社会保障制度的“去身份化”问题

◎王一

社会保障制度的“去身份化”问题

◎王一

改革开放后，我国逐步建立起与市场经济体制相适应的社会化的社会保障基本框架。但社会保障制度建构与改革过程中所采取的城乡分割、分区操作的推进方式使不同身份群体之间存在着明显的福利差距，“福利身份化”问题十分突出，社会保障制度在公平性、协调性、整合性等方面面临着严峻考验。因此，怎样克服“身份化”社会保障制度所带来的各种难题，从统筹改革的视角出发重新认识社会保障制度成为必须面对的关键性问题。

一、我国社会保障制度发展现状

我国社会保障制度经历了计划经济体制下的“国家-单位保障制”，及其后的社会化改革阶段，在渐进发展的进程中初步形成了适应经济社会结构变化的制度体系，主要包括社会保险、社会救助、社会福利三个部分。

在养老保险方面，现行制度是从城镇企业职工、城乡居民、机关事业单位工作人员三个群体出发逐步推动改革的。一是城镇企业职工基本养老保险制度。1998年8月，国务院发出《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，这一制度奠定了城镇企业职工基本养老保险制度的基础。后经过若干次调整，目前企业和职工本人分别按工资总额的20%左右和8%左右缴纳基本养老保险费，形成社会统筹基金和个人账户基金，基本实现了社会化管理和省级统筹。二是城乡居民基本养老保险制度。2009年，国家正式启动新型农村社会养老保险试点工作，提出以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，养老金包括由各级财政支付的基础养老金和个人账户养老金两部分。随着改革的不断深入，城镇居民的养老问题凸显出来，为弥补制度空白，2011年，国务院在全国范围内启动了城镇居民社会养老保险试点工作，建立个人缴费和政府补贴相配套、社会统筹和个人账户相结合的城镇居民养老保险制度。城镇居民养老保险和新农保在筹资模式、基本原则等制度设计上有很多共同之处，为进一步促进城乡经济社会协调发展，2014年，国务院决定将两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险。三是机关事业单位工作人员基本养老保险制度。在社会保障制度改革进程中，机关事业单位这一部分相对滞缓，总体上仍然维持着单位退休制度，为解决“双轨制”的种种弊端，国家于2014年10月开始执行《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求机关事业单位实行与城镇企业职工一致的统账结合的基本养老保险制度，机关事业单位养老制度改革进入实质性阶段。

在医疗保险方面，现行制度主要包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险三个部分。一是城镇职工基本医疗保险制度。1998年12月，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求城镇所有用人单位都要参加基本医疗保险，确立了统账结合的医疗保险制度模式，规定基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。这一制度确立了城镇职工基本医疗保险的基本框架，其后的改革主要围绕扩大覆盖面、完善制度体系展开，努力推动灵活就业人员、农民工等各群体参加城镇基本医疗保险制度。二是新型农村合作医疗制度。2002年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求“各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，自此，新型农村合作医疗形成了政府补助与个人缴费相结合的制度模式，进入了规范发展阶段。三是城镇居民基本医疗保险制度。2007年7月，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，规定符合相应条件的非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险遵循了与新型农村合作医疗相同的运行逻辑，形成了政府补助与个人缴费相结合的模式。

社会保障制度应着力解决“福利身份化”问题，用统一的制度设计来覆盖全体社会成员。

在社会保险领域，除养老保险和医疗保险之外，以《失业保险条例》的颁布为标志，我国的失业保险制度正式确立。《工伤保险条例》、《中华人民共和国职业病防治法》等政策法规的实施，标志着工伤保险在我国的基本定型，并在实践中起到了分散工伤风险、促进职业康复的作用。

在社会救助方面，1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市居民最低生活保障制度步入了法制化发展轨道，有力地推动了城市居民最低生活保障在全国各地的开展。在农村，继续积极推行五保供养制度，同时还推进了最低生活保障制度，2007年7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求县级以上地方人民政府为家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，提供满足基本生活所必需的费用。此外，各地还普遍开展了医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助政策和临时救助措施，社会救助体系不断发展完善。

