置中发挥决定性的作用，更加倡导发展政府购买服务，引入竞争机制。临沂市政府领导也高度重视这项工作，在党代会、经济工作会议等重要会议和场合，都对这项工作提出明确要求。比如，临沂市提出要把政府购买服务作为进一步简政放权的重要手段，激发市场活力，释放改革红利。近年来，临沂市政府将政府购买服务作为创新治理机制、改善民生水平、建设幸福临沂的重大工程，在每年的政府工作报告上都进行了具体部署，这在试点领域体现了决心和加快政府职能转变的步伐；经济层面上，临沂市的现代服务业发展迅速，人流、物流、资金流、信息流密集。到2014年，临沂市生产总值、财政收入等重要经济指标实现了高速增长。临沂作为“物流之都”重点发展商贸物流行业，现已实现了从“摊位批发、现钱现货”到“轻点鼠标、物流天下”的现代商贸格局，这为购买公共服务打下坚实的经济基础；社会层面上，临沂市人口密集、结构多元，随着经济社会的快速发展，不同群体的不同需求，导致以前单一的行政管理，无法满足多元群体的公共服务需求，也影响了公众对享有更高质量的公共服务的要求。

据统计，2013年1-5月份，仅四个月左右临沂市政府购买的公共服务就达到了56项，购买资金已达到9700万元，为更好适应临沂市的政治经济社会发展，基于以上三个层面，临沂市政府在2015年9月14日印发了《政府购买服务管理暂行办法》，政府应该如何购买服务，什么样的服务是适合购买，购买过程中，如何管理资金和购买服务提供后续的保护和监督问题，对实施政府购买服务加以界定。办法规定临沂市政府实施购买服务应遵循四个基本原则，一是权责明确，科学规范；二是公开择优，平等竞争；三是委托推进，平等竞争；四是改革创新，完善机制。政府购买服务流程有以下几个环节（图2）。

图2 临沂市政府购买公共服务流程

表1 摇临沂市政府购买服务指导目录（试行）

可以看出，该办法只是粗略大致规划了一下临沂市政府购买服务的流程，并没有细致说明该如何购买，这会给以后的购买带来一些风险与危机。但对于具体购买什么样的服务，办法给出了明确规定，应在政府职责权限内采用市场供给、社会组织承担的方式购买公共服务。指导目录（试行）里面给出购买服务的具体内容，（表1）。［15］

从临沂市政府办公厅发布的 《政府购买服务管理暂行办法》和政府购买服务指南目录中可以解读出三个巨大改变，第一，城镇棚户区改造纳入购买范围。该办法指出，政府购买服务范围将扩大到城镇棚户区改造。根据本市财政承受范围，公开选择适格棚改实体，签订合同并按其约定支付费用。第二，构建政府购买服务退出机制。通过绩效评估，将不合格主体强制退出下一年度竞标，弄虚作假的承包主体三年内不得参与竞标。第三，调整购买服务单位编制。该办法强调，为避免拨款养闲人、多花钱买服务等不良习惯，应对事业单位的调整与政府购买服务的改革相接轨，按“费随事转”原则，相应调整事业单位的编制。“万能政府”时代早已挥之而去，政府扮演“守夜人”角色也不适合现代社会，当前创新社会治理方法与理念才是关键，临沂市政府在购买公共服务的过程中虽有些改变，但比较笼统且还处于试行阶段，很多危机因素充斥着于购买过程，如不及时防范与治理，必会阻碍临沂市创新社会治理的进程。

三、政府购买公共服务危机来源：风险因素识别

临沂市通过政府购买公共服务的实施，在环卫保洁、养老服务、公共交通、便民自行车等方面探索新的经验，并取得初步成效，既促进了政府职能的转变，又提升了购买公共服务过程的竞争力和社会公信力。当前临沂市政府购买公共服务工作仍处于起步阶段，部分地区的监管不到位，购买整体水平不高。风险因素主要存在购买公共服务的三个阶段（图3）。

