贿选的成因及其整治

◎臧志军

贿选的成因及其整治

◎臧志军

近年来一些地方在人大代表选举、尤其是上一级人大代表选举过程中出现了涉案人数较多、涉案人员社会政治地位较高、党组织和公权机关权力被私用的贿选拉票事件，这一情况应该予以最高程度的重视。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是其它国家制度和国家政权体系赖以产生和运行的基础；人大代表选举是实施人民代表大会制度的基础。按照《宪法》和《选举法》规定，各级人大代表都由选举产生，送钱拉票、破坏选举，是对这一根本制度的严重挑战，一旦蔓延不仅将导致对所在地方国家政权性质和合法性的解构，还将威胁整个国家政权系统的政治安全。

贿选的成因

我国现有法律制度体系中有不少防止以贿赂方式当选人大代表的制度安排。例如，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称“选举法”）第34条规定，任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。这一规定当然包括禁止在选举过程中以金钱或者其他利诱方式进行拉票活动。在选举单位的设定方面，选举法规定，县及县级以下人大代表通过划分选区、各选区选民直接选举产生，县级以上地方及全国人大代表由其下一级人大通过人大代表直接投票的方式产生（不包括军队）。这些规定通过将人大代表选举权赋予具有相当数量的选民或代表（以下简称“选举人”），增加了行贿者行贿行为的实施难度。选举法第39条规定，全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法，这一规定使得行贿者即使对选举人实施了行贿行为也难以确保能够获得其期待的回报。我国《刑法》第256条规定，对那些在选举各级人大代表时，以贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权且情节严重者，将予以治罪。但是尽管有诸多制度规定，为什么在一些地方还会出现严重破坏人大制度的违法贿选事件呢？除了一些人利令智昏、铤而走险，选举制度过程存在缺陷，以及政治生态环境存在问题也是重要原因。

第一，选举制度过程中的缺陷。制度不仅是一个文本，也是一个过程。从过程的角度而言，一个完善的制度不仅包括高质量的制度需求的确认和制度文本的制定，还包括有效的制度实施以及实施中的监控和适时调整。

选举法规定，凡是年满十八周岁的公民，除依法被剥夺政治权利者，都有选举权和被选举权（参见第3条）；在各选区或者选举单位内，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人（参见第29条）。上述规定赋予了我国公民在人大代表选举中的普遍和平等的权利，它是完全必要和正确的。但是，根据上述规定，在选举中很可能会出现在初始阶段被提名的代表候选人（以下简称“初步候选人”）人数超过法定正式候选人最高差额比例的问题。对此，选举法规定，由选民直接选举人民代表大会代表的，如果选区初步候选人的人数超过法定最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。然而，在这一制度的实际操作过程中，由于选民小组会议很难召集，即使召开选民小组会议，不同选民小组之间也未必能够形成一致，而举行预选又会极大地增加工作量，各地实际上比较多的是采取选民小组长（选民代表）会议的方式进行协商确定正式候选人的办法。此时，选区所在单位和地区的领导就有了发挥“个人影响力”的可能空间，因为选民小组组长（代表）中有的是其单位里的下属，有的是其管辖区域的居民或者基层干部。于是，有的领导在会上通过“引导”的方式让选民小组代表会议将自己中意的候选人留在正式候选人名单中。这样一来使得大多数选举人的身份发生了变化，他们不再是完整意义上的“选举人”，而异化为只是最后投票阶段的“投票者”。少数人可以确定正式候选人名单，多数人只是在投票环节根据正式候选人名单进行投票，这就大大减少了行贿者需要行贿的对象的数量、降低了其行贿的难度和成本。

