论清代缉捕制度的弊病及原因分析

2016-02-13陈文跃

珠江教育论坛 2016年3期

陈文跃

（肇庆学院政法学院，广东肇庆　526061）

引言

国家治理，以维持社会稳定和保障生民生命财产安全为至要之事。抢劫犯罪之事一经发生，便在不同程度上对国家的治理和百姓的生活带来损害影响。历朝历代对盗犯杀人之事均极为重视，立法立规以惩戒罪犯，从而维护社会稳定，巩固政权和保障生民生命财产安全。自战国李悝提出“王者之政，莫急于盗贼”以来，经秦汉唐宋元明的发展经历，到了清朝，关于缉捕的规定可谓成熟严密。中国古代国家关于缉捕制度的改进建设，至此登顶，是为历朝历代缉捕制度之集大成者。处于极盛极衰大起大落之时代，其缉捕制度的制定和实施也便变化多端。

清代缉捕制度上承《大明律》，主要规定在《大清律例》“刑律”之捕亡门篇，共计律文八，分别为：应捕人追捕罪人、罪人拒捕、狱囚脱监及反狱在逃、徒流人逃、稽留囚徒、主守不觉失囚、知情人藏匿罪人、盗贼捕限。律文之外还有例文，主要是对律文进行补充。

在整个国家行政系统运转的情况下，缉捕制度作为治安刑罚系统的一部分，缉盗捕犯，止偷禁杀，成为地方政府治理民政的基础和保障。惟因缉捕乃关乎人身自由及财产之事，官府衙役掌生民生杀之大权，稍为不慎便会纵权扰民，侵夺财产，于合法外衣之下操持违法犯罪之事，更有甚者导致地方治安乌烟瘴气，生民凋敝，与缉捕制度所应发挥的效用背道而驰。

然而，人们对缉捕制度本身的漏洞及所体现的弊端的认识向来与地方行政系统混为一谈。而对于一个制度的认识，既要将其放在一个整体中去观察，即在地方行政系统的运作中去认识其与地方政府行政运作千丝万缕的关系，也要将其作为一个有独立性的制度来认识，辨析出属于这个制度本身的特点和存在的问题。

缉捕制度并不是静止的事物，而是整个地方行政系统运行的一部分。唯有在缉捕制度运行的时候，才能彰显其惩治犯罪、保境安民的成效；与此同时，其滥权索贿、滋扰民生的弊病也只有在缉捕运行中才能体现出来。因此，唯有了解缉捕制度的运行，在缉捕制度的运行中观察其利弊成效，才能看得清楚完整。本文力求呈现一个较为全面客观的清代缉捕制度的面貌和运行的过程，分析缉捕制度运行中体现的种种弊病和产生这些弊病的原因。

一、清代缉捕制度的运行

（一）缉捕的启动

缉捕事务启动的前提一般是有盗案奸杀事件发生，这是治安方面缉捕的开始。也有官府之间协缉通缉饬缉方面的命令通告，这是司法缉捕的开始。

具控是治安方面缉捕启动的缘由之一。发生了刑事案件，被害人或家属向衙门呈控，请求官府缉拿人犯。大清律法规定：“凡军民人等遇有冤抑之事，应先赴州县衙门具控。”[1]1445官府需要在收集有盗匪实际实施犯罪的情况下才能实施缉捕，如果是诬告还需反坐以治罪。百姓不能空言请缉，以避免官府滥施缉捕之权使无辜之人受累。

有时案件发生之后，被害人及家属不能及时告知官府，负有维护治安的人员则要主动举告知于官府。清律规定，若发生盗窃犯罪案件，便命令兵丁地保禀报官府，官府派人缉拿人犯。若地保兵丁互通声气而隐匿不报，或禀告不实，则要受到杖责[2]381。

司法方面缉捕事务的启动缘由则有饬缉、协缉与通缉。

有些州县官懒于政务，对于具控等诉讼不闻不问，视若不见。对某些案件积压不理，时间一久便酿成巨案，往往会伤及无辜。因而清律规定，凡军民有冤情者，都可到官府具控。如果官府不理睬不处理，则向上司呈控。这是上控引起饬缉的原因。

而详禀引起饬缉，是州县对自己的政务，要上申上司。上司根据下属的报告作出不同的处理措施，下令督促州县官着力缉捕盗贼。

至于协缉和通缉，地方官除了对自己辖区内的人犯缉捕外，对于隐藏、逃至本境的人犯有协助缉捕义务。州县在接到邻县的协缉移文后，要立即协缉，如果徇庇不行协缉，交部议处。对于逃脱要犯，则需将要犯面目身材等详细情况说明，写进通缉行文。如各州县差役缉捕但发现不了逃犯踪迹，则在年底总结情况上报上级①清朝通典，台北新兴出版社,1965年版。。

（二）选役缉捕

缉捕启动之后，官府为缉拿罪犯维持秩序，以抚民安，须在缉捕事务启动之后选役缉捕。

为了将人犯强制归案，州县所依靠的主要执行人员是捕役。因此，所选捕役是否得力，往往关系缉捕成效。所以朝廷下旨：“嗣后，着各省督抚转饬各州县，于充选差役时，务须加意慎重，择其年力壮健者充当。仍不时留心察看。不得以退缩庸懦之人滥竽充数。”[3]446

选择得力捕役之后，还需在案件发生之后迅速缉捕，否则盗远赃销，百无一获。及时缉捕需要地方文武官员配合协助。事主、地保上报发生盗案，印官会同营讯快速赴案发之地勘验。

如果遇到盗窃等犯罪情况，捕役有权现行缉拿，但必须及时解送到官府审理，因为缉捕之权在州县官掌握。奉差缉捕是捕役执行缉捕事务最基本的形式。差役缉捕的凭证是差票，无差票则捕役无缉捕之权。《刑案汇览》有记载无官票无差票而行使缉捕之权的差役，殴打伤人或者以此欺诈者都须受到惩罚，殴杀平民者，以故意杀人定罪[2]2044。