图3 风险因素三阶段

（一）风险因素之一：决策风险。一是法律法规缺失风险。在政府购买公共服务方面，我国还没有统一的法律法规，虽然有些地方已经制定了意见和购买目录的实施，但缺乏法律法规体系的引导。临沂市政府在这方面做的也不是很好，购物清单制定不是很明确，容易引发购买不规范和随意性的风险。政府购买环卫保洁、基础医疗、社区养老等服务，只是经过区党委、区政府行政决策程序，并没有从法律方面，对此进行细致的分析，也不向专家、公众征求意见和听证会等，导致政府购买服务可行性缺乏风险；二是资金成本核算风险。政府购买公共服务的成本是非常复杂的，它不仅要计算显性成本，包括投标价格、人工成本、监控成本，还要计算出隐性成本，包括腐败成本、机会成本、风险成本等。临沂市政府在成本计算方面通常是参考外地的计算方法，造成忽视本地隐性成本计算的风险。特别是环卫保洁市场，区、镇每年支付六七千万的支出是一个相当大的开销，带来了庞大的财政负担。一旦政府延迟付款，便会给政府购买公共服务带来极大风险，如果持续支付款项，又将会给政府本身造成极大成本浪费，而且这也会给购买公共服务积极性造成很大打击。李军鹏建议应修改完善《政府采购法》，扩大政府采购范围，有针对性的制定购买公共服务的原则、标准与程序等，实施《政府购买公共服务实施条例》。［16］临沂市政府可以制定《政府购买公共服务的管理办法》，对购买作出明确详细的规定。

（二）风险因素之二：甄选风险。一是合同管理缺陷风险。政府购买公共服务能否成功很大一方面取决于合同管理是否到位，合同管理到位购买成功机率便成功三分之二，所以说合同管理是政府购买的核心要素。在临沂市政府购买公共服务合同中，依据理性人制定合同，在执行合同的过程中往往难以应对一些突发事件，比如抗击旱涝、台风，卫生检查等出于节约成本政府通常尽量压低购买项目资金，而社会组织又处于弱势方，基本没有讨价还价的余地造成购买效果大打折扣而引发风险。临沂市政府制定的公共服务外包合同偏于行政合同，承包商法律救济途径匮乏；二是政府人员寻租风险。Meeyoung Lamothe和Scott Lamoth提出，政府购买服务项目与资金投入成反比例趋势，合同往往会集中在大型承包商手中，这就是政府寻租的一种现象反应。［17］由于一些权力观、职业观不正的政府工作人员，往往要追求个人利益，滥用权力。因此，一旦寻租风险渗入政府，一些贪图便宜的不法政府官员就会选择一些实力低下，质量不高的企业，破坏市场规律并以高价购买公共服务，同时，通过降低竞标者的资质标准而给其他参与者设立更高的准入门槛，让贿赂者中标。而且，有的时候还会指定竞标者，实行不公开竞选，这种寻租严重滋生了腐败，致使提供服务的质量没发保证，最终会损害公共利益，违背政府购买公共服务的初衷。

（三）风险因素之三：监管考评风险。一是监督管理缺位风险。政府购买公共服务必须要强化监督职能，一旦监督不到位必然衍生腐败、寻租以及造成购买高昂成本的浪费。然而，由于目前政府部门的事务复杂，往往缺乏专业的监管机构和第三方评估机构，难以对目前政府购买公共服务进行有效的监督与管制。比如，临沂市政府在购买公共服务的过程中往往比较重视前期的工作，如对服务提供商进行过多的甄选，对购买公共服务的种类和需求进行过多的对比，这就是造成后续工作不足，往往忽视对购买公共服务的监管过程，对政府购买公共服务的过程造成监督检查乏力，这很容易损害服务对象的切身利益，也势必会影响政府购买服务的预期效果；二是评判依据欠缺风险。政府购买公共服务，是政府自身的责任，是人民赋予政府权利并履行职责的化身，最终的目标是使人们能享受高质量的公共服务。考评主要主体是政府，未把群众纳入参评，相反养老服务主要依靠的是社区以及对社会专业养老服务机构的后续督导，但这并没有把公共服务直接使用者意见纳入考核标准，这些都是容易导致“官本位”的思维出现判断失真，对政府购买公共服务难以形成系统科学的评价和后续改进工作。

四、政府购买公共服务的创新路径：风险防范管控机制构建

政府购买公共服务风险伴随着决策、实施、监督、评价等阶段，对系统的风险管理和控制应从系统中设置，相应的作出系统安排，有效地消除各种环节的潜在风险，努力把各种风险防范到位，把风险损失控制到最小。从风险管控的本质来看，它是对政府和承包商的机会主义行为进行有效约束和遏制，以避免出现追求自身利益，违背交易承诺的现象。为此需要构建起政府购买公共服务的风险管控机制如（图4）。