从制度设计的角度而言，选举法中有关县级以上的地方各级人大选举上一级人大代表的规定似乎比选举县及县级以下人大代表的规定严密，因为它规定，如果所提代表候选人的人数超过法定的最高差额比例，则进行预选，根据预选时得票多少的顺序来确定正式代表候选人名单，不需要进行讨论、协商。然而实际上问题并不那么简单。选举法规定，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人，而上述组织拟推荐的候选人提名、审查工作一般在人大开会前就已完成，会议一召开即可提交主席团。如果组织内部缺乏民主监督且用人风气不正的话，贿选者在这一环节就已经进入提名名单，剩下的只不过是使之顺利通过法定程序得以当选。由于县及县级以上人大会议通常实行代表团制，按地区的不同组成若干代表团，各地区的领导担任团长和副团长，而上一级人大代表的提名和酝酿，一般是以代表团为单位进行的，这为一些地方的领导提供了施展“影响力”的空间。在缺乏有效监督的情况下，这些领导很可能运用其权力地位及其影响力兑现对行贿者的承诺，甚至运用组织的力量来影响选举人的投票取向，从而导致具有组织色彩的规模性选举腐败。

此外，为了保证人大代表来源的广泛性，有关法律规定各级人大代表中应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例；规定全国人大和归侨人数较多地区的地方人大，应当有适当名额的归侨代表；还对少数民族聚居地区的代表名额分配等做了一些特别规定。有的相关文件还对代表中的党派构成、职业构成提出了一些要求。这些规定和要求的出发点是不错的，在现阶段或许也是必要的。问题是落实这些规定和要求的相关法制建设并不健全，很多地方只能借助于组织的力量去进行操作，这样就容易给权钱交易等选举中的非法活动提供机会。

第二，政治生态环境缺陷的影响。任何制度都是在特定的环境中运行的，制度和环境相互作用，构成一个生态系统。从政治生态环境角度来看，基于不良政治生态的刺激而极度亢奋的不良动机，以及众多选举人采取的明哲保身的态度是导致一些地方人大代表选举中出现重大贿选的重要原因。

正如很多研究者所指出的那样，在我国，人大代表不仅政治地位高，而且人大代表中领导机关和公权力部门的领导数量多。不仅如此，在一些地方，市场经济体制尚不完善和巩固、政府及其工作部门的权力范围依然很广，掌握的资源依然很多，权力行使的制度化程度依然不理想，在此生态环境下，对一些企业家来说，当人大代表、进入国家权力机构，一方面能够极大地方便自己与领导和其他拥有实权的部门建立人脉关系，为己所用，另一方面可以通过代表所享有的各项法定权利，如报告审议权、议案和质询案等的提案权、建议提出权、批评和意见提出权、选举和表决权、获取信息权、未经许可不受逮捕和刑事审判权等，保护和扩大自身利益。此外，在一些地方，官员到龄退出机制的运行也存在缺陷，一些即将退休的官员，希望通过转任人大中的职务延期退休、继续享受制度提供的优厚待遇。这些人员受到环境因素的激励而强化的不良动机是导致其进行选举贿赂的重要原因。

就决策体制而言，人大制度基本上是合议制，在人大代表的产生方面，选举人的投票是决定性的。如前所述，我国的相关法律将人大代表的选举权赋予了广大选民和人大代表，如果选民和人大代表真正意识到人大制度的重要性、人大代表的素质对于维护自身利益、国家利益和公共利益的重要性的话，在我国现有法律制度框架内，个别行贿者和受贿者的贿选行为是很难达到其预期目的的。在一些地方人大选举上一级人大代表中，之所以有那么多的选举人参与舞弊，是因为在这些地方，政治生态环境极不正常，贿选并不是单单来自于不良资本，它是建立在权力和资本相互勾结的基础上的，并且通过“组织”呈现在选举投票人面前。当资本俘获了有关领导、贿选借助“组织”的途径展开时，还有几个人能够阻挡呢。

