促进河南省农村人口向城镇转移策略

蒋桂芳

(郑州大学 马克思主义学院，河南　郑州　450001)

促进河南省农村人口向城镇转移策略

蒋桂芳

(郑州大学 马克思主义学院，河南郑州450001)

摘要：河南省农业人口向城镇转移的愿望比较热切，然而就业问题、住房问题、子女教育问题等是农业人口向城市转移的阻力和障碍。促进河南省农业人口向城市的有效稳定转移，政府必须在就业创业、社会保障、子女教育等方面不断加大财政投入，进行政策倾斜，解除进城农业人口的后顾之忧，使其在城市安居乐业。

关键词：河南省；农村人口；城镇转移

近年来，河南省在贯彻新型城镇化建设的决策部署，及时落实国务院推进农业人口向城市转移的户籍、创业、住房等政策的同时，准确把握河南省城镇化的阶段性特征，不断出台各项措施，从就业创业、社会保障、子女教育等方面为农村人口向城镇有序转移提供更多支持和便利，开启了农业人口向城市转移的新通道、新形式和新阶段。然而，截至2015年年底，河南省常住人口的城镇化率约为46%，落后全国近10个百分点；河南省户籍人口的城镇化率不到30%，处于“半城市化”状态。过低的城镇化水平已经成为制约河南省经济发展的瓶颈，解决好农业人口向城镇转移问题，是河南省经济转型升级、快速发展的关键。

一、河南省农村人口向城市转移的阶段划分

和全国大部分省份一样，随着工业化和城市化的发展以及产业结构的升级，在国家政策和经济利益等各方面因素影响下，河南省的农业人口一直处于向城市转移的过程中，这一过程以 1987年改革开放为界可以划分为两个阶段。

1.改革开放前(1949～1978年)

这一时期是我国城乡隔离的二元经济结构和社会结构时期。农村人和城市人在身份上有着天壤之别。由于户籍、身份、地域等的限制，农村人口向城市转移的速度很慢，可分为以下三个阶段：

第一阶段：1949～1957年。这是政府不加控制的自然转移阶段。 新中国成立之初，我国经济恢复和发展迅速，城市劳动力严重短缺，农村人到城市很容易找到稳定工作，且享有较为自由的迁居城市权利。

第二阶段：1958～1963年。受我国经济发展大起大落的影响，农村劳动力向城市转移也出现大起大落的现象。1958年“大跃进”时期大量农村人口来到城市，城市工人数量猛增。城镇人口由1957年的9 900多万迅速增加到1960年的1.3亿。但是大跃进一结束，就出现迅速回流，加上随后的三年自然灾害，大量的劳动力返回农村。1958年城市工人占社会总人口比重接近60%，1963年只有18%。

第三阶段:1964～1978年。该时期农村劳动力向城市转移受到政府严格控制。这一时期国家实行了统购统销制度，农村的家庭手工业和个体小商贩没有了活动空间，农业人口向城市转移的主要通道也被封堵。

2.改革开放后(1979年至今)

改革开放以后，随着农村家庭联产承包责任制推行，农民闲暇时间多了，同时萌发了发家致富的愿望。加上政府对农民进城限制的取消，农村人口向城市转移的速度和规模突飞猛进。据统计，1978～1999年，农村劳动力向城镇或城市累计转移人数1.18亿，年均转移562万人，劳动力转移总量由0.22亿人增加到1.4亿人，年均增长9.3%。改革开放以来，河南省农业人口向城市转移可分为五个阶段：

第一阶段：河南省农业人口向城市转移的预热阶段(1979～1983年)。1978年家庭联产承包责任制在我国农村普遍推广，随着粮食产量的大幅度提高，过剩的农业劳动力开始向城市寻找出路，有些农民开始外出搞建筑、从事手工业、做小生意等，但人数有限，这一时期河南省农村人口向城市转移总量不超过5万人。

第二阶段：河南省农业人口向城市转移的组织化、规模化阶段(1984～1991年)。1984年以来随着乡镇企业的异军突起以及东部沿海外向型经济飞速发展，农业人口向城市转移的进程加快，组织农业劳动力外出务工一度成为河南省各级政府行为。农业劳动力占全社会劳动力的比重1978年是70.5%，到1988年下降为59.3%。

