西部铁路发展机制及政策研究*

田亚明崔文靳瀚博

（1、2中国铁路经济规划研究院副研究员，北京100038；3中国铁路经济规划研究院研究实习员，北京100038）

西部铁路发展机制及政策研究*

田亚明1崔文2靳瀚博3

（1、2中国铁路经济规划研究院副研究员，北京100038；3中国铁路经济规划研究院研究实习员，北京100038）

在梳理“十二五”期间西部铁路建设投资规模、营业里程和密度、客货运量、复线电气化率等现状的基础上，分析其在建设运营方面存在的问题。立足于明确责任主体、建立补贴机制、完善激励机制等角度，阐述影响西部铁路发展的重要机制。提出支持西部铁路发展的相关政策建议，如加大资金投入、优化债务结构、实施税收优惠、加强土地综合开发等。

铁路；西部；发展；机制；政策

0 引言

经济发展新常态和“一带一路”战略促使我国对外开放的地域格局和经济版图发生重大调整，西部地区的铁路建设和运营已成为新的动力引擎，承担起开发与振兴我国三分之二疆土以及“走出去”、“互联互通”的重任。西部铁路发展一直存在着投入资金大、运量不足、回收期过长等问题。研究西部铁路的发展机制和政策措施，对于突破制约经济社会发展的“瓶颈”，顺应西部大开发、“一带一路”建设的历史机遇，促进我国经济社会协调发展具有重要的意义。

1 现状分析

我国西部地区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古以及重庆、四川、贵州、云南、西藏、广西，共计12个省、自治区、直辖市。近年来，西部铁路在投资规模、营业里程和密度、客货运量、复线电气化率等几个方面发展迅速。

1.1 西部铁路建设投资规模扩大

由图1可见，西部铁路建设于“十一五”期间开始发力，“十二五”期间稳步推进、逐步壮大。2008年之前，西部铁路的基本建设投资明显小于东部地区，略小于中部地区；2009年与中部地区几乎持平；2010年超过中部地区；2011年之后超过东部地区，位居三者之首。2014年西部铁路基本建设投资约为中部地区的2倍、东部地区的1.25倍。西部地区在全国铁路基本建设投资中的比重由“十一五”开局的28.53％提升至“十一五”末的31.39％，“十二五”期间更是达到43％以上。

以西部地区铁路基建投资总额为基数，计算各省区的份额比重如图2所示。在2009年之前，陕西省的投资份额占比较为突出，占到总量的约20％，之后逐渐滑落到10％左右。内蒙古基建投资在2010年之前占到总量的13％左右，之后明显减少。投资占比增幅较为显著的是广西、贵州、四川、甘肃几个省份。

图2 2006—2014年西部铁路分省区基本建设投资份额比重

1.2 西部铁路营业里程及密度显著增加

西部铁路的营业里程由2010年的35 964 km增长到2014年的43 605 km，总增长率为21.25％；增长幅度略低于东部地区，但是高于中部地区。2010—2014年间，西部铁路营业里程在全国的比例维持在38％~40％，一直高于中、东部地区（见表1）。

表1 2010年和2014年西、中、东部铁路营业里程

在线路密度方面，由于西部地区幅员辽阔，所以每万平方公里铁路长度与中部和东部地区相比差距明显。2014年西部地区每万平方公里的铁路营业里程为63.39 km，较2010年增加了11.11 km/万km2。在人均拥有铁路长度方面，2014年西部地区达到了1.18 km/万人，高于中、东部地区（见表2）。

表2 2010年、2014年西、中、东部铁路密度（以国土面积和人口计算）

1.3 西部铁路客货运量大幅增长

西部地区工业化、城镇化进程加快，农村剩余劳动力转移，旅游资源开发等都为铁路客运增长提供了市场空间，2014年较2010年西部铁路客运周转量增加了26.71％，年均增长6.1％；尽管增速高于中部地区，但仍然与东部地区存在较大差距（见表3）。

表3 2010年和2014年西、中、东部铁路客运周转量

我国西部地区矿产资源丰富，东部地区经济发达，这种不平衡性决定了区域间的物流量巨大。近年来，随着我国改革开放的不断深化、亚欧大陆桥的建设以及“一带一路”战略的提出，我国同周边国家的经济贸易往来愈发频繁，带动了西部地区的货运增长。2014年较2010年，西部地区货运周转量增加了6.02％，年均增长率1.47％。在中、东部地区铁路货运陷入负增长的局面下，西部地区成为支撑铁路货运营收的重要保障（见表4）。

