我国加工贸易创新升级的实践探索——基于海关特殊监管区域的分析

刘庆珠

天津商务职业学院，天津300350

我国加工贸易创新升级的实践探索
——基于海关特殊监管区域的分析

刘庆珠

天津商务职业学院，天津300350

海关监管加工贸易最重要的特征之一就是保税，在我国种类众多的海关特殊监管区域中开展加工贸易既有监管便利也有产业集聚和深化的空间优势。经过几十年的经验积累，我国加工贸易形式从最初的简单加工逐渐向附加值更高的保税物流和保税服务环节转型升级。基于贸易便利化的角度，海关特殊监管区域应从监管流程上突破壁垒，使特殊政策充分发挥作用，使特殊区位成为真正的优势从而助力加工贸易创新升级。海关特殊监管区域应成为产业链升级的先行先试区域，做到一线加大放开力度，简化备案手续；二线管理高效到位，发挥政策优势；做好功能定位，创新管理模式。

加工贸易创新升级；海关特殊监管区域；贸易便利化

［Abstract］One of the most important characteristics of Custom's supervision of processing trade is protective trade.Initiating processing trade in various Chinese Special Customs Supervision Zones increases the efficiency in supervision and offers the spatial advantages of product accumulation and intensification.After China has gathered experience for decades，patterns of processing trade in China are gradually upgraded from，in its initial state，simple processing to bonded logistics and service of higher added value.Through the lens of trade facilitation，this article attempts to analyze how Special Customs Supervision Zones break the barriers in supervision procedures，optimize the effects of special policies and establish the special zones as a true edge to promote the innovation and upgrade of processing trade.Based on the perspective of trade facilitation，Special Customs Supervision Zones should break through barriers on supervision flow，give full play to the role of specific policies，and take the advantages of the special location to help upgrade processing trade innovation.The Zones should become the first trial area of industrial upgrading，simplify formalities，make effective management，give play topolicy superiority，completethefunction orientation，and innovate management model.

［Key words］innovation and upgrade of processing trade；Special Customs Supervision Zones；trade facilitation

一、我国海关特殊监管区域的内涵和外延

海关特殊监管区域是我国的本土概念，目前并没有在学术上形成标准化定义，但因为海关总署是这些区域的牵头管理部门，海关对其的界定为：海关特殊监管区域是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能，并给予特殊政策，以海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。2005年颁布的 《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》中首次对海关特殊监管区域的类型进行了明确，“海关特殊监管区域，是指经国务院批准的保税区、出口加工区、园区、保税港区及其他特殊监管区域。”①2015 年9月，根据海关总署官网发布的海关总署解读 《加快海关特殊监管区域整合优化方案》，自1990年上海外高桥保税区设立以来，国务院先后共批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区和跨境工业区6类160个海关特殊监管区域。经过整合，目前全国共有海关特殊监管区域122个②。

根据海关的界定，海关特殊监管区域的特点主要体现在特殊政策、封闭监管及特定经济功能三个方面。

1.特殊政策。在海关特殊监管区域内实行一系列的特殊政策，包括贸易、税收、金融政策等，但最根本的还是保税政策。

2.封闭监管。海关特殊监管区域与其他区域通过物理围网的形式隔离开，且在围网内不得有居民居住也不得开展商业零售。通过围网隔离，在我国关境内就形成了所谓的“一线”和“二线”的称谓。

3.特定经济功能。上述6类海关特殊监管区域的出现基本是为了解决当时加工贸易发展出现的问题而设定，所以在功能上基本保持了后者整合前者功能的特点，国家虽然对其初始功能也有定位，但是随着经济形势的变化等客观原因，其功能经历了被赋予、被拓展或不被批准等复杂的演变过程。发展至今这6类海关特殊监管区域所赋予的功能基本持平，包括：保税存储、国际转口贸易、国际采购、分销和配送、国际中转、检测和售后服务维修、商品展示、研发、加工、制造以及港口作业。但不同海关特殊监管区域对各功能的利用发展却有很大差异，对于促进加工贸易转型升级方面的采购、分销和配送、检测、售后服务维修、研发等环节仍没有发挥出特殊区域的特殊作用，这与特殊区域的 “一线”、“二线”监管有着必然的联系。