捕役奉差缉捕之后，因执行任务的不同而分得不同的差票，捕役须按票缉捕。清律规定，凡一切犯罪事发，官司差人持票拘捕。按票缉捕分为三种：

1.指拿有名之票。有名缉票明确标有被缉捕者的姓名、住址等基本信息。凡是拿有名之票，不能未得真盗。

2.指案承缉之票。指案承缉之票只是指明承缉某一具体案件，但没有指明罪犯的姓名。这种情况下，捕役缉贼，全以赃证为凭。如果证据不足便妄拿人犯，经过审理发现人犯并不是本案的正犯，则捕役就要因此承担相应的惩罚。如果被缉拿的人本是良民，捕役捏造妄称人犯踪迹可疑，便缉拿人犯，拷打逼问胁迫人犯认罪，则以诬良为盗罪惩治该捕役。

3.奉差踩缉盗贼之票。奉差踩缉盗贼之票没有指明罪犯姓名，所犯何案。刑部认为“盗贼固不同于别项罪人，踩缉亦势不能指名拘捕”[1]1633。因此，捕役在遇到盗贼正在犯罪的时候，或者听闻事主喊叫而贼赃确凿之时，可以缉拿盗贼。

然而，在州县衙门政务中，用于缉捕事务的经费不多，而养捕役，州县官组织人员到现场勘验以及捕役奉差缉捕等事务均需费用，捕役奉差缉捕过程中，路费餐费都是一笔不小的开支，若遇到时日长久的案件，需要捕役长时间跟踪，则花费更为巨大。

（三）缉捕权限及缉捕期限

1.缉捕中的权限

犯罪事件发生之后，官府派人缉捕罪犯，若是罪犯胆敢无视法律而悍然拒捕，则要严惩罪犯，以减少罪犯拒捕避罪的情况。清律规定拒捕逃跑者，罪加二等，若罪犯逞凶杀死捕役，则拟斩立决。帮忙欧杀捕役之人，无论是何身份，俱拟绞监候[1]1656。惩罚拒捕行为虽可使拒捕行为减少，但毕竟是在事发之后，效果不大。若捕役在缉捕之时有权直接缉拿贼犯，动用武力器械，无需事事禀报拿票，则有利于将人犯迅速缉拿归案，也有利于保护捕役自身的安全。捕役有权惩罚拒捕之人，会使拒捕之人有所忌惮，不敢轻易拒捕。缉捕为预防控制犯罪的重要手段，但事关被捕人的人身自由，必须严格控制捕役的缉捕权力，才能避免捕役滥施权力，这也在一定程度上保护了被捕人犯。

2.缉捕期限

缉捕期限是为了限制州县官及捕役缉捕人犯的时间，以避免官员捕役不及时缉捕，拖延懒散，使人犯逃避惩罚，逍遥法外而继续犯罪。限期缉捕不仅可以将罪犯绳之以法，还可以籍此以安抚百姓，维护治安稳定。

清律规定，凡是缉捕强盗盗贼的案件，从事发告官之日起，限期一个月内捕获罪犯。案发之后经过二十日以上才告官的，盗贼已经逃逸而赃物也散落无踪，则不限缉捕期限。杀人案件也是限期一个月[5]533。

为了在限期内缉拿重犯，无论在任承缉官还是离任协缉官，除了告病终养、丁忧治丧外，不准回籍。对于在承缉、协缉期限内，需要回籍治丧的，给假百日。假期限满之后，便须返回上任，继续缉捕罪犯。

（四）缉捕后的处理

罪犯实施犯罪行为后，事发在逃或到官后在逃者，尚未定罪量刑的，捕役将其缉获后迅速送官审理，不能在外久留。对于已经定罪量刑的具有严重人身危险性的重犯，如果逃脱，缉获后则从快、从严处罚。

1.就地审拟。重犯拿获之后，不需送回犯罪行为地或原配所，而是由缉获地方监禁、审断。若是其他省份抓获了在本省犯罪的盗案重犯，罪犯供出其曾在外省犯罪，那么不论罪轻罪重，都无需解送往别省审讯了，直接由缉获的州县收差审讯。

邻省地方官在缉获别省罪犯或者协缉捕获罪犯的，都在捕获罪犯的地方严加看监和审讯，在被盗省份查明案情，若是贼赃确凿，则由拿获的省份定罪正法，但仍然在本省将案件及处理情况在事发之地张挂告示，明白晓谕。

2.移解审拟。被缉获的盗案重犯，如果案在别省或赃迹还须确定，或者失事地方还有盗伙需要确认，则将其移往失事地方审讯定罪，由缉获的省份派遣官员管押解送。要预先通知解押人犯所经过的地方官员，知会他们遴选官员，挑选兵役，以便接送管解。

3.审明即行正法。为避免罪犯脱逃和押解的繁琐，由缉获之地审讯明确，一面正法，一面奏闻，或恭请王命后正法。

缉拿人犯后要求捕役迅速将罪犯交往衙门，主要是为了防止捕役在缉获人犯后趁机严刑拷问罪犯，或敲诈勒索，或威胁人犯诬陷他人、教贼妄认等恶劣行为。另一方面也能促进州县之间通力合作，在缉获之地审讯可避免罪犯逃脱，省时省力，还可以使国家缉捕系统得以统筹运行，连为一体，从而提高办案效率。

（五）清代缉捕之网：承缉、接缉、协缉、通缉、督缉

为提高缉捕效率，防止罪犯逃匿他省隐蔽踪迹而逍遥法外，清代统治者制定了一个严密的缉捕之网，由承缉、接缉、协缉通缉和督缉组成。承缉、接缉使缉捕事务能够继续，而不至于因为上任官员的离任而搁置荒废；协缉、通缉则压迫罪犯的生存逃匿空间，使其无所遁迹；督缉则使得缉捕事务因监督而得以有效执行。缉捕之网克服了各州县因限于地域等因素而难以完成捕务的问题，提高了缉捕效率。

1.承缉与接缉。承缉是指本任官员对犯人的缉捕。犯罪案件发生后，州县官须立即组织人员勘验现场，缉捕或审问案件相关人。如果本任官员在缉捕盗贼或征收钱粮未完的情况下，因为革职调任的，则任内没有完成的案件由接任官员接缉。如果接缉官因各种原因不能完成缉捕任务而离任，那么又将案件交由下任缉拿，则称之为再接缉。接缉、再接缉官有时因为承缉官责任较重，对于地方上前任官承缉的案犯，持有前官担任，益复怠于缉凶。于是为了督促接缉，清律针对不同案件，对接缉作出了不同规定，多是对命案盗犯及逃犯捕获不力的官员处以不同程度的罚俸或降级处分。