表4 2010年和2014年西、中、东部铁路货运周转量

1.4 西部铁路复线电气化率明显提升

经过多年发展，西部铁路的技术水平得到显著提升。2014年较2010年，西部地区铁路复线里程增幅21.85％，远远超过中、东部地区；2014年其复线率达到40.74％，与全路平均值52.9％尚有一段距离。同时，西部地区的铁路电气化里程增加了18.87％，电气化率达到58.7％，接近全路平均值60.8％。在复线电气化里程方面，西部地区增幅更是高达37.23％，远超中、东部地区（见表5）。

2 西部铁路建设运营存在的主要问题

2.1 造价较高

受地质条件、人工因素和环境保护要求影响，西部铁路的造价要高于全路平均水平。西部地区有被地壳内力抬升的高原和山地，有挠曲下降的盆地和平原，有风沙侵袭的沙漠和戈壁，还有寒冷难耐的冰川和冻土，这些复杂的地形地质条件导致部分地区缺水、缺氧、酷热、极寒，人员作业条件极为艰苦，施工难度较大。同时，由于西部地区生态脆弱，铁路工程需要考虑植被保护、野生动物迁徙、遏制水土流失、防止水源污染等环保要求，进一步增加了工程的复杂度，从而推高了造价。

2.2 基础设施维修和养护成本较高

尽管多数西部铁路在建设前期进行了大量的研究和试验，施工过程中也采用了合理的手段和措施，但是仍然无法完全消除特殊地质和恶劣气候对线路及运营设备的不利影响。以青藏铁路格拉段为例，其沿线配备了大量的检测和预警设备，包括GSM-R无线通信、CTC集中控制、防震、防雷设施等，大大增加了日常维修和养护成本。

2.3 机车车辆运用与检修成本占比大

表5 2010年和2014年西、中、东部国家铁路复线、电气化、复线电气化里程

西部铁路受环境因素影响，沿线长、大坡道多，有些处于极端地形的线路对机车车辆的要求可能高于现有技术标准，检修难度大。有些高海拔地区存在内燃机车牵引功率折减的问题，增大了单位油耗。同时，西部地区的列车开行方案存在季节性特征，部分列车在淡季停开，导致车底资源闲置，增加了车辆运用成本。另外，部分高原线路要求采用带有供氧、集便和防冻装置的特殊车底，其购置、维护和检修成本均高于一般车辆。

2.4 劳动工资标准与职工健康保障成本较高

西部地区的铁路运营条件相对艰苦，为吸引专业人才、保证铁路职工的安全和健康，需要制定特殊的劳动工资标准，并建立完善的疾病预防和医疗保障体系。

2.5 运输组织与调度成本高

部分西部地区铁路站间距较大，沿线自然条件较为恶劣，增大了行车组织与调度的难度。由于区域经济发展不均衡，部分线路上下行运量相差悬殊，单向重车运输经济性较差。部分线路运营后通行列车数量较少，车辆在车站的等待时间延长，列车运用效率较低，故西部铁路单位运输成本将高于普通铁路。

3 影响西部铁路发展的重要机制

西部铁路集落实国家战略、促进区域协调发展、消除区际差异、保障能源供应、加快城镇化进程、推动产业结构升级等多重作用和功能于一身，外部效益远大于内部收益。因此，西部铁路应突出公益性的发展主线，明确责任主体，建立补贴机制，完善激励机制。

3.1 明确西部铁路的责任主体

世界上多数国家均通过立法确立了各级政府对铁路公益性建设及运输的补贴责任，由政府主导部分铁路建设资金，对铁路由于公益性运输造成的亏损予以补贴。

我国西部铁路肩负国土开发、国防建设、区域交流、维护团结等社会责任，受自然环境限制，建设、运营、维护费用高，铁路客货运量小，运营收入难以弥补运营成本和贷款利息，资本金收益低于银行长期存款收益，财务收益率一般低于6％。特别是“老少边穷”、西藏、新疆等地区铁路及互联互通国际通道项目，以服务国家战略为主旨，是西部发展和长治久安的重要支撑，财务收益长期为负。对于此类项目，国家应作为铁路建设和运营的主体，需要中央和地方财政投入大量甚至全部建设资金，运营成本通过国家财政补贴冲抵，从而确保西部铁路的可持续发展。

3.2 建立西部铁路运营补贴机制

建立运营补贴机制的目的是要在社会福利最大化和提升资本效率之间寻求平衡，一方面能够确保政府公共目标的实现，另一方面又能激励运营企业提高效率。西部铁路大多具备公益性特征。公益性表现为较强的正外部性，如果正外部性无法得到足够的补偿，整个社会的资源配置将受到掣肘，偏离最优状态，进而导致公共产品的供给量减少，减缓经济社会的发展速度。政府应该对西部铁路的公益性部分承担责任，或者由政府提供该公益性服务，或者对提供者给予补偿。