图4 政府购买公共服务风险管控机制

（一）构建科学决策机制：预先评估与决策机制。建立一个科学决策机制成功与否的关键环节。1．构建预先评估机制。在对一个项目进行购买之前需要重点把握三个层面：首先，从价值判断的层面来看，一般对于公共利益和公平要求比较大的项目，政府处理会比企业更好、更有责任、耐心、更要保护公众的利益，而一些私企为追逐利润动机，很可能会损害社会公众利益和公平。其次，从服务的视角看，适用市场机制健全、交易成本数额小、资产专用性低通常适合购买服务项目。此外，政府适不适宜购买公共服务要从评估结果的角度来看，比如服务质量是否容易量化评估，购买过程中监管能否实施到位，如果服务质量的评估容易解决的话，那么其他过程的监督也会容易些，在这种情况下则适宜购买服务；反之，就要谨慎考虑。2．完善决策程序制度。从临沂市来看，可以进行一些相关调研，进行问卷调查，列出公众最需要的公共服务或者进行公投，并挑出可以即使满足群众需求的购买项目，作为优先级处理。二是实施成本效益评估，根据临沂的实际情况，对项目的各类成本进行详细计算以确保投入最少成本，获得最大收益；同时，要确保服务外包确实可以给政府带来很好的效益，可以为政府节省开支提高办事效率。三是、定期举办专家研讨会，召开听证会，科学评估服务外包，提高社会监督水平，防止随意决策和独断专行。

（二）构建合同管理机制：撰写与签订合同。公共服务项目招标上的文件权责要求模糊笼统，制定详细可行的合同尤为重要。合同管理是保证代理商按照委托者的要求履行合同的过程。合同管理制度主要包括以下几个方面：1．撰写合同细则。当政府购买公共服务一度达到签约阶段，就进入到实质性谈判环节。合同制定情况，直接关系到以后的合同管理因此，我们必须谨慎考虑，为合同的顺利实施提供保障。合同的内容，通常包括服务内容、工作要求、价格协议、权利与义务、纠纷解决、违约责任等。临沂市政府在拟定购买公共服务合同时要尽可能涵盖合同的主要内容，这要求把握好两个原则，一是尽可能详尽原则，目的是让双方尽可能找到处理问题的依据，以防强势方拥有更多的自己解释权，可以更好的保护弱势方。二是要留有可弹性范围，这样可以有效应对一些突发紧急状况，万一出现问题，双可以有一定的权限去处理解决问题。2．签订合同程序。处于决策主导地位的政府，在这一程序中必须严格按照合同规定的内容进行招投标，对契约遵守的严密程度直接关系到能否选出好的承包商。首先，必须严格按照公开、透明的原则招投标，加大执行力度，尽可能扩充承包主体的数量。其次，对于承包主体的选择至关重要，一定要客观评估适格主体在进行遴选。通常，政府购买公共服务有如下几种模式（表2）。当前，临沂市政府购买公共服务基本上处于竞争性谈判阶段，这不利于社会力量的壮大，也会造成最终购买服务的价格上升。因此，临沂市政府应采用公开招标和邀请招标相结合的模式，及时公开招标信息，让适 格主体充分竞争，有效规避“暗箱操作”。

表2 摇政府购买公共服务选择模式

（三）构建监督考核机制：评估与监管的委托。1．完善评估体系。政府对承包商的监督管理是十分必要的，但是万不能过度监管，不然会适得其反，原本就很脆弱的公共服务提供商，不能再雪上加霜，不然无法激活企业和社会组织的参与够买热情和创新意识。这就要求构建一个有效的评估体系，让其有行动指标不至于偏离“轨道”。建立一个基于结果为导向的绩效评估体系，权衡公共服务质量的影响因素，形成有针对性的评价指标体系，使评估更加突出专业化。此种体系在试行的过程中要反复吸纳公民意见和建议并不断创新和纠正此种体系存在的不足，以更加优化承包主体的服务过程。同时，要采用不定期抽取和调查政府购买服务的效果，加强日常监督和管理，过程和结果同时抓，优化评估结果。2．委托监管机构。对于政府内部的监督通常效率低下，并时长出现相互扯皮推诿现象导致监管不力，因此，很有必要引入专业的第三机构对此进行监管评估。当然，委托第三方独立监管机构进行监管，这亦是政府购买服务的过程，同样要按照以上程序来购买服务，不得另行购买。与此同时更要注意第三方机构为获得相应的利益而与政府部门同流合污，共同制造腐败购买过程。在这方面，要推进临沂市政府加快购买服务的改革试点，创造先进的临沂购买模式，让监督贯穿于购买的全过程，是临沂成为全国首例清廉购买，让监督的效果更好的体现在临沂市购买服务的过程中，让临沂市的社会组织和民营企业能够更加健康的发展。