2.文武协缉。虽然清朝要求地方文武官员各司其职，但文武官弁，只有协力交济，成为一体，和衷公事，兵民才能安定。捕盗缉私，是文官武职的共同责任，文武官员要同心协力，共同将人犯缉拿归案。凡是“报盗劫，及临时行强、抢夺、拒捕之案，均应会同营讯，会勘出入情形。”“州县皆例设捕役，亦皆例设汛兵，原期文武同心、兵役一体。”[6]267缉拿在本境实施犯罪行为的人犯，如果文武同心，速行差缉，罪犯则很难越境无踪。

3.比邻协缉。实际上，犯罪案件发生后，罪犯往往逃匿他省以避刑罚，隐没贼踪，本地官员难以查获。因而需要比邻之间互相协助以缉获盗犯。如果人犯犯罪之后并未逃逸，那么地方官员就能在自己管辖内迅速将人犯缉获了。

犯罪行为发生地在自己管辖之内，人犯却逃往邻境边界或可能逃往邻境境内时，地方官要主动请求邻境协助缉拿。寻常对质人犯，自然应该拘拿。但是，拘拿是由人质所在地官府实施。需要关提人犯时，需通知隔省官员添差协缉，禁止直接派人前去缉拿。

对于贼盗匪类的缉拿，可以派人直接到邻境秘密拘拿。拿获之后，再报明地方官添差移解。如果邻境州县因故不派人协助缉拿，那么便上报上级议处。在查知罪犯隐匿之地后，为避免因拖延时日而导致走漏风声，邻县应选派捕役就近赶往掩捕。若是要犯脱逃，行文邻境，一体缉拿。

4.通缉。通缉是指犯罪案件事发之后，罪犯逃匿他省，或军流遣犯在途逃脱，或罪犯越狱逃脱，本地官员无从缉拿，则需督抚或刑部通行缉捕行文各州县，咨文严饬以令各州县通缉协力拿获罪犯。

5.督缉。督缉是缉捕运行之保障。皇帝对于地方的督缉主要有特旨督缉和通谕督缉两种。一般来说，特旨督缉效果好于通谕督缉。

皇帝对地方重大刑事案件，专门谕令督抚转饬所属实力缉拿或令督抚亲临督缉。谕旨督缉是指皇帝通令所有督抚于己管辖之内缉拿人犯或逃犯。皇帝发现地方捕务废弛时，便下令整饬捕务，要求官员实力缉捕。直省驿路，为缉拿盗贼，安设墩铺营房①清史稿，中华书局，1977年版.。

督抚有严饬地方之责。地方遇有盗窃重案，督缉是督抚分内之事。督抚对地方缉捕之事，如果能够认真督饬，其属员等知道儆畏，自然会抓紧缉拿。

（六）缉捕之术

为民牧者，希望有案必破，有贼必惩。法令的严密、官员的认真、捕役的勤能固然是捕获人犯的主要原因，但缉捕策略也不能忽略。

1.以官府为主的缉捕之术

缉捕是官府治理地方的政务之一，与钱粮税收并重。官府差役缉捕是官方的途径，以官府捕役为主的缉捕之术最为常见。

第一，有掩捕之法。地方官接到报案后，要鬼神不知，风雷迅速地缉捕贼盗，才能捕得真盗、搜得真赃。若有半点泄露迟延，即使能捕抓得盗，也未必能得到真赃。

若贼盗与捕役勾结相通，捕役则对其踪迹自是甚为熟悉。如此盗案发生后，往往捕役明知贼盗窝藏何处，却不及时缉拿贼犯，反而走漏消息，使其逃脱。因地方巨盗与捕役等勾结而关系密切，所以，官府之一动一静，稍有涉及到他们的事，盗贼的党羽便立马通风报信。如果官府对他们实行抓捕稍有不慎，泄露风声，逗留时刻，则无法寻盗贼之踪迹了。

掩捕之法有多种，缉捕之前，印官须访问真切。有的地方官为了做到迅速，平日多备赏单告示。重犯逃离本境后，地方官要给捕役缉牌以便出境海捕。可以令捕役假扮僧道乞丐之流，听人言语，查人行迹。如果未经堵截，先投关文，官府不加审查便差役写票佥差，胥捕故意拖延而暗中为盗犯报信，则贼犯潜逃而难以抓获了。此外，还有因时制宜，相机而动，以及故纵而捕之法等。

第二，戴罪缉捕。官员捕役本应履行缉捕之责，但由于各种原因，官员捕役视缉捕命令为具文，不实力缉捕，依照律例要承担相应的责任。但律例在规定处罚的同时，亦规定了戴罪缉捕，以功赎罪。“以功赎罪，非特矜恕之仁，亦即捕亡之术也。”[10]828一人捕得，余人亦同，功同一体，均得免罪。

第三，巡缉。民人安定，在于无盗贼之忧。州县交界之处，临江沿海之处，海洋湖泊之上，人居稠密之地，通常为盗贼出没之所。在这些地方加强巡查，遇有面生可疑之人、行迹诡秘之徒，则立即加以盘问。这样不但可以预防贼盗聚集为非，还可盘获在逃人犯。地方官为了缉拿匪徒以安定地方，时常令所属差役加强巡缉。

2.以盗犯为主的缉捕之术

盗犯虽为捕役缉捕的对象，但若能利用盗犯熟知盗贼习性而去缉捕，或者鼓励盗犯协助缉捕以戴罪立功，也不失为一种缉捕策略。

盗犯熟知盗贼习性，官府以此利用被缉获的盗犯去捕捉盗贼，此为以盗捕盗之法。黄六鸿在《福惠全书》中甚赞此法，他认为地方官员能够用以盗捕盗之法，则不仅能减少盗贼人数，化盗贼为己有，为己用，不仅有利于治安稳定而使民安，而且盗贼最知盗贼习性，以盗捕盗效果会比单纯靠捕役缉捕要有效[8]482。

由于盗贼纠伙行窃，“原系声气相通，去迹来踪，亦唯若辈独能侦探，惟有立法稍严，使其不敢轻犯，以盗捕盗，即可搜其伙党。”[9]298清律规定，对于能捕获同伙的盗犯予以减轻处罚，这样可激励匪犯同归善良。