贿选的整治路径

鉴于上述情况，在治理地方人大代表贿选方面，应该更加注意完善有关选举的制度过程和修复相关政治生态环境。当前阶段应该着重研究和开展以下工作：

第一，以切实保障选举人选举权、增强推荐人的责任意识为核心，以增加说明环节和增强公开性为手段，充实和完善候选人提名环节的相关制度规定。

为解决县及县级以下地方人大代表选举中初步候选人提名数量远大于正式候选人最大差额比例的问题，建议研究修改相关法律，明确规定由选民协商产生的选举小组组长可以经小组选民的授权作为小组的代表参与选民组长（代表）会议，就确定正式候选人名单事宜与其他选民小组的组长（代表）开展协商、讨论；选民组长（代表）会议内容应做全程记录（录音）并应需公开，会议应向各小组选民发送会议纪要。

研究实行推荐人责任制。规定推荐人（含政党和团体推荐人）在推荐代表候选人时应该书面说明推荐理由并且声明未发现被推荐人有与人大代表资格条件相悖的情况。在正式代表候选人与选举人见面活动中，推荐人或者其代表应该到场向选举人说明推荐理由。人大代表候选人当选后发现其在被推荐时就存在与人大代表资格条件相悖的情况、且此情况是推荐人推荐时可以了解但其未能了解、或者未能充分注意者，推荐人（含政党、团体推荐人的责任人）应承担一定的责任。

研究规范人大代表选举中的组织活动，防止个别人假借组织名义违法干预选举活动。明确任何组织都可以向作为本组织成员的选举人说明本组织对于选举中正式候选人名单的希望及其理由，但是这种说明不得构成对选举法第34条所保障的选举人自由行使选举权的权利的干预，并且这种说明应该记录在案并允许在选举结束后接受公众的查阅。

第二，通过修改代表法、增加代表当选后的宣誓环节，事先公布誓词，帮助人大代表选举参选人和当选代表进一步明确人大代表的身份和职责、规范选举行为以及当选后的职责及义务。

我国《宪法》明确规定，全国人大是最高国家权力机关，地方人大是地方国家权力机关，换言之，地方人大在地方行使的是国家权力而非特定地方的权力。因此，各级人大代表不论其产生于哪个选区、哪一级地方人大，他都不是那个特定选区、特定地方利益的代表，更不是特定行业或者群体的利益代表；作为国家权力机关的组成人员，无论是哪一层级的人大代表，都应该是中国人民整体利益的服务者、中华人民共和国整体利益的服务者，绝对不是其他任何特殊利益的服务者。这一常识可以通过增设代表当选后的宣誓环节以及实现公布誓词予以进一步普及。

第三，通过发挥人大法定职能等手段，形成抵制和打击贿选的强大舆论场。具体来说是指通过进一步发挥人大法定职能，增强人民群众和选举人对于人大地位和作用重要性的认同，增强其关于做好人大代表选举工作与维护、发展自身利益、国家利益和公共利益之间密切关系的认识，从而增强抵制贿选的自觉性，形成抵制和打击贿选的强大舆论场，极大地增加行贿者的行贿难度。

第四，修改相关法律，加大对贿选犯罪的打击力度。目前《刑法》中有关破坏选举罪的惩罚力度过轻，对于那些破坏各级人大代表选举且“情节严重的”，也只是处以“三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”。如前所述，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表选举是实施这一制度的基础，破坏人大代表选举行为的危害性显然要大于破坏其他国家机关领导人选举的行为的危害性。应该修改刑法中的相关条款，加大对于贿选等破坏人大代表选举的犯罪行为的打击力度。那种大规模的贿选，不论是其伤害的直接对象以及伤害的重大程度都可能超过其他一些颠覆国家政权、推翻社会主义制度的行为。因此，应该研究，对于那些在人大代表选举中组织、策划、实施重大贿选活动，且后果特别严重、对根本政治制度以及一级国家政权的合法性认同造成重大伤害者，可否按照颠覆国家政权罪追究其刑事责任。

（臧志军，复旦大学政治学系教授，民革上海市委会理论工作委员会主任/责编刘玉霞）