第三阶段：河南省农业人口向城市转移的加速阶段(1992～2008年)。1992年，中国经济开始进入高速增长期，农村人口向城市转移也进入加速阶段。1992～1996年，流入城市农业劳动力累计达到4 122万人，年均824万人，农村人口的非农化率也由20.7%迅速提高到28.8%。随后政府提出发展小城镇，以及制定大中小城镇多层次发展等一系列政策和措施，进一步促进了农村人口向城市的转移，2000～2004年，全国农村人口合计减少了2 201万人，年均减少550万人；而非农产业就业人员合计却增加了3 934万人，年均增加984万人。

第四阶段：河南省农业人口向城市转移的回落阶段(2008～2010年)。2008年以来，在国际金融危机的影响下，我国东部沿海的外向型经济逐渐萎缩，河南省大批外出务工农民工失业返乡，很多已经转移到城市的农村劳动力又回流到农村。

第五阶段：河南省政府主导的农村人口向城市转移的新阶段(2011年至今)。为促进农业人口向城市转移，实现新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化的同步协调发展，近年来，河南省在落实国家各项促进农村人口向城镇转移的政策的同时，也根据自身城镇化的阶段特征，不断出台新的政策和措施，如 “一个载体、三个体系”“四集一转”“八项措施”等，从就业创业、社会保障、子女教育等方面为农村人口向城镇有序转移提供更多支持和便利，河南省农业人口向城市转移的状况有所好转，开启了政府主导的农村人口向城市转移的新通道、新形式和新阶段。

二、河南省农业人口向城市转移的意愿

农业人口大规模顺利地向城市转移，不单单是政府所盼，更取决于农业人口的意愿，需要当事人积极响应和配合。

经调研和参阅有关资料表明，河南省农业人口大部分愿意向城市转移，并且希望拥有城市户口。2015年10月26日，河南省统计局发布的《河南农民城镇化意愿调查》表明，80%以上农业人口愿意向城市转移，并且首选地是县城。“在全部的1 782个调查对象中，1 500人愿意进城落户，占84.2%；282人不愿意进城落户，占15.8%。”调查发现，山区、丘陵地区的农民比平原地区的农民更愿意进城落户；愿意进城落户的青少年较多；84.3%的男性和83.4%的女性愿意进城落户；近90%的人喜欢乡(镇)或县(市)，愿意在县(市)落户的人数最多，占49.8%。调查表明，农业人口向城市转移的愿望源自于很多方面，如子女教育、医疗设施、生活条件、工作收入高、社会保障好、社会地位较高等；80后、90后新生代农民工对城市的认同远远大于对农村的认同，并迫切想要融入城市。

但是，农业人口向城市转移的关键因素还是工作和住房问题，因为人的最好状态是安居乐业。调查表明，在所有的问题中，进城后能否找到满意的工作，收入是否稳定，是否买得起房子，是农民最关心的问题，也是他们能否真正融入城市的关键。同时，调查对象中，86.2%的不愿意进城落户的农村人口是担心经济来源不稳定，生活得不到保障。

三、河南省农业人口向城市转移的阻力和困难面对城市的诱惑，很多农民工都曾经有过美好的梦想，但是进城后却发现真正实现梦想、融入城市的阻力和困难很大，他们面临就业、住房、子女教育等很多无法解决的现实问题。大多数农民工在城市生活很多年，仍居无定所，很多问题无法解决，最后不得不返回家乡。

1.就业问题

(1)工作难找。近几年，河南省就业形势非常严峻，就业岗位呈现结构性紧缺，就业压力很大。2015年，郑州劳动力市场就业总体上供过于求。据郑州市职业介绍中心发布的2015年职业供求分析报告显示：该中心所属的两个人力资源市场去年共举办招聘会153场，接待招聘企业7 206家，提供岗位304 143个，办理求职登记99 347人。与2014年相比，岗位数量减少41 244个，减少11.94%，求职登记数增加4 087个，增加3.05%，就业压力明显加大。