以盗捕盗之外，还有购线缉捕之法。因为“匪盗各有径路，或系外境远来，或系近庄窝顿，或系积惯巨匪，或系初犯穷贼”[12]15，眼线真切，案犯才不难缉获。窃盗往往相通，彼此熟知，如果给予重赏，知道案情的窃贼或窝家不会代为藏匿。盗贼的踪迹，同伙能够侦查探知，以盗捕盗可搜其伙党。对于能够首渠魁及党羽或者引领兵役剿捕的盗伙，除免本罪外，还根据功劳大小擢用。这样，盗伙自己便会自相猜疑而崩解。

另外，戴罪缉捕不仅仅为捕役设定，官府也鼓励盗犯协助捕贼，戴罪立功。然以盗捕盗、戴罪缉捕及鼓励盗犯戴罪立功之法，因盗犯立功心切，有时容易造成滥捕。妄缉拿无辜之人实无益于提高缉捕效率，若经州县官严审之后发觉错拿人犯，需重新缉捕盗贼，这样反而会延误缉捕时机。

3.以民为主的缉捕之术

盗贼所犯，均是平民百姓。单靠捕役捕贼实是力量不足。若是能鼓励百姓参与到缉捕事务中来，官府便如在民间布下极大眼线，有利于捕捉盗犯的行迹。官府或晓民以利害，或赏钱以买盗贼消息，都是借力于民的方法。

第一，以民捕盗。刘衡认为天下没有不豢养盗贼而自肥的捕役，因此靠捕役捕贼往往不能取得明显成效。而鼓励百姓捕贼，让盗贼知道百姓可以缉拿自己而内心恐惧，从而收敛恶行。但平民往往害怕惹事上身，即使能够抗拒盗贼，也会因为惧怕盗贼而不敢缉拿之。对此现象，刘衡提出“使送贼者免于累”的办法：一是官为速理，勿听丁役阻碍；二是勿听贼反噬；三是勿苛求捕者过失[11]72。如此盗贼气馁，百姓胆气始壮，才敢缉拿盗贼而不用担心盗贼会报复自己。

第二，悬赏缉捕。犯罪案件发后，罪犯逃脱未远，官府应该立即派人追捕。若已远扬则悬赏缉捕。在特定的情况下，若公开悬赏，遍行晓谕，过于声张，会使缉捕对象闻风迅速脱逃远扬，捕获无期。此时便用赏单秘密悬赏。悬赏是事后之赏，必须“信赏”才能发挥其作用。或建议：“务于格内书明所赏银两，足平足色，寄存官库，破案后当堂亲发。不延月日，不令经手之人稍有克扣，亦不令无功之人稍有分肥。”[13]638

官府不仅向盗贼购买消息，也从民间收集盗贼踪迹。然购线缉捕及悬赏缉捕均需钱财，官府用于缉捕的经费实是少得可怜，州县有时甚至无钱用于侦察缉捕之事。缉捕经费不足，尚无钱以养捕役，更遑论赏钱给助捕有功的百姓了。常常是某些州县官或捕役自己掏钱购线或悬赏，然力量有限，只能起一时之效，不能长久施用，实难以真正起到提高缉捕效率的作用。

（七）本章小结

缉捕是将人犯强制归案的一项措施。本章从缉捕的启动、选役缉捕、缉捕期限及缉捕权限、缉捕后的处理几个方面阐述了为什么缉捕、怎样缉捕及缉捕后如何处理等问题。为有效执行缉捕，还需恰当运用掩捕、以盗捕盗、购线捕盗、以民捕盗等缉捕之术。为有效将四处逃匿、躲避缉捕的犯人缉拿归案，清代政府编织了一个由承缉、接缉、协缉、通缉组成的严密的缉捕之网，而督缉是为了保障缉捕之网有效运行。

二、清代缉捕制度之弊病

制度的设计目的在于能解决问题，而制度的设计如何完善，归根到底其实施效果仍掌控在人身上。人在现实的行动中总会夹杂着各自的私心利益需求，因而再公正无私的制度在实际运行中的效果总会与设计初想有偏差。缉捕制度也不例外。缉捕制度事关人身自由及财产安全，执行人掌此权力，便难保不越权滥用。诚如孟德斯鸠所言：有权力的地方就有腐败。缉捕制度的弊病体现在缉捕运行的各个方面，一经运行，在保境安民的同时，也扰境侵民。自缉捕启动至缉捕完结，都有与制度设计差异变质的地方。缉捕运行之中主要体现官员规避责任而弄虚作假、提报拖延、重犯缉而未获以及盗贼猖獗、捕务废弛等问题。

（一）官员提报拖延，弄虚作假，规避责任

1.官员提报拖延

州县的缉捕权在州县官，按理一接到举告控告，州县官便须佥差缉拿。然“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综”[14]116。地方政务无所不包，任务非常繁重。如果州县官不能如期完成捕务，缉捕不力，则要受到处分。因此有些州县官为了躲避责任，便对某些犯罪事件视而不见，对举告控告压下不管。而承缉接缉所具案件本来应该每年都汇报朝廷，但是地方官员视其为具文，并不遵行规定，将大量案件拖延不报。乾隆帝令刑部将各省汇题之案逐一查清，结果，“相沿递迟一年者，则有江西、甘肃二省；虽曾补题仍递迟一年者，则有直隶、安徽、广西、陕西、四川；虽曾并题仍递迟二年者，则有河南一省”[15]574。

协缉通缉乃是缉捕之网的重要组成部分，目的是为了提高缉捕效率，达到有效打击罪犯的生存逃亡空间，从而有效惩治犯罪，稳定治安。但州县官对于自己辖区内的治安已然需要费力经营，还要担忧捕获不力的处分，对于协缉通缉的协助命令，实是上瞒下推。

另外，朝廷本望文武协缉以提高缉捕效率，但实践中文武官员协缉却有很多不力的地方。原因主要在于：其一，文官轻视武职，武职心怀愤恨。文官自持高明，往往认为武官不明晓事理。黄六鸿曾在书中指出，大凡在州县驻防的武官，无非就是守备。以科举出身的文官未免会轻视这些处于卑微职位的武官，而这些武官便难免心怀愤恨。若遇到兵民相哄，便各自护持，而民便往往被士兵所欺。又或者地方遇到警报，武官乱报，文官不知事晓，导致这种情况都是因为文武不和[8]247。其二，文官武弁互不统辖，各自为政。其三，就武官而言，常常置身于缉捕之外。其四，州县认为兵丁拿获了盗贼，会显得自己管辖内的治安不好，有损自己政绩形象，便为盗贼开脱而使其逃走。