在社会福利方面，我国的社会福利仍属于传统的补救式社会福利制度，由国家或社会为因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力、出现生活困难的群体提供的服务和措施，主要是以经济收入水平低和生活无人照顾的老年人、残疾人和孤儿等特殊社会群体为对象，为他们提供生活供养、疾病康复和文化教育等福利。近年来，老年人权益、妇女权益、未成年人保护等方面的立法，均通过修订以及制定相应的法规而进一步完善。

二、我国社会保障制度的核心问题：“福利身份化”的生产与固化

改革开放以来的社会保障制度改革基本实现了制度层面的全覆盖，保障功能大幅提升。但与此同时，社会保障制度建构和改革过程中采取的城乡分割、分区操作的推进方式并没有破解“福利身份化”问题，而是固化了“身份化”特征，不同身份群体之间仍存在着明显的福利差距。

在计划经济时期，从主流价值观到社会分配原则都具有明显的平均主义倾向，社会保障制度的建构也具有明显的平均主义倾向，城镇企业职工和机关事业单位工作人员能够获得较为全面的“从摇篮到坟墓”的社会保障，但受经济社会发展水平制约，这一阶段的社会保障制度建构主要集中在城镇，农村居民获得的有限保障可以被视为最低限度的人道主义关怀，而且在城镇内部不同群体之间的差异仍然存在。因此，社会成员享受保障的依据是差别化的社会身份，在实施过程当中不同群体间的地位差异被进一步形塑，事实上进行了“福利身份化的生产”。

改革开放后，我国新型社会保障制度不断改革发展，受路径依赖和制度惯性等因素影响，社会保障制度中社会权利的实现情况是复杂的。从覆盖群体角度来看，虽然我国已经实现了社会保障制度层面的全覆盖，但制度覆盖范围是从城镇从业群体逐步向城乡居民扩展的，针对劳资群体的制度安排，无论是制度的完备程度，还是待遇水平，都远远高于非劳资群体，因此，我国社会保障制度是以劳资群体为主体展开的，社会保障待遇的获得取决于社会成员在劳动力市场当中所获得的地位和薪金。从运行逻辑角度来看，我国的社会保障制度是以贡献和业绩为基础的，强调公平与效率相结合，既体现国民收入再分配更加注重公平的要求，又体现社会成员之间贡献大小的差别，在社会保险领域普遍施行待遇与缴费相挂钩的机制，表现出多缴多得、长缴多得的特征。从权利义务关系角度来看，我国社会保障制度强调权利与义务关系相对等原则，劳资群体的养老保险和医疗保险是社会保障制度最为核心的两个组成部分，在这两个部分当中均强调劳动者要按照相关规定切实履行缴费义务，以形成责任共担、统筹互济的保障模式。从制度效果来看，我国的社会保障制度表现出鲜明的层级化特点，城镇企业职工、机关事业单位工作人员、城镇居民以及农村居民这四类群体所体现出的层级化特点是以“职业身份”和“地域身份”为基础形成的，各群体内部也由于行业、地域、贡献等与“职业身份”和“地域身份”相关的因素而形成层级化的福利特征。

可以看出，机关事业单位工作人员和城镇企业职工这两类具有职业身份的群体，其所获得的独立于市场的地位要显著高于城乡居民，说明社会保障制度是高度依赖于“职业身份”的，“福利身份化”特征显著。在社会保障制度中处于优势地位的群体，在社会分层中仍然处于优势地位，社会保障制度没有修正社会分层所造成的社会不平等，而是使社会分层的结果进一步恶化。

三、公民权利视角下社会保障制度“去身份化”的基本框架

从公民权利视角出发，社会保障制度应着力解决“福利身份化”问题，用统一的制度设计来覆盖全体社会成员，将社会权利的实现拓展至全体社会成员，形成以社会保险为核心，以社会救助、社会福利为重要内容的社会保障制度框架，致力于将全体社会成员纳入普遍性的福利体系当中，在相同的规则下提供必要的保障项目，使其具备依靠非市场力量来维持和改善日常生活的能力。