向城市转移的农业人口，碰到的第一个问题就是就业问题，要么高不成低不就选择性失业，要么频繁跳槽。“4050”年龄段的老一代农民工由于年龄偏大、技能不足等原因，就业困难，在职场竞争中属于弱势群体。新生代农民工进入城市后，对未来预期较高，寻找工作时不仅要求劳动条件好、工资待遇高，而且脏的、累的工作不愿意干，很容易陷入“高不成低不就”选择性失业的尴尬境地。一些就业困难者找工作难，找到工作后不满意，频繁跳槽，经常处于流动性失业状态。

(2)工作不稳定。从农村走向繁华都市的80后、90后新生代农民工已逐渐成为农民工群体的主体。但由于他们普遍文化程度较低，知识技能匮乏，劳动者技能与岗位需求不适应，加上很难接受职业技能培训，时常面临工作不稳定、生活无保障、被拖欠工资等问题。有的农民工打过很多种工，如洗车工、保安、厨房打杂工、酒吧服务员等，只要遇到待遇好点的工作都会去争取。有的农民工啥都不会，空有一身力气，不好找工作，只能在工地干些体力活，经常干了这家就得愁下家。调查表明，河南省有跳槽经历的农民工比例为52.7%，有39.5%的农民工计划在1～2年内换工作。

(3)工资低，增长缓慢。受经济大环境的影响，很多企业不景气，只能简单维持生产，工资待遇不高。尽管从2015年7月1日起，郑州市最低月工资标准提高到1 600元，水平有所提高，但是近半数的人期望月工资在3000元～4000元，实际月薪2000元～3000元的居多，占53.17%，存在一定落差。符合企业用工要求，能进入企业工作的农民工还是少数，不能进入企业工作的农民工工作不稳定，工资待遇更低。被调查的新生代农民工，有的在城市打拼3至5年后工资一直在1000元～3000元之间徘徊。他们最害怕的是老板拖欠工资，有时候明明谈好月工资是多少，可是到发工资的时候，老板不是拖拖拉拉就是东扣一点西扣一点，很是无奈。

2.住房问题

安居才能乐业。农业人口向城市转移的第二个关键问题是居住问题。如果只是出去打工，居住条件差一些，农民工可以一时忍忍。但是如果农民工有扎根城市的愿望，拖家带口一辈子居住在城市，成为城市人口，那么，他们就不得不考虑居住成本和居住环境问题。从居住成本来说，如果他的打工所得大部分用于居住，他就不会选择在城市安家，如果居住条件长期得不到改善或者没有任何改善的可能，他也不愿意落户城市，不愿意一辈子在城市居住。因此，住房问题是个大问题，也是阻碍农村人口向城市彻底转移的最大障碍。

(1) 买不起城市的商品房，就不可能顺利转移成为城市人口。农业人口向城市转移时都有过在城市买房的设想，但是低工资高房价的残酷现实让他们不得不改变初衷。21世纪以来，全国房地产开发如火如荼，大批的房源不断上市，但是房价却一路高涨，郑州市的房价已由2000年的1 000多1平方米涨到9 000多1平方米，郑东新区和一些繁华路段甚至涨到30 000多1平方米，即使是二手房也是6 000多1平方米，这样的房价对于农民工来说是不敢想象的，你让他怎么在城市安身立命，成为城市人口。

(2)租房居住太委屈。作为城市低租金、非正规出租房市场最大的主顾，大多数进城农民工只能租住在简易房里，环境恶劣、区位差，缺乏最基本的厨卫设施。在这样恶劣的环境中农民工不会坚持太久，农业人口向城市转移只能是短暂行为。

3.子女教育问题

我的朋友当中，也有娇嫩的月季花，月月盛开着美丽的花朵，像灯笼一样高高悬挂的石榴，碧绿的海桐，默默站立的女贞树……

让子女成为城市人，享受城市人的优越生活特别是教育资源，是农民工进城后的初衷。但是等子女真正需要受教育时进城农民工才发现，自己的想法太不现实。尽管户籍已不是农民工子女入托和入学的大问题，但是，自己提供给子女的生存条件和所处环境根本达不到最初的愿景，与其这样，不如还回农村。