2.官员为规避责任，弄虚作假

清律虽对州县官缉捕不力的处分严厉，然而现实中并不是总能将所有的罪犯都如期缉拿归案，缉捕期限的规定有时限制了地方官府对重大案件的侦破所需的时间，因而州县官为了逃避处罚，在人犯方面弄虚作假的情况时有出现。为了禁止这种行为的发生，条例规定了更严厉的处罚规则。州县官若是将邻县差役等缉获的盗犯捏称为自行拿获的，则应上报上级，并将本员革职。若是有不守规矩的州县官员以钱财贿赂他人，购买盗供，诬陷他人，希图销案者，则革职[17]498。捕官若是为完成捕务规避处罚而在人犯方面弄虚作假，其他州县帮忙搪塞作假等，一旦事情败露，那么便将从前一起诬良为盗，隐匿捏报的该地方文武百官解往礼部议处[4]286。这是邻县协缉通缉会出现的问题。但是这些严厉的处罚并不能完全禁止有些州县官和捕官敷衍协缉通缉命令和在人犯方面弄虚作假。

而在缉捕之网中，由于处罚的严厉，州县官对于承缉接缉任务便视如烫手山芋，有时不仅不能籍此破案而得提升，反而经常因为不能完成缉捕任务而得到处罚。因此，州县官及捕官便在人犯方面弄虚作假，或者放任捕役妄拿无辜之人充数。虽有法律严禁，但实不能止之。

（二）重犯缉而未获

刑事案件发生后，应及时缉捕，尽快将人犯缉拿归案，绳之以法。如果缉拿未获，特别是经过长时间尚未缉获，上司斥为捕务废弛。

造成人犯未获的主要原因是各省视通缉为具文，上司和地方官行一文，出一结了事，并不实力缉拿。对于踪迹诡秘之人，不实心根究，通缉情况并不如实具奏。通缉无力，地方官率以虚文了事，不实力缉拿，一是州县政务繁忙，无力顾及，二是通缉范围广，无以专责。

在比邻协缉的时候，虽然条例规定捕役可以越境秘密缉拿，但由于地方官漠视隔属盗案，纵容奸徒贼党夺取人犯，包庇境内之人，捕役仍不敢越界密拿。有时捕役前往缉拿，往往因拒捕夺犯而致成人命。于是捕役复回本县禀告县官，但邻县官员将其看成是无关紧要之事，故不帮忙协缉，还捏造本县捕役生病有事等借口而不发人协助。因此，奸徒“得持以肆行，盗贼得借以潜聚也”[18]23。

另外，缉获后的处理主要是为了避免往返咨提犯人的不便及预防罪犯逃脱。但在实施过程中，仍有官员捕役受惑于利益，接受贿赂，防范不周而导致罪犯逃脱。乾隆三十七年，四川杀人凶犯叶观星，开始贿差释放，后又殴差潜逃，在江西省被缉获。因案在四川又辗转解审。至陕西沣州，知州张中熠漫不经心，视递解领省要犯为无关紧要，并不遴选干役管押，致使该犯又在途中脱逃。结果，张中熠被处以革职留于该省协缉[10]67。

有时候，限于交通及信息交流的限制，比邻协缉及通缉甚为不便，而官府根据罪犯的大概特征描绘出来的海捕文书上的通缉画像，若罪犯无明显特征，便使捕役难以认出罪犯而实施抓捕。甚至罪犯稍微改装易服，便能躲匿一时。有时官府也会误将同名同姓之人拿押监狱。若州县官不谨慎审讯，便可能误判甚至误杀无辜之人。方大湜在《平平言》中曾言其经历：

余令广济时，审办强盗杨普六等行劫得财一案。首伙共九人，拿获六人就地正法，尚有三人未获，关移邻封协缉。事隔一年，忽准江西瑞昌县移此案伙盗二名归案审办。余检查从前杨普六等口供及关移邻封文稿。内载逸盗年貌等项甚悉，与现犯年貌全不相符。细鞫之，则皆瑞昌小窃也，并非杨普六案内伙盗，仍移解瑞昌办理。若非当日详鞫年貌，则此二犯解到之日，杨普六等早经正法，无从质对，姓名既巳符合，加以刑讯，何患不招？岂知骈首就戮，死非其罪耶[19]49！

可见方大湜审判时并不草率，才免于误杀无辜之人。而江西瑞昌县未按文内所载缉捕，结果误拿了同名同姓之人，使其受累。

（三）盗贼猖獗，捕务废弛

安民必先除盗，能否除盗主要在于州县捕务的勤懒。如果地方官对兵役不严加约束，兵役自然懈于缉捕。结果盗贼日众，盗案、窃案、劫案迭出，盗贼充斥，强盗横行，捕务甚觉废弛。捕役懈怠导致盗贼横行主要体现在：

1.纵贼殃民之弊

捕役虽与盗贼在名义上水火不容，但在实际生活中却常常与盗贼互为勾结，牟取百姓利益以自肥。官盗狼狈为奸，沆瀣一气，具体有以下三个弊端：

第一，豢贼分肥。捕役之责本在于缉贼，但捕役不仅不缉贼，反而豢贼以图分肥。刘衡在《庸吏庸言》中云：“天下无不豢贼之捕役。”捕役令贼肆窃，“小则索取规礼，大则逐案分肥”[11]67。积年捕役，诸盗必有月钱。盗贼为捕役豢养，捕役盗贼合为一体，联为一气，捕贼自是无甚效果，盗贼自是愈发猖獗，无所顾忌。乃至于地方治安混乱，报窃案件日益增多而捕务日益废弛的现象持续发酵，也就不足为怪了。

第二，纵贼殃民。贼盗的踪迹，捕役最为熟悉。既然贼捕一气，捕役遇到报案，奉票缉拿，便走漏消息，让盗贼迅速逃脱，或者得到赃物后放跑人犯。

第三，嘱贼诬扳、教贼妄认。地方官佥差缉拿人犯后，要定期严比捕役，使之认真缉捕。捕役提比之时，往往会为规避责任，及早完成捕务而诬良为盗，讳抢劫为盗窃，乃至于挪用别案的罪犯来冒充本案的罪犯，甚至藏匿真赃而调换假的贼赃来抵充证物①清·王又槐.办案要略，载刘俊文主编：官箴书集成.黄山书社,1997年版.。