（四）构建反馈倒逼机制：跟踪评估与人员倒逼。1.跟踪评估项目进程。政府购买公共服务的行政决策其影响是非常长远的，而且其决策风险又带有次生性的的特点。风险评估对于政府购买公共服务是十分必要的，对于被评估的项目，我们要关注它在实施的过程中是否兑现了之前的预测，并以此反馈评估项目的结果。临沂市政府在购买公共服务时，要建立一个反馈机制来关注评估结果中的问题并找出应对措施。项目的进展必然要加入风险评估，而且要在每个环节插入风险评估，这样可以更有效的预防风险危机的量变。在此过程中建议加强与媒体的合作，这样可以使评估的过程在“阳光”下运行，评估的过程也更透明化，同时应纳入多元评估主体，了解不同群体生活诉求，平衡各群体之间的的需求与利益，这样有助于在后续的跟踪评估项目进程中加以完善、改进该机制。2.引入倒逼机制。目前，大多是对项目进行事后评估，而很少对评估项目的评估人员进行评估考核，这在很大程度上不利于购买公共服务的风险规避。我们通常习惯于顺向实施评估，在面临风险本身的复杂性，容易使实施者降低评估难度，简化程序，为避免于此，建议引入倒逼机制，即在实施评估前就要对评估者进行权责明晰，并以结果作为基点倒逼，一旦出现预测偏差方便纠正与追责，这样可以迫使项目评估者更加负责的全身心投入项目评估。

［1］徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新:上海的实践［J］.中国行政管理，2013（08）.

［2］许光建，吴岩.政府购买公共服务的实践探索及发展导向——以北京市为例［J］.中国行政管理，2015（09）.

［3］王浦劬，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析［M］.北京:北京大学出版社，2010：4.

［4］项显生.我国政府购买公共服务边界问题研究［J］.中国行政管理，2015（06）.

［5］王春婷.政府购买公共服务研究综述［J］.社会主义研究，2012（02）.

［6］易志坚，汪晓林，王丛虎.政府购买公共服务的几个基本概念界定［J］.中国政府采购，2014（04）.

［7］陈建国.政府购买公共服务过程管理研究——以北京市为例［J］.理论探索，2012（04）.

［8］王彦，赵秋冉.政府购买公共服务实务研究——以辽宁为例［J］.东北财经大学学报，2015（01）.

［9］郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务研究——以上海市为例［J］.云南财经大学学报，2011（01）.

［10］詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道 ［J］.经济社会体制比较，2013（05）.

［11］吴月.政府购买公共服务的偏离现象及其内在逻辑研究［J］.求实，2015（10）.

［12］孙晓莉.政府购买公共服务中的风险及其防范与治理［J］.理论导刊，2015（07）.

［13］王刚.政府购买社会服务:风险及其合理分担机制构建［J］.电子科技大学学报（社科版），2013（06）.

［14］周俊.政府购买公共服务的风险及其防范［J］.中国行政管理，2010（06）.

［15］临沂市人民政府.临沂市人民政府办公室关于印发政府购买服务管理暂行办法的通知［S］，2015，09，15.

［16］李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略［J］.改革，2013（12）.

［17］Meeyoung Lamothe．Scott Lamothe．Beyond the Search for Competition in Social Service Contracting：Procurement，Consolidation，and Accountability［J］.American Review of Public Administrtion，2009，39（2）．

责任编辑：唐 琼

D035.1

A

1008-6323（2016）03-0005-06

1.何卫平，西华师范大学管理学院副教授；2.刘滨，西华师范大学管理学院硕士研究生。

2016-04-20

四川省哲学社会科学规划研究项目（项目编号:SC13C012）。