我国历史遗留矛盾的现实状况及化解对策

李琼英

（中共安徽省委党校，安徽 合肥 230022）

我国历史遗留矛盾的现实状况及化解对策

李琼英

（中共安徽省委党校，安徽 合肥 230022）

历史遗留矛盾源于特定历史阶段下的特殊政策带来的后遗症，在现阶段引发了大量而广泛的矛盾和冲突。该类矛盾社会影响深，化解难度大，成为我国目前主要的刚性社会矛盾之一。因此，需在既尊重历史又正视现实的原则下予以有效化解，实现分类有序推进，坚持地区联动、同步解决，以及情理法综合运用。同时在社会政策制定过程中应保障周全设计与群众参与，实现预防和化解并重，从而使历史遗留矛盾逐步弱化，直至妥善解决。

历史遗留矛盾; 现状; 化解对策

在我国社会矛盾的类型中，有一种特殊的、持续时间漫长的矛盾，叫历史遗留矛盾。历史遗留矛盾的源起并非当下而是过去，但该矛盾引发的对立冲突却在当下。历史遗留矛盾尽管自新中国成立以来就长期而普遍存在，但目前尚未得到彻底解决，一直成为困扰地区稳定和社会发展的重要障碍。因此，有效地预防和化解历史遗留矛盾是当前及未来社会治理和社会发展的必然之举。

一、历史遗留矛盾的现实状况

历史遗留群体是在建国以来特定历史阶段下形成的，从生成的时间来看，主要集中在新中国成立后到改革开放前的时段以及改革开放初期。具体来说，指农村老字号群体、涉军类群体、援外类群体、国企下岗职工等历史上主要因政策原因形成的特殊群体。这类身份群体或职业群体期待的政治待遇、福利待遇等至今依然没有得到有效解决，因而在现实生活中以各种方式向政府持续表达自身诉求，渴望改善生活条件、重新获得价值认可，由此引发了各种纠纷与冲突，即产生了历史遗留矛盾。历史遗留群体在某个历史阶段曾为国家的发展作出过特殊的贡献或曾经发挥过某种作用，但在改革开放过程中却未能公平地分享到改革发展的成果，未能获得应有的或预期的报酬，成为了市场经济竞争中的弱者，在社会发展过程中逐渐被遗忘。因此历史遗留群体的社会抗争具有一定的利益合理性和价值合理性，其抗争维权亦具有价值依据和意识形态支撑，这一特性使历史遗留矛盾极具敏感性，其中参战参试退役老兵的诉求更容易获得社会的道德支持。历史遗留群体的维权行动通常经历了一个漫长而曲折的过程，最初大多选择体制内途径反映诉求，如到相关部门申诉、正常上访、诉讼等，在反复诉求无果的情况下才走向体制外的渠道，如越级访、缠访、闹访等非访行为，以及游行、示威、静坐等集体行动。因此，历史遗留矛盾是一个渐进、缓慢的积累演变过程，一般情况下不具有突发性。

在当时的特定的经济社会发展状态下，某些职业群体的福利待遇，并没有清晰的政策规定；或者在二元社会结构下，对某些职业群体，政府政策并没有顾及，因而，福利保障等方面不周全而遗留下了某些长期得不到解决的矛盾。历史遗留问题大多数与当事人的所有制身份、福利政策等相关。总体上历史遗留矛盾来源多元化，既有政策的原因，也有群体自身诉求的原因。近年来，随着各类历史遗留群体逐步走向老龄化，养老和医疗等方面负担不断加重，其改善生活条件、提高福利待遇、获得国家承认的渴望日益强烈，同时愈来愈缺乏耐心，抗争的动力增强，因此现阶段我国的历史遗留矛盾呈现出聚合和上升的趋势。2012-2015年，社会矛盾课题组以个案访谈和集体座谈的形式共获得全国28个省/直辖市602名基层干部关于社会矛盾的看法。从已整理出的366个有效的访谈、座谈资料中发现，基层干部认为当前我国城乡的主要矛盾为（每人选2个）：拆迁矛盾（166次）、征地矛盾（141次）、土地纠纷矛盾（95次）、环境矛盾（69次）、干群矛盾（57次）、历史遗留矛盾（47次）、劳资矛盾（47次）。[1]由此可见，历史遗留矛盾已经成为我国目前主要的刚性社会矛盾之一，亦使基层干部面临较大的维稳困境。从本质上来说，历史遗留矛盾是一种群体性的矛盾而非个体矛盾，其联动性较强，因此也必然呈现出某种集群化趋向。[2]大量跨地区的相同或相似的历史遗留群体采取集合、串联、聚会等形式集体上访，给政府施压，近期甚至出现了专业的维权人士或境内外敌对势力参与策划、组织维权的现象，使历史遗留矛盾易激化、异化，危及社会稳定。由于历史遗留矛盾时间跨度长，区域分布广，牵扯的政策面多，群体复杂，地方政府很难在短时期内予以根本解决，加之群体内部和群体间的攀比效应，因而使得历史遗留矛盾具有反复性和持久性，成为很多地区久拖未决、难以根除的社会矛盾。