2.滥权索贿之弊

捕役掌缉捕之权，稍为不慎便容易纵权扰民，索取钱财以滋自用。清代捕役滥权索贿主要体现在以下四个方面：

第一，需索事主。捕役奉票缉贼后，在寻觅盗犯的过程中常向事主索取经费，如购线费等，索钱之后又拖延不办事。事主被盗已失钱财，又为捕役所累。

第二，妄拿无辜。捕役承票缉拿盗贼，本来是为民除害，但捕役往往为完成缉捕任务，滥用手中缉捕之权将无辜良民妄拿，捕风捉影，威逼恐吓，诬告百姓，反而成了百姓之累。

第三，擅自用刑。清律规定捕役在缉拿人犯后，须立即交付官府审理，不许捕役私自审讯②大清律例,田涛、邓秦点校,法律出版社,1999年版.。但实践中，有些捕役在缉拿人犯后，就在深山老林、古庙空房之内，非刑吊拷，要他供认是本案之盗，便是唆使他咬扳某人是盗。拷打方法非常惨毒，如脑箍压石、刮肋、悬指、灌醋、插鬃等刑，大大超过官府用刑的力度，甚至有拷逼至死者。

第四，私起赃物。获盗起赃，官府本应该派捕官在场，不能只由捕役私自搜赃。但捕役往往自作主张，在不知有无贼赃的情况下，便以起赃为名挨户搜查。或买来器物栽赃百姓，或将盗贼身上之物扔于百姓屋中，借口喧闹，趁乱抢夺百姓财物，肆意搜刮。甚至有的沿房搜检，淫辱妇女，无恶不作。有的捕快捉拿盗贼后，私刑吊拷，让其供扳殷实人家，典当铺户以为窝囤赃私之处，不加禀官便擅自追起获赃物。

当然，缉捕之术可以提高缉捕效率，但事实上要想民治境安，不仅仅需要官府的努力，也需要百姓的参与协助和合作。以民捕盗、购线捕盗、悬赏缉捕及巡缉固然是鼓励百姓参与缉捕，然百姓多为不想惹事生非之人，面对盗贼或凶悍之徒，便难以壮胆缉拿，所以才需要民间保甲团练组织的出现。即使官府鼓励百姓毋惧于贼，但毕竟不能完全打消生民畏事的心理。所以以民捕盗等也难以大范围有效施行。同时，如掩捕之法产生的原因，是因为盗贼与官府勾结导致捕盗不得不鬼神不知、风雷迅速。盗贼既然与官府分享利益，官府不纯正，那么再多的缉捕之术只能抓获小盗小贼，不能根治地方的盗犯团伙。因而缉捕之术只能在特定的环境内发生效用，譬如官府官员清正之时想整治地方治安，或上级严饬捕务之时地方政府迫于压力才会整治盗犯团伙。缉捕之术便在有些时候浮于表面而无法得到有效实施了。

（四）本章小结

清代关于缉捕的规定十分详密，一般而言，各级官员实力缉捕是常态。然而法律的漏洞、严厉的行政处分、官吏的经济状况有时使官员捕役怠于缉捕、懈于缉捕，结果捕务废弛，人犯逃逸，盗贼横生。

三、缉捕制度弊病之原因分析

（一）官员贪污受贿，贪功避罚

官场贪污为中国历来之弊病，非一朝一代之事。苏轼曾言官场贪官如韭菜，割去一批，便会长出更茂盛的一批。朝廷为整肃吏治，历来手腕强硬，其中以明太祖为最甚，为惩治贪污，将贪官扒皮填草，但仍然难以遏制贪污的蔓延。而在清朝乾隆年代，朝廷更是许可卖官鬻爵，收敛钱财填充国库，官场贪污一片乌烟瘴气，以和珅为代表的贪官污吏将“千里为官只为财”的规则赤裸裸摆在面上，朝廷乃至地方，为官多为敛财，政务反而居于次要的位置了。

清代州县官及捕役亦是如此。为官谋差，除了科举举士选拔之外，地方官员多为捐官买官而得到官位。另外，清代州县官名义上的俸禄实在不多，虽有几百两乃至二千两的养廉银，但县衙内书吏、长随、衙役、幕友等人员的薪水均需州县官自己支付。州县官名义上的薪俸根本不足以支付这些花费。单是幕友一职便基本花尽了州县官的养廉银，而州县官于司法行政事务又不得不依赖幕友，故诸多经费实不能减。这些都迫使州县官在薪俸之外敛取更多钱财以滋自用[20]36。于是他们上任为官便先收敛钱财以收回买官的成本，便大肆收敛金银，中饱私囊。贪污风气一经蔓延无以遏制，政务便难免荒废。而在州县支出的诸多项目中，对于缉捕经费的支出甚少，甚至有时州县衙门没有资金可供与侦查缉捕之费用。缉捕须靠捕役，而捕役又是州县衙门地位最为卑微的人，薪水甚低，清朝时捕役平均年薪为六两，实不足以糊口。而缉捕经费又时时需要捕役自己支付[20]101。地方盗贼悍匪团伙多与官府勾结，所得利益多与官府分成。州县官及捕役等得到好处，自然便不与此等盗贼团伙为难了。于是盗贼愈发猖獗。

清朝关于缉捕规定严密，对捕获不力的官员处分严厉。但限于有些时客观条件的限制，地方政府难以如期完成缉捕任务。官员为了躲避降级罚俸，自然会弄虚作假，欺上瞒下以拖延躲避捕务。虽然如此，但朝廷针对捕务废弛提出了谕旨整顿的命令，谕旨整顿京师捕务还有效果，毕竟是京城事务，天子脚下，官员难以隐瞒。而谕旨整顿地方捕务，山高皇帝远，便难有成效。事实上，朝廷谕旨整顿地方捕务，命知府及总督监督捕务，有违法者及捕获不力者都要受到严厉惩罚，虽然是为整顿捕务，但实际上只会加重地方官员及捕役缉捕的压力。在缺乏一定的监督问责及朝廷资助的情况下，地方捕务根本不能如期完成，于是官员及捕役便变本加厉在人犯方面弄虚作假，捕风捉影诬害良民以交代差务。