政府对企业的显性补贴主要采用财政资金拨付的方式，包括建设补贴和运营补贴。按铁路发展规划，铁路发展基金的初期规模只能满足铁路建设年度投资的少量需求，而滚动发展尚需时间。因此，在铁路发展基金存续期间，需要中央和地方通过财政资金加强对西部铁路建设项目的权益性投入。中央及各级政府投入铁路的财政资金应纳入各级财政年度预算中，从而形成对铁路发展长效持续的推动机制，确保铁路建设、运营资金足额到位。同时，要支持地方确立稳定的专项资金来源，允许西部各级政府发行铁路长期债券，扩大地方资金来源。运营补贴主要是对政策性的低价或无偿公益性运输给予补偿，为西部铁路所属企业自主经营创造条件。

3.3 完善西部铁路激励机制

激励机制是政府通过非金钱补贴方式改善企业的经营环境，属于隐性补贴，即政府从政策、规划等方面予以支持，积极引导社会资金充分参与。

激励机制主要包括：一是税费等成本上的优惠。二是周边土地的开发经营权归属运营企业。由于铁路建设运营投入巨大，而运营价格存在管制，企业在短期内难以获利。政府将站点周边的部分土地划拨给投资方或运营方开发，鼓励企业通过其他经营收入反哺铁路运营亏损。三是政府可以提供贴息贷款，为西部铁路营运企业减少部分或全部贷款利息，有助于激发社会资金参与的积极性。

对于一些具有规模化效益的干线通道项目，企业在承担公益性任务的基础上，可通过市场经营获得收益。对于这类铁路，国家和地方应给予一定的自主定价权。

4 支持西部铁路发展的政策建议

4.1 继续加大中央预算内资金投入

“十三五”时期，西部铁路建设仍然是落实国家区域发展战略的重要举措，因此在西部路网规划、建设规模、技术标准等方面应重点倾斜，同时在建设和运营方面加大中央预算内资金投入，确保西部铁路持续、稳定、快速发展。

4.2 优化铁路债务资金结构

利用国家政策发行西部铁路建设特别债券，可以享受财政贴息、允许上市转让、免征利息税，定向支持西部铁路建设。同时，通过与银行协商，将铁路作为特殊主体，不受单一集团客户授信余额限制，扩大贷款规模，拓展贷款品种，争取延长期限，执行优惠利率，为铁路建设提供持续稳定的信贷资金。

4.3 实施税收优惠政策

一是国家对西部铁路应缴的增值税、所得税及其他税负实行减免，或实行先缴后返，专项用于铁路建设。二是实行税前还贷政策。三是对西部铁路运输企业实行低税率优惠。四是实行定期减免税政策。

4.4 鼓励土地综合开发利用

明确铁路用地的使用权、处置权，借鉴国外经验，允许铁路低价征用沿线土地进行综合物业开发，给予既有线改线所形成的非运输生产用地置换新增建设用地等更多经营自主权。针对西部铁路重点建设项目，应减征或免征土地补偿费，在耕地占用税方面给予铁路建设用地优惠。同时，给予“先行用地已批复和征地补偿全面到位”的西部铁路重点项目用地手续后置政策。

5 结语

本文从西部铁路的现状入手，分析了目前在建设运营方面存在的主要问题，阐明了影响西部铁路发展的相关机制，最后提出了支持西部铁路发展的政策建议。随着铁路投融资体制改革的推进，西部地区涌现出了大批合资铁路公司，这些公司在建设和运营方面均表现出新的趋势和特征，下一步拟针对这些西部合资铁路公司所面临的机遇和挑战展开深入分析。

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[3]刘文宪.深入实施西部大开发战略进一步加快西部铁路发展[J].铁道经济研究，2011（2）:26-28

[4]陈国泰，薛强，廉李章.西部铁路物流园建设及商业模式创新研究[J].中国铁路，2014（12）:4-8

[5]黄文佳.铁路建设项目投资控制方法与措施探讨[J].铁道经济研究，2015（3）:19-22

（责任编辑：魏艳红）

Study on the Development Mechanism and Policy of the Western Railway

TIAN Yaming1CUI Wen2JIN Hanbo3
（1,2 The Economic＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Associate Researcher,Beijing 100038,China; 3 The Economic＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Intern Researcher,Beijing 100038,China）

Based on the analysis of western railway construction investment scale,operating mileage and freight volume,density,railway electrification rate during'12th Five-Year',the weakness is revealed.This article demonstrates the mechanism affecting the development of western railway from responsibility,subsidy,incentive and other aspects.In order to support the development of western railway,related policies and suggestions are proposed,such as increasing capital investment,optimize the debt structure,the implementation of tax incentives,and strengthen the comprehensive development of land.

railway;west;development;mechanism;policy

A

：1004-9746（2016）06-0009-05

2016-11-16）

中国铁路总公司科技研究开发计划课题“西部铁路发展的机制与政策研究（J2015Z004）”