4.社会保障问题

除了工作和住房，真正能拴住农民、把农民留在城市的，不是别的，而是社会保障。不少农民工在用人单位工作，缺乏必要的安全生产保障，部分行业企业存在不签劳动合同、不交社保等问题。这是对农民工的歧视和不公平待遇，是城市留住农民工的障碍。从农村向城市转移，农民需要一个身份的确认和公平的待遇，正常的社会保障让农民对未来充满憧憬和希望，觉得自己在城市有了依靠，可以在城市立足了。而上述社会保障存在的问题，让农民工倍感受歧视、被排斥，使农民觉得自己过去、现在和将来都只是城市的过客，永远不能真正融入城市，成为其中的一员。

5.农村的各种财物以及权利去留问题

农民能否义无反顾转移到城市，还要看能否处理好他在农村的居家财务和各种权利问题。如果让他放弃农村拥有的一切，包括宅基地、房子、耕地、树木等，赤手空拳来到城市打拼，对农民极不公平，他也肯定不情愿。农村的家是农民的避风港，是他们的精神栖息地，是他们生活的退路。因此，如果要让农民真正转移到城市中去，永久成为城市居民，必须妥善解决而不是忽视这个问题。

四、促进河南省农村人口向城镇转移的对策

1.解决好就业问题，促进转移稳定增长

好的就业出路是吸引农业人口向城市转移的关键。改革开放之初，谁也没有把农业人口向城市转移当作一个任务去抓，但是农业人口却自然而然地向东部沿海地区转移，根本原因在于在东部沿海能找到高待遇的工作。而当前，河南省农业人口转移的最大阻力就是就业问题。只有多渠道解决农业人口转移后的就业问题，才能使农业人口向城市持续稳定转移。

(1)鼓励创业，多渠道解决就业。在传统的劳动部门介绍就业、劳动者自主择业的基础上，鼓励农民工自己创业，多渠道就业。一方面，实行创业优惠政策，鼓励农民工自主创业。政府要在创业培训、基础设施支持、减免行政收费、税收减免、安排经营场地、担保贷款支持、社会保险补贴、社会保险保障、职业技术培训补贴、生活补贴、建立创业奖励制度等方面实行一系列创业优惠政策，鼓励农民工积极自主创业。另一方面，河南省要积极承接东部沿海转移过来的外向型企业，继续寻找并给予优惠条件让更多的国际大型加工制造企业在河南落户，千方百计购买更多的公益性岗位等，让农民工有更多的择业选择。

(2)引导农村转移人口转变就业观念。农民工应该明白，在当前不容乐观的就业形势下，首先应该正确认识自己的能力和特点，正确评判自己适合从事什么职业，然后再去寻找适合自己的工作，不能好高骛远，抱有不切实际的幻想。要能顺势而为转变就业观念，先就业再择业，先就业再利用闲暇学习技能提升自身能力、接受职业指导、等待更好的就业机会等。还要引导转移到城市的农业人口择业时不能只关注工资高低，单纯地以工资高低作为择业的标准，工作环境是否良好，从事行业是否感兴趣，以及休假加班情况、企业文化、成长空间、行业发展前景等都应成为其择业时需要考虑的问题。

(3)健全企业文化和各项激励机制。大量的农业人口转移到城市，对于企业来说是一次很好的降低成本、挖掘人才的机会。企业要吸引人、留住人，就要跟随市场转变观念，懂得珍惜为企业创造财富的人力资本，一方面对所有员工适当提升工资待遇，另一方面重视人才的教育培训，建立有效的奖励激励机制，使员工的收入与劳动付出同步增长。建立良好的企业文化，让转移来的农民工安心踏实地和企业一起成长。企业还应该加强劳工合同的规范性， 健全用工合同制度，为农民工稳定就业提供保障。

(4)鼓励各单位和个人依托“互联网+”，使应聘与招聘高效精准对接。“精准招聘将是未来找工作的大方向。”河南是人口大省，也是人力资源大省，每个从农村转移出来的劳动力要迅速地找到合适的工作不容易，找工作的难易大大影响农业人口在城市的居留时间；与此同时，企业招聘到如意的员工也不容易。但是依托“互联网+”平台，依靠大数据，把招聘信息和求职信息准确匹配，供求双方随时随地上网查询，就可以既提高就业工作效率，也实现精准招聘。求职者通过登录网站、手机APP、微信等互动平台，可以随时随地精准求职，还可以便捷查询全省就业相关政策和信息。长远来看，由政府部门和相关机构搭建的就业“互联网+”平台会越来越多，分工也会更加精细。“互联网+”平台一定程度上减少了农业人口向城市转移的阻力。