朝廷谕旨鼓励比邻协缉本是希望州县排除畛域之见，通力合作，共同捕盗。但鼓励比邻协缉也有其弊。在邻境缉获人犯，功劳大于在本境获得人犯。为了邀功请赏，地方官员往往派役越境访拿，在本管境内却多有疏懈。舍近求远，或索诸千里之外，结果缉捕之人纷纷四出，自己管辖负责的地方捕务反而荒废了。为杜绝专以缉拿邻境匪犯为要事而荒废本任捕务的情况，朝廷规定：“凡有拿获邻境要犯之员，必确核本任缉捕并无未获之案，方准酌请鼓励。仍于折内随案声明。傥将本任缉捕漏捕叙入，即系违例保奏，著该部概行议驳。”[3]1009

（二）缉捕经费不足

1.地方政府缉捕经费不足

清朝一代，国土疆域为有中华民族以来之最为辽阔。疆域的扩充免不了有对边疆民族的战争。而且满清为少数民族入侵中原而统治汉族的政权，自满清建朝以来，地方上反清复明的起义一直不断，而“三藩”之乱，也使清朝统治处于一时之乱。清朝统治者为了稳固其统治，扩展其疆土以显示武功强盛伟略雄才，康、雍、乾三朝一直战事不断。而战争需要消耗巨大的钱粮财富，军饷巨大，国家大部分收入都拿来养兵，各省钱粮也大半留充兵饷。“三藩”乱后，朝廷命令各省将大多数钱粮上缴朝廷，地方便只剩下少余钱粮了。雍正年间，将“火耗”并入国家税收正项，地方官府的灰色收入便急剧较少，地方便益发穷困了，难以拿出足够钱财处理各项事务[21]188。如此情形，朝廷虽言之切切，制定详密法规以严捕务，处分严厉，但没有下拨足够的钱财以资捕务。而捕役经济拮据，奉差缉捕所需经费不足，捕役难以顺利开展缉捕事务。捕役尚无足够钱财执行捕务，州县更无钱财以借力于民间，购线缉捕及悬赏缉捕等缉捕之术难以有效实施，捕务难以开展，捕务自是难免废弛。

2.捕役经济状况恶劣

捕务主要依靠捕役缉捕盗贼罪犯，其工作行为都需要缉捕经费的支撑。捕役必养赡充裕，才可责令捕盗。但捕快在地方官府里地位最为卑贱，身任捕役的多是穷困之人，官府补给他们的钱粮不多，不足以供养家庭。僻远地区的捕役生活更为艰难，穷如乞丐。在工资俸给不足以养家糊口的情形下，凭借地方政府州县衙门严苛的行政命令并不能保证缉捕事务的进行合乎法规。捕役在生存的压力下，又无法获得州县衙门足够的办案经费，便伸手向民间索取生活所需，进而凭借手中的权力，在州县政府默认的种种陋规之下，大敛钱财，扰民勒索，与贼共谋，导致了地方政府统治下不少地方都是一片乌烟瘴气。

方大湜认为，为去捕役之弊，得捕役之力，对违法捕役仅仅绳之以法是无济于事的，应当体恤捕役，量为调剂，先养捕役。他曾明确章程，捐资养捕，“每捕一名按月给钱米若干，每缉一案给购线费若干，每破一案按罪名轻重给赏项若干，每解一案按人数多寡给解费若干”，这样可以“服捕之心，杜捕之口”[19]134。然而，单纯依靠州县官自身资助捕役并不能长久解决捕役的生存环境和经济状况，捕役通过手中的权力所能获得的灰色利益远比州县的补助要多，于是捕役纵权敛财、滋扰民众以自肥的弊病始终不能解决。

（三）捕役之弊

既然缉捕主要靠捕役，而捕役的经济状况又不好，缉拿案犯等经费还需捕役自己筹备，这都会驱使捕役利用权力去进行种种违法行为来满足自己的需求。事实上，捕役虽不位尊权重，但是缉捕事务的直接执行者，掌管百姓的人身自由及财产安全。在按票缉捕时全以赃证为凭，或在奉差缉捕时听闻事主叫喊而贼赃俱在便实施抓捕，但实际不能立即辨认是否真正为贼赃确凿。这些都给捕役留下了自由执法裁量的空间。捕役操持有一定的自由裁量权，手中有此合法伤害百姓的权力，便会寻求机会敲诈勒索钱财，因而捕役为非作歹、贪赃枉法的行为非常普遍。政府对陋规收费的容忍及在制度上缺乏控制，州县官也默认捕役这一索取陋规的行为。结果捕役之弊积重难返，不仅生民深受其害，官府也多为蒙骗欺瞒，由是捕务日益废弛。

方大湜在书中论捕役有八害：一为豢贼分肥。捕役不仅捕贼，反而与贼分赃，；二为纵贼殃民：捕役不及时捕贼，反而走漏消息，致使盗贼逃脱，或者得赃卖放；三为需索事主：向事主需索盘费、购线费，甚是扰民；四为妄拿挟民：无凭无据而妄指平民为窝家，任意讹诈百姓钱财；五为私刑吊拷：捕役捕得人犯，不及时解送往县衙，而在深林僻地，古庙空屋内私刑拷问疑犯；六为嘱贼诬扳：令贼诬扳所要加害之人，徇私枉法，假公济私；七为嘱贼赃物：私自起赃，或借起赃为名，挨户搜查，趁机索取财物；八为侵剥盗赃：赃物缴官者少，而自侵食者多。”[19]152捕役之弊，或纵贼使掩捕毫无效果，或索费妄拿而使民无心以助捕盗，或戴罪缉捕及购线缉捕所导致的滥捕及投机骗财使民无辜受累。事实上，捕役滥施权力牟取私利，不着力缉捕是导致捕务废弛最直接的原因。

（四）清朝部族政权及“满汉分别”思想对缉捕制度的影响

1.清朝部族政权对缉捕制度的影响

清朝的政治设计，沿袭明朝不设置宰相，只设立内阁，置大学士来辅理朝政，这样可以加强和方便君主独裁。在授官方面则沿袭元朝，实施满、汉分别政策，而且汉人多低微无权，满臣则多是实权在握，占据重要官职，朝廷大官多在八旗子弟内选任。清代统治者的政权，需要满族专门拥护，以钳制对抗汉族，这是一种私政权，基础便不稳固，于是清代政权始终袒护满族人以得到其拥护，从而巩固基础。在这种政治需求下，清朝统治者需要一种法术来巩固其私心，保障其政权。于是在雍正时期设置军机处，自此内阁权轻，军机处权重，六部虽然仍是中央行政长官，但权力大为削弱。用人大权，全出于帝王意旨。既不属于宰相，也没有所谓的“廷推”。政权高度集中于中央，地方又设置满员督抚以钳制汉官，兵政常常凌驾在民政之上。倘遇战事，则设经略大臣、参赞大臣，亲临军要，督、抚不过是承号令而已。若无战事，那么各省基本用满员将军驻防各地。因此，清代的政治实是一种军事统治，因其兵权全部归于满族，所以也是一种部族政权。地方政府基本无权。州县官又多为汉人文官，然权力掌控于满人武官手上。一遇到重大犯罪案件发生，上级文武官员意见不齐，文官武弁不协作，调度失衡，缉捕事务便难以及时有效实施。