二、历史遗留矛盾的化解对策

面对历史遗留问题，应坚持既尊重历史又正视现实的原则，深入剖析，根据历史遗留群体的属性及诉求内容选择有序分类、差序化解决策略。探索建立历史遗留矛盾的终结机制，预防和化解双向并重，经济、政治和思想手段同步推进、情理法综合运用，公共部门和社会力量交互作用，使历史遗留矛盾逐步弱化，实现历史遗留群体最终在生理和心理上融入现实社会。

（一）在进程上坚持合理分类、有序推进

历史遗留矛盾成因复杂、差别较大，难以应用统一的标准和策略解决。总体上是因为历史发展过程政策的局限性造成的。在制度和政策的变迁过程中，不同群体的抗风险能力亦不同，受益或受损情况存在差异性，因而他们对现有政策的预期和诉求内容也必然具有较大的差异。因此针对不同的历史遗留群体，应进行详细分类，建立不同层次的历史遗留矛盾化解办法，依据轻重缓急分阶段分批解决。第一类是诉求合情合理合法的群体，其社会贡献大、时间跨度长，如大部分的涉军类群体、援外类群体。民政部2007年在《关于落实优抚对象和部分军队退役人员有关政策的实施意见》中要求各地对参战参试人员进行核查认定并发放生活补助，这为涉军类群体的解决提供了一定的政策和法律依据。大多涉军类群体在历史上贡献较大，对社会产生的影响也较大，中央及地方政府应及早出台政策予以全面解决，避免矛盾延续和扩大化，不能采取拖延战略。对这类群体应增设荣誉补助金，并在养老、医疗等方面提高标准，形成养老金逐年动态调整机制，每年增加一定百分比，调整幅度也不宜过高，让其看到希望，感受到国家对其价值的认可。第二类是诉求合情合理但不合法的群体，应根据中央和地方经济发展状况，出台相应的政策法律法规，将其纳入法治化轨道，予以逐步解决，如老字号群体、下岗工人。第三类是诉求既不合情合理也不合法的群体，不可能通过正常的渠道解决的，若生活确实困难，则需要进行相应的救助和帮扶，防止其陷入困境后萌发绝望仇恨心理，但对于无理取闹型的非常规、非理性、非困难的诉求者，应依法应对，坚持原则，防止妥协形成的示恶效应。例如土改时没收的地主土地，现在其本人或后代要求归还，对这类历史遗留问题绝不能妥协，不能翻案。对历史上乡镇政府曾使用的临时工、老聘用人员等群体的不当诉求不应给予支持，以及部分军转干部因历史上的自我选择而产生的地位转换和下降，不能完全由政府承担。对于各类历史遗留群体诉求的合情、合法与合理性的界定，需要广泛调研，根据社会各界的评价予以定位，而非依据历史遗留群体单方的抗争强度与烈度。