1.社会保险：从以职业身份为基础到普遍的社会权利

在公民权利视角下，社会保险作为社会保障制度的核心，应当完成从以职业身份为基础到普遍的社会权利的角色转变。也就是说，社会保险待遇的获得不再单纯依赖于职业身份，整合针对不同群体的分散化的社会保险项目，形成面向全体社会成员的统一的社会保险制度，具体包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，确保社会成员在面临年老、疾病、失业等风险时能够获得基本的生存保障，获得一定的独立于市场的地位。使所有社会成员都成为制度的受益者和依赖者，同时也都感到自己对制度的良性运行负有义务，进而形成了一种社会团结，限制以身份地位为基础的福利分层现象。

在养老保险方面，建议由基本养老保险制度和补充养老保险制度两部分组成。基本养老保险制度整合现行的城镇企业职工基本养老保险、机关事业单位工作人员养老保险和城乡居民社会养老保险等养老制度，打破身份界限，覆盖全体社会成员的基础养老金制度。补充养老保险制度整合现行职工养老保险个人账户、企业年金个人账户、机关事业单位工作人员职业年金等形成的补充性养老保险制度，覆盖范围为就业群体。

在医疗保险方面，由以门诊医疗和住院医疗为主要内容的缴费型医疗，以及以大病医疗为主要内容的补助型医疗组成。在缴费型医疗当中，整合目前的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三种制度，设计相对统一的缴费标准和给付水平，分为基础性保险和补充性保险两个层次，基础性保险面向全体社会成员，补充性保险体现出对城镇职工的强制性和对其他社会成员的选择性。补助型医疗以大病医疗为主要内容，针对重大疾病的补助制度，将易于造成“因病致贫、因病返贫”的重大疾病纳入到大病医疗范畴，在缴费型医疗的基础上进行进一步的报销和补贴。

2.社会救助：从贫困的个体性到社会性

在我国社会保障制度改革进程中，社会救助所取得的成就是显著的，在保障城乡困难群众基本生活、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。特别是最低生活保障制度的确立，通过法制规范确立了国民的受助权利，标志着社会救助由道义性救助转变为义务性救助。但在具体实践当中，仍然存在着传统的贫困观念和救助理念，倾向于将贫困片面地归结为个人原因，无论是救助机构还是救助对象都没有完全建立起权利意识。从公民权利视角出发，贫困不应被单纯地归结为个人自身原因，而是社会必须面对的整体性问题，要全面确立国民的社会救助权益，增加各级政府财政投入，适度提高救助标准，合理扩大救助范围，推动社会救助从最低生活保障走向综合救助。同时，注重增进社会救助制度的积极功能，建立社会救助与就业政策的联动机制，并将社会救助与社区服务、家庭政策有机结合起来，通过互助、他助等方式帮助受助者及其他低收入家庭减轻生活负担和压力，防止社会排斥现象的发生。

3.社会福利：从补缺到普惠

目前，我国的社会福利制度属于传统的补救式社会福利制度，主要由国家或社会为经济收入水平低和生活无人照顾的老年人、残疾人和孤儿等特殊社会群体提供生活供养、疾病康复和文化教育等福利，由于缺乏统筹考虑，在部门分割和传统格局的影响下，导致出现板块分割、封闭混合的复杂局面，与社会保险、社会救助系统相比发展相对滞后，与城乡居民的福利需求之间存在较大差距。

从公民权利视角出发，社会福利制度应该克服补缺型福利制度的内在缺陷，矫正职业福利的内在缺陷，以不断改善和提高社会成员的生活质量为追求目标，建立能够满足城乡居民社会福利需求的普惠型社会福利模式，主要包括两个层次：第一个层次针对经济收入水平低和生活无人照顾的老年人、残疾人和孤儿等特殊社会群体，为其提供生活供养、疾病康复和文化教育等福利；第二个层次是为满足社会成员的普遍福利需求，形成的具有福利性质的社会化的养老福利、妇女福利、儿童福利、教育福利、健康福利等内容。在具体实施过程中，公民权利视角下的普惠型社会福利要努力推进社会福利社会化，丰富社会福利的物质基础，同时促进福利资源的快速发展和功能完善。

（王一，吉林省社会科学院社会学所助理研究员/责编张栋）