2.逐步解决转移人口居住问题，使其能够安居乐业

住房问题一直是困扰农民工在城市定居的最大障碍，解决好这个问题，就能大大促进农业人口向城市转移。

(1)政府通过回购小户型商品房廉租给农民工，而不是让农民工自己去买房，租金和农民在农村的土地流转结合起来，比如廉租房，象征性地收取租金，但是农村的土地交给政府流转，差额部分可由政府补贴。把在城镇工作的年限和租房权利挂钩，如在城市工作不到五年的，可以租住五年；五年以上的，可以租住十年；在城市工作十年以上的，可以租住20年。农民有能力购买大房子了，搬出廉租房时土地还可以交还农民自由支配。

(2)以解决城镇新居民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向。对无力购买住房的居民特别是转移人口，支持其租房居住，对其中符合条件的困难家庭给予货币化租金补助。把公租房扩大到非户籍人口，实现公租房货币化。

(3)将居住证持有人纳入城镇住房保障范围，统筹规划保障性住房、棚户区改造和配套设施建设。在住房供求关系紧张地区适度增加用地规模，开展房地产投资信托基金试点，加快城镇棚户区和危房改造，加快推进集中成片棚户区和城中村改造，确保农村转移人口到城镇后的居住权利或为他们提供更多的居住选择等。

3.保障农民在农村的各项权益，使其能够放心地在城市安家落户

探索建立农村宅基地、土地、房产等有偿退出机制，确保自愿退出农村宅基地、土地和放弃房产的进城农民得到合理补偿，保障农民在农村的各项权益，使其放心地在城市安家落户，促进城镇化率较快提升。

4.多举措保障随迁子女平等受教育权利

一方面，以政策保障农村人口到城镇后零门槛、一视同仁就近入学，并规定各类学校不得以家长没有学历、没有稳定工作等理由拒绝随迁子女入学；另一方面，加快扩容工程建设，包括新建、扩建各类中小学、幼儿园和重点学校分校，确保优质教育资源有效利用，确保随迁子女有学可上。义务教育阶段的农村转移人员子女，按照相对就近入学原则以及随机抽签等方式统筹安排在公办学校。未能进入公办学校的，以免费生的身份统筹安排到分校或者民办学校就读。

5.加大政府财政支持力度，切实保障转移人口的生活环境和空间

建立健全以居住证为载体、无条件的基本公共服务提供机制，确保居住证持有人在劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生、计划生育、公共文化、证照办理等方面享有与当地户籍人口同等权利。

增加学校、医院和其他基础设施，确保在城镇就业和生活的农业转移人口，与城镇居民在就业、医疗、养老、子女教育等方面享有同等权利。全面实施“三挂钩”机制，即财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩、中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩，确保农业转移人口真正成为不被排挤、不受歧视的市民。

参考文献：

[1]王桂新，胡健.城市农民工社会保障与市民化意愿.社会科学文摘，2016，(1)：73-74.

[2]刘明轩.农村人口与劳动力转移现状与问题研究.江苏大学学报，2016，(1)：24-28.

[3]赵书茂，马秋香.促进河南省农业人口转移市民化的思考.河南科学，2014，(6)：953-957.

[4]钱静.农民工市场化程度测算及分析——以湖南农民工市场化为例.管理工程师，2015，(1)：31-35.

[5]李华伟.河南农村人口转移趋势研究.改革与开放,2014，(5)：63-64.

责任编校：张静，罗红

收稿日期：2016-03-01

基金项目：2015年河南省政府决策研究招标课题(2015B167)

作者简介：蒋桂芳，女，河南永城人，副教授，研究方向为区域经济和当代意识形态等。

DOI:10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.03.013

中图分类号：F323.6

文献标识码：A

文章编号：1007-9734(2016)03-0074-05