二、我国加工贸易创新升级的紧迫性

我国改革开放以来，加工贸易作为一种重要的贸易方式为我国经济发展做出了独特的贡献，随着近年来国内、国际经济形势的变化，加工贸易存在、发展的维度也出现了诸多变化。从国内形势看，最初发展加工贸易的优势，诸如廉价的劳动力成本等资源性优势已经无力与越南等后起国家竞争。在2013年我国成为全球第一大贸易国背景下，得到的不是更多的国际贸易话语权，而是遭遇到了更频繁的贸易摩擦、贸易争端起诉。发达国家在全球范围内从政治、经济上重组游戏规则，无论是美国主导的TPP还是美欧联手的TTIP都将中国排除在外。同时，世界各国、地区间的区域优惠贸易协定成为趋势，世界经济贸易的版图呈现出极强的区域化态势，这些跨越地理版图的区域联手，将逐步打破关税、非关税壁垒，使商品、资本、服务等要素更自由、便捷的流动，为相关国家带来更有利的经贸发展条件，国际分工格局也将随之改变，跨国公司得以在全球范围内以成本最小化和效率最大化来布局其生产经营的所有环节，使产品内分工得到最优化的配置。中国在以往的国际分工中主要承接生产制造环节，从产业链构成的微笑曲线来看，我国的加工贸易要创新升级，就要向微笑曲线的两端发展，而此时的加工贸易也就不再是狭义内涵的来料加工和进料加工的加工制造环节，而是在保税政策下拓展至产业链的上游研发环节，及产业链的下游销售、维修及品牌环节，这些高附加值产业链上下游环节在海关特殊监管区域的功能定位在理论上是支持的，但是，海关特殊监管区域的特殊性犹如一把双刃剑，这里既可以成为创新升级先行先试的试验区，又因为“一线”、“二线”的监管特点而带来监管程序上的诸多障碍，使得特殊区域难以发挥特殊作用。

三、海关特殊监管区域对加工贸易创新升级的助力分析

1.助力保税形式升级。在加工贸易发展的最初10年左右的时间中，都是以广东、福建等毗邻港澳台地区的单个零星企业为主，多以“三来一补”的形式开展业务，产品也主要集中在服装、玩具、鞋帽等劳动密集型产业。但是，这种“散养”的方式非常不利于海关监管，以致出现很多利用加工贸易手册进行走私活动的情况。国家鼓励各大外贸进出口企业开展加工贸易后，加工贸易进出口总值占全国外贸进出口总值的比例迅速上升，在此阶段，海关特殊监管区域成为加工贸易转型升级的重要载体，从上海外高桥保税区开始，首先被赋予进行“出口加工、保税贸易、转口贸易”的功能，在原有开发区的基础上又设立出口加工区，功能从最初的保税加工逐渐拓展到保税物流、研发、检测、维修业务。出口加工区发展迅猛，成为各地招商引资、承接全球产业转移的重要基地，在各种海关特殊监管区域中，此阶段出口加工区在全国分布最为广泛。2003年国务院批复第一家保税物流园区，探索保税区区港联动，功能定位于流通性简单加工和增值服务。2005年，国务院批复上海洋山保税港区，整合叠加了港口作业、仓储物流和出口加工三大功能。

在加工贸易进入海关特殊监管区域发展的进程中，保税的形式逐渐升级，从保税加工到保税物流再到保税服务，拓展了产业链上单纯加工制造的状态，相对于保税加工，保税物流更清洁、附加值更高。相对于保税物流，保税服务更有利于我国加工贸易向产业链条更高端的环节发展。

2.助力产业集群效应。加工贸易经过近40年的发展，已经在全国全面铺开，从最先发展的珠三角地区，逐渐延伸到长三角地区、环渤海地区，进而形成了东部地区向中西部地区梯度转移的态势，这种局面的形成，不是简单的地理位置位移，说明加工贸易的发展不仅需要有一定的地区资源基础做支撑，更重要的是，随着我国内部和外部经济环境的不断变化，每个地区都要结合已有的经济基础，借力政策优势和国际分工的趋势，找准发展定位，使每一个大片区或者小片区发展都有其产业特色。

珠三角经济带的白云空港综合保税区作为我国最大的空港综合保税区形成了白云空港高新技术产业基地、广州生物医药健康产业基地、白云航空产业园、海航航空基地等基地；长三角经济带的昆山出口加工区已形成了电子信息、光电、精密机械产业和保税物流产业集群；环渤海经济带的中国（天津）自由贸易试验区发展成民用航空、装备制造、电子信息、生物医药、快速消费品和现代服务业等优势产业集群；重庆两路寸滩保税港区已初步建成以笔记本电脑为主的电子信息产业保税加工生产基地，同时向黄金珠宝、精密仪器、服装等加工产业拓展。从以上比较有代表性的海关特殊监管区域，可以看出每个区域的产业集群特色基本都与当地市域、经济区划的经济基础及经济发展战略相吻合，同时，由于我国不同经济区域的经济发展差异较大，海关特殊监管区域在各地分布的种类和数量有很大的差别，越是经济发达的东部地区，海关特殊监管区域存在的种类越齐全，可以享受的国家优惠政策层级就越高，在加工贸易发展上越具有引领性。