（二）在区域上坚持地区联动、同步解决

历史遗留群体是一个全国性和全局性的问题，各个地区普遍存在，若各地区解决步调不一致、补偿政策不统一、补偿金额差别大，则更易使历史遗留群体相互攀比，促使原有的矛盾延伸、扩大，由此决定了其解决路径也需坚持地区联动、同步实施，即在全国至少在全省（自治区、直辖市）范围内同步有序推进。信息社会使各类历史遗留群体实现了跨地区互动，信息互通，因此在解决历史遗留矛盾时应避免地区差异，防止不同地区历史遗留群体相互参考而产生的不平衡感和不满情绪。不同省市、区县应建立历史遗留矛盾化解的协调机制和联动机制，在承认地区经济差异的基础上保障解决历史遗留群体政策的同步性。中央层面需进行顶层设计，针对同一类群体实施统一政策，制定通用的生活补助计算公式，补助标准随各地经济发展、收入水平动态地调整，同时加大对欠发达地区的财政支持力度，实现全国范围内历史群体的平衡与公平解决。另外，中央还需出台法律政策力促各省市实施，解决资金应由中央财政和地方财政共同承担，根据不同地区的经济发展水平制定不同的中央、省、市承担比例，经济发达地区地方分担比重高，而经济欠发达地区分担比重相应减少，贫困地区可完全由中央财政和省财政支付。在解决老字号群体时，可借鉴“覆盖面宽、准入门槛低、整体标准高”的安徽模式，所需资金由市、县(市、区)承担，省财政对皖北的宿州、亳州、阜阳三市17个县(市、区)欠发达地区给予适当补助，按省与县(市、区)4∶6比例拨付。为保证政策的严肃性、连续性、稳定性，安徽按照“整体设计、全员覆盖，因地制宜、先易后难”原则，由主管业务部门牵头起草补助实施方案，经省政府常务会研究审议，确保了政策的一致性和连贯性。[3]

（三）在手段和渠道上坚持情理法综合运用

若历史遗留群体无法通过体制内的渠道表达自身诉求，则会产生两个后果：一是在长期压抑中出现心理失衡、扭曲，引发个体的各种越轨行为；二是选择体制外的集体行动方式，制造影响，对政府施压。因此，对于既成事实的历史遗留群体，不应回避、拖延，而应为其创建多元化的体制内的诉求表达平台，以此获知其具体诉求、心理和行为表现，将其作为社会的减压阀。信访作为一种常规的表达渠道，可以吸纳大量的历史遗留矛盾。未来应拓展信访形式，开展形式多样的信访活动，如传统面访、电话访和网络信访等相结合，领导干部的下访、接访、约访相结合，第三方（陪访员）参与信访工作、专业信访代理员等形式。网络作为现代社会重要的一种利益表达渠道，也成为历史遗留群体发泄不满、寻求心理慰藉和实际帮助的重要手段，这于这股潜在的力量，政府部门应格外重视，进行有效监管和引导，转化为体制内的表达渠道。从现存的历史遗留群体来看，绝大多数群体是受国家特定政策影响而产生的，其诉求是合情合理的，且诉求不高，无论是从政府责任来看，还是从国家财力来看，我们已经具备了解决的条件，因此现阶段应从国家和省级层面统筹推进，加大法律政策的倾斜和经济扶助力度，为历史遗留群体的解决提供法律和政策依据，扩大解决的范围，使他们获得有尊严的救助，以此实现从情理法三个维度彻底解决历史遗留矛盾。对于因信息不对称或对政策理解有偏差而未能解决的历史遗留群体，基层政府应积极获知中央、省、市出台的政策，对已有政策进行详细、正确解读，力促将符合政策条件的历史遗留群体全部解决。而对于不符合政策条件确实无法解决的，要详细解读历史和现实背景，通过各种渠道与之沟通交流，动之以情，晓之以理，消除其不合理的欲求和心理障碍。对于历史遗留涉法问题应坚持法律途径予以根本解决，杜绝领导干部以言代法，以权代法的现象，扭转群众“信访不信法”的心理，通过法律手段建立该类历史遗留矛盾终结机制。此外，还应建立历史遗留矛盾化解的责任机制和激励机制。因历史遗留群体的特殊性可能造成基层政府推卸责任，解决的积极性不高。李培林表示，在地方领导干部考核中，也应当把解决历史积累的社会矛盾纳入政绩考核体系，不能今朝不理前朝事，为官一任，要富民安民一方。[4]基层政府官员应改变官僚作风，树立民本思维和责任意识，深入城市社区和乡村详细调查了解辖区内历史遗留群体的类别和规模，洞察不同群体的具体诉求，制定多层次的解决策略。