清朝官制严密，地方官员很少有升迁希望，也没有施展的余地。本来明朝有行取之制，在外推官，知县等可以入任科道，到清乾隆便中止了。清朝官制，在县、府上加道，布政司已成四级。上还有督、抚为五等。官阶繁密，地方亲民官，仰承逢迎都已来不及，哪有精力心思整理政务？倘若州县官就任于交通枢纽之地，便需耗费许多精力财力应对来往的钦差大臣或上级官员，府库亏损，而每年又有繁重的税收任务。这些都致使州县官无法专心打理政务整治捕务，而促使他们一心收敛钱财以补耗费以谋高升。

2.清代“满汉分别”思想对缉捕制度的影响

清代政权是建立在满族拥护以对抗钳制汉族的基础上的，担忧汉人反清的思想始终主导着清代统治者，其政治制度的设计便处处设防汉人。怀柔西藏内蒙，刻意拉拢以抗衡汉族。此是其统制政策。其考试录人制度，也只是一种羁縻牢笼之术，并不是中国历来考试制度即是开放政权，选拔人才的用意。汉人必须翰林才能拜官学士侍郎之位，而满人无论出身如何，都能兼资文武，出将入相。地方官员又多为汉人，如此规定，便使他们几无高升之望，严重打击了州县官整顿政务捕务以求晋升的希望和积极性。于是他们便只求在地方职位上牟取私利，欺上瞒下以躲避处分。

秉着设防汉人以巩固政权的思想，清代统治者在法律的制定上也体现了阶级的分化，满、汉地位极不平等。各民族之间地位亦不平等，旗人犯罪都做特殊处理，而且有换刑的权利。此外，藏族有“番律”，蒙族有“蒙古律”，维族有“维律”，还有为满族贵族抓捕奴隶的督捕则例。清朝统治者还用保甲法防止人民反抗，并设立册籍，记录往来客商。清朝统治者采取种种办法，使各族人民不能脱离其控制。

防汉之心如此之重，而缉捕事务的执行又须依靠汉人，清律又对满汉及蒙古藏族等进行阶级分化，倘若是满蒙族人犯盗窃抢劫之事，汉人官员及捕役未必敢于缉捕，无疑又导致了地方治安难以真正安稳，捕务难以真正实施完成。防汉人又须用汉人，使清代缉捕事务永远难以得到真正的整治。到后来鸦片战争，逢数千年未有之变局，举国混乱，流民四窜，一派凋敝荒芜之象，国将不国，清朝缉捕制度至此便荒废掉了。

（五）本章小结

一项制度所体现的弊病往往是许多方面共同作用的结果，导致清代缉捕制度的弊病既有地方官员贪污受贿、规避责任以及捕役滥用权力牟取私利等方面的原因，也有清朝统治者为了巩固政权，压制汉人而制定种种制度政策所导致的地方政务荒芜，吏治不振，捕务废弛等制度上的原因。

结语

清代缉捕制度承革鼎新，集古代历代缉捕制度之大成，其对缉拿人犯、维护治安、巩固清代统治有着不可磨灭的作用。但清代缉捕制度作为一项制度，便有得失两面的东西。

一方面，清代缉捕制度的相关法律的规定非常详细，可谓法网严密。中央和地方法规对缉捕主体、缉捕运行、捕务的废弛和整顿都做了非常详尽的规定。规定既详密，也很注重程序和效率，缉捕制度的缉捕限期贯穿了整个缉捕事务的方方面面。

另一方面，为了保障缉捕事务的有效进行，清代政府在制定详尽的捕务规定时也对负有缉捕职责的官吏规定了严苛的处分，明职课责。这当然有助于督促官吏门勤于职责极力缉捕，但过于繁密的处分规定也削弱了官吏们的积极性。官吏为了规避降级罚俸的处分，采取种种措施欺上瞒下，导致地方政务荒芜，捕务废弛，产生了许多不良的影响。

清代缉捕制度体现的种种弊端，并不全是作为缉捕制度的直接执行者——捕役的行为导致的。作为一个地方行政系统的一部分，缉捕事务是地方行政系统运行的一部分，捕役又是缉捕事务的一部分。虽然缉捕制度的弊端有很大一部分体现在捕役之弊上，但并不是捕役这个职位身份本身独有的弊端，甚至不是缉捕制度的本身独有的弊端。文武官员规避处分、懈怠不缉、题报拖延，等等，导致捕务废弛，缉捕不力，盗贼横行无忌。捕役之弊也有很大原因是基于缉捕经费不足，捕役经济状况不佳。上梁不正下梁歪，当地方政府系统运行不规范的时候，缉捕制度作为其中一部分自然也会游走在违法的边缘上。清代统治者针对缉捕制度反映的问题，制定详密法规，谕旨整顿捕务，效果因时而变，并没有时时取得很好的效果。

钱穆先生在《中国历代政治得失》中言到，制度必须与人事相配合。因为制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。因而清代缉捕制度虽法规严密，但人事活动却是在部族政权的统治下进行安排的。清朝统治者并不信任汉人，却不得不依赖于汉人帮其治理国家，便收地方权力于中央，并不许汉人担任高官，听命于满族官员，地方政府无权，最接近基层的汉族官员无权以改变法规或政策，也难以争取到足够的缉捕经费，缉捕事务自也不能得到很好的实施。钱穆先生认为清代几无制度建设，全是法术。“不论蒙古也好，满洲也好。他们都想拿一个部族来控制政府，掌握政权。这种政权，当然是私心的，所以这一种政权下之一切措施，便不能算是政治制度，而只能算是一种法术，一种控制此政权之手段。”[21]141法术之下，清朝统治者只重统治与安稳，便不图在政治制度建设上有所创设了。

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