四、海关特殊监管区域应成为产业链升级的先行先试区域

对海关特殊监管区域分线监管是符合国际通行监管作法和国际公约的，但对于 “一线”、“二线”监管的松紧度把控是关键，任何程序上的繁琐带来的不仅是通关效率和经济效益的低下，也是对监管资源的浪费，更会对海关特殊监管区域的功效大打折扣，即便政策到位了，但监管实践无法支持或支持不充分，也难以达到预期目的。

1.一线加大放开力度，简化备案手续。目前货物在一线进出实行备案制，二线实行报关制，从字面上看备案要比报关简化许多，但实际操作中备案制用到的备案清单几乎与报关单内容一致。另外，即便在沿海地区的海关特殊监管区域，其区、港也是分离的，还有大量的内陆海关特殊监管区域更是远离海港、空港，以往的操作都是通过转关来实现，这样看来并不比正式的报关手续简便。鉴于此，海关特殊监管区域可以通过简化措施，统一备案清单格式，整合备案申报要素，规范减少验核手续，助力加工贸易创新升级。

2.二线管理高效到位，发挥政策优势。由于二线管理过于僵化，不利于加工贸易利用国际国内两个市场延长产业链。对 “境内关外”的刻板理解，使区内外进出货物的程序视同进出关境，要向海关报关，同时入区退税、出区验证征税，这些在逻辑上都是合理的，但是正如前文所述加工贸易所处的形势发生了很大变化，以往特殊区域的政策优势如果不加以调整正逐渐失去吸引力，目前大部分区内企业没有一般纳税人资格 （保税区除外），区内企业如需采购国产料件或向国内销售，形式上等同于与境外成交，区内企业不能用人民币结算，而区外企业还需要有进出口经营权，这无疑增加了区内企业同国内市场的交易成本。面对二线管理存在的问题，应该根据不同区域的特色制定管理措施，减少环节，高效运作，降低商务成本和物流成本，在加工贸易“两头在外”模式已经改变的情况下，充分利用好两个市场，使加工贸易内销便利化，对于促进加工贸易产业链配套，更好地形成产业集聚有积极的作用。

3.基于贸易便利化的角度，做好功能定位，创新管理模式。一线放开不是完全放弃监管，而是相对于常规报关制的真正意义上的简化，但涉及到海关、商检、港务等相关部门，做好协调协作工作，管理模式不断创新。可以在联网监管情况比较单一的海关特殊监管区域进行尝试，如果可行，在海关特殊监管区域实行一线联网二线申报，使海关特殊监管区在贸易便利化方面真正有别于非特殊区域。二线和区内也可以特事特办，比如，上海综保区区内的企业货物销往国内，可以开具内贸的增值税发票，这些创新都大大提高了贸易便利化。加工贸易的创新升级是不断摸索积累的过程，在海关特殊监管区域中的加工贸易业态如果能在创新进程中不断尝试和推广，这将对我国加工贸易的发展定能起到积极的作用。

注释：

①孙远东.从海关特殊监管区域到自由贸易园区——中国的实践与思考［M］.北京：首都经济贸易大学出版社，2004.

②中国人民共和国海关总署.海关总署解读 《加快海关特殊监管区域整合优化方案》［EB/OL］.（2015-09-16）.http:// www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab49564/info7730.27.htm.

［1］孙远东．从海关特殊监管区域到自由贸易园区——中国的实践与思考［M］．北京：首都经济贸易大学出版社，2014：1．

［2］姜煜，陈定．上海海关取消自贸区进境货物通关单验核［EB/OL］．（2014-04-02）．http：//finance.chinanews.com/cj/2014/ 04-02/6023380.shtml．

［3］杜晓英．国际产品内分工下我国加工贸易转型升级问题研究［M］．北京：知识产权出版社，2013．

［4］张皖生，何力，孙群．海关保税监管［M］．北京：中国海关出版社，2010．

［5］郑俊田．中国保税监管区域的制度创新与政策选择［M］．北京：对外经济贸易大学出版社，2010．

责任编辑：王春艳陈晓雁

The Practical Exploration of Innovation and Upgrade of Processing Trade in China——Based on the Analysis of Facilitation of Special Customs Supervision Zones

LIU Qing-Zhu
（Tianjin College of Commerce，Tianjin 300350）

F752.5；F752.68

A

2095－5537（2016）03－00038－04

2016-04-18

刘庆珠（1971—），女，汉族，天津市人，天津商务职业学院国际物流学院副教授，硕士。研究方向：通关实务。