（四）在政策制定上坚持科学决策与民主参与

为防止新问题在未来积淀为历史遗留矛盾，在政策制定时应进行详尽的设计，尽量克服政策的自身局限性。一是政策设计和执行时首先要考虑目标群体的利益，避免盲目追求地方利益、部门利益或特殊群体利益，而无视公共利益。应预知政策的覆盖群体，并调查了解该群体的需求及对政策的态度，从而体现对该群体的权利和利益的保障与尊重。二是应建立动态的政策调整机制，根据发展时期、发展阶段的变化相应地对政策进行调整，延长其运行周期，从而保持政策的稳定性和连续性，防止一天一个政策，一届政府一个政策。三是应认识政策实施的地域差异性，尤其地方性的政策应在充分调研各地实际的基础上有针对性地予以制定，增强其可操作性。在借鉴他地政策同时也应考虑自身的发展特点和现实状况，避免政策的水土不服和虚置。四是政策实施前要进行风险评估。为了减少新政可能会带来的社会风险，应建立政策特别是关涉群众利益的重大政策社会稳定风险评估机制。在政府主导下，建立由相关利益群体、专业机构、社会组织等共同参与的评估机制，或加快培育专业性的第三方评估机构，提高政策风险评估的质量。

同时在政策制定和调整过程中，还应完善民主参与机制，通过广泛的公众参与可以修复政策缺陷、降低政策风险、监督政策执行，减少历史遗留群体的形成。对于难以避免的“政策难民”即利益受损群体也需建立多元化的利益表达渠道，使其诉求通过制度化的方式表达出来，从而可以防止矛盾的激化和异化。为此，应建立一体两面的前期矛盾预防和后期矛盾化解的公众参与机制。要建立群众的政策参与机制，在政策制定和调整前应通过座谈会、联席会、听证会、民意调查等形式准确而全面了解利益相关群体的具体诉求，尽量减少新政策对中下层群体造成的伤害。在今后制度变革和政策调整时，通过搭建一系列便捷平台让利益相关者发出声音，体现其主体性，由此可避免政策的盲目性以及在具体运行中因脱离实际、偏离对象而出现的走样、变异和扭曲。通过广泛的各类群体参与还可防止政策碎片化、不统一和不连续，可确立具有前瞻性的、完备的、可持续的政策变化体系，保证政策的纵向连贯性和新旧政策的有效衔接，及时平衡利益受损者。群众在参与同时亦实现了对政策执行者的监督和约束，有助于防范各种违法违规操作，使执政者和群众由彼此争利转向为合作共赢关系。例如在近期新一轮的国企改制中应通过各种政策参与形式，广泛听取职工的意见和建议，对利益受损的中低层群体，如失业人群，结合其内在需求建立相应的补偿、救助和扶持机制，保证其基本生活水平不至于下降严重，保障失业人群重新获得生存机会，避免未来再生新的历史遗留群体，彻底根除历史遗留矛盾产生的土壤。

[1]朱力.刚性社会矛盾的内涵与特征——关于我国21世纪以来重大社会矛盾的探析[J].中共中央党校学报,2016(4):66-74.

[2]李琼英,朱力.我国历史遗留的社会矛盾及其走向[J].学术界,2015(10):162-168.

[3]李光明.安徽“老字号”群体政策全覆盖[N].法制日报,2014-07-15.

[4]王广,唐红丽.深化社会治理体制创新研究,推动中国社会学走向世界——专访中国社会科学院副院长李培林[N].中国社会学报,2014-08-18.

The Status and Countermeasures of Contradictions Left Over by History

Li Qiong-ying
（The Party School of the CPC Anhui Provincial Committee，Heifei Anhui 230022, China）

The contradictions left over by history derived from special policies in a particular historical stage which led to a large number and wide range of contradictions and conflicts at this stage. The contradictions have a serious social impact and are hard to be resolved, becoming one of the rigidity of the main social contradiction in China. Therefore, it should be resolved under the principle of respect for history and reality, implementing by a classified and orderly way, adhering to linkage and synchronization for all regions, and comprehensive application of emotion, reason and law. At the same time, it should guarantee rational design and public participation in the formulation of social policy, achieving equal emphasis on prevention and resolution, which will prompt the contradictions left over by history gradually weaken and fade.

contradictions left over by history;status;countermeasures

C912.2

A

1672-0547(2016)05-0069-03

2016-09-10

国家社科基金重大项目“我国刚性社会矛盾趋势分析与化解对策研究”(14ZDA061);国家社科基金重点项目“现阶段我国社会矛盾演变趋势、特征和对策研究”（12AZD041）

李琼英(1976-),女,中共安徽省委党校科社教研部副教授,南京大学社会学博士研究生,研究方向:社会矛盾。