中国教育改革的回顾与展望

■ 王元丰 李克平

北京交通大学 北京 100044

中国教育改革的回顾与展望

■ 王元丰 李克平

北京交通大学 北京 100044

[目的/意义]教育是民族振兴和社会进步的基础，是落实国家“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的保障。中国作为拥有世界上最多人口的国家，政府一直将发展教育放在首位，建立起了世界上最为庞大的教育系统,中国教育的改革一直备受关注。[方法/过程]本文回顾了改革开放以来中国教育改革的目标和发展历程，分析了其中存在的问题，并对未来的教育改革与发展进行了展望。[结果/结论]分析表明，中国的教育改革虽然在扩大受教育范围方面取得了显著的成就，在提高教育质量和促进教育公平上也有较大进展；但面向未来，一些问题依然突出，还需要深化改革，促进教育公平，提高教育质量和改革教育管理体制，应对全球化和新技术革命给教育带来的挑战。

中国教育 综合改革 教育现代化

中国是社会主义国家，建国以后很长的一段时间，实行的是计划经济体制。教育也不例外，中国的教育管理体制，学校的专业设置、招生计划以及毕业生的分配都是按计划进行。自20世纪80年代中国改革开放后，为了适应国民经济和社会的发展，中国教育开始打破传统计划体制的约束，针对教育领域的多个方面开展了力度空前的改革。

1 过去30年中国的教育改革

新中国成立以后，中国的教育事业发展经历了8个阶段，其中，具有重要意义的是改革开放以后进行的4次教育改革[1-2]。改革的主要目标是为了适应国民经济和社会发展的需要，加大教育供给、扩大受教育范围、提高教育质量和改革教育管理体制。

1.1 扩大受教育范围

加大教育供给，全面扩大各级各类教育的受教育人数，提高国民的教育水平一直是过去30年中国教育改革的重点。

早在1985年，中国改革开放之初，中共中央就出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《体改决定》）。《体改决定》把发展基础教育的责任交给地方，提出了要有步骤地实行九年制义务教育，与此同时，还要努力发展幼儿教育和特殊教育。

1993年，中国进行改革开放后的第2次教育改革，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》[3]（以下简称《纲要》）。《纲要》确定中国教育事业发展的目标之一是到20世纪末，全民受教育水平明显提高，主要是基本普及九年义务教育。具体来说，是在占全国总人口85%的地区普及九年义务教育，重点是基本扫除青壮年文盲，到2000年，全国基本扫除青壮年文盲，使青壮年的非文盲率达到95%左右。

随着改革开放的深入，中国经济社会发展对扩大受教育范围的需求进一步提高。1999年6月，中国开始第3轮教育改革，中共中央、国务院颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（以下简称《决定》）。《决定》在确保2000年“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）目标实现和达标后进一步巩固与提高的基础上，强调要扩大高中阶段教育和高等教育规模，到2010年，中国同龄人口的高等教育入学率要达到15%左右。此外，再一次要求努力采取有效措施, 切实加大教育投入, 逐步实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值4%的目标[4]。

2010年7月，中国进行了改革开放后的第4轮教育改革。在这轮教育改革中，国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）[5]。《规划纲要》再次提出了实现全民教育的目标，即到2020年，基本普及学前教育，巩固提高九年义务教育水平，普及高中阶段教育，毛入学率达到90%。高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%。为保障教育经费投入，该《规划纲要》再一次提出，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%。

1.2 提高教育质量

从20世纪90年代开始，中国的教育改革开始关注提高中国教育的质量，提出教育改革要向提高全民教育素质的方向进行。

在1993年颁布的《纲要》中明确指出，基础教育领域要切实转变教育观念, 由应试教育向素质教育转变[3]。

1999年颁布的《决定》，从理论和实践两个方面，全面提出了素质教育的内涵，前所未有地指明了实施素质教育的具体方向和道路[6]。《决定》要求将素质教育贯穿于各级各类教育，贯穿于教育的各个方面，同时把德育、智育、体育、美育等有机地统一到教育活动的各个环节中。

而在2010年国务院颁布的《规划纲要》中，明确提出要全面提高高等教育质量，到2020年，若干所大学达到或接近世界一流大学水平。

1.3 改革教育管理体制

受计划经济体制的影响，中国教育管理体制计划经济色彩浓厚，曾被称为“计划经济的最后一个堡垒”。中国教育管理体制的改革一直备受瞩目，历年来也多次将其作为改革的内容，尤其是高等教育的管理体制。1985年颁布的《体改决定》中，首先提出了改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权。1999年颁布的《决定》中再次指出，要加快改革招生考试和评价制度，改变“一次考试定终身”的状况。

中国共产党十五大以后，中国加快了高等教育管理体制改革。全国有31个省、自治区、直辖市和中央50个部门所属高校参与了“共建、调整、合作、合并”方式的改革。1998年以后，中国对撤销的国务院9个部门所属的93所普通高校、72所成人高校以及许多中专和技校的管理体制进行了调整。前后总共用了近10年的时间，基本上完成了高等教育宏观管理体制的改革，形成了中央和地方政府两级管理、分工负责的新体制。

为了实现科教兴国的战略，规范和管理各级各类民办教育， 2002年12月，第九届全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国民办教育促进法》。该法的出台，是用法律来规范和促进民办教育的健康发展，同时维护民办学校和受教育者的合法权益。与此同时，随着1996年《中华人民共和国职业教育法》的颁布, 中国职业教育改革和发展也进入依法治教的新阶段。

2 中国教育改革实现的状况

自1985年至今，中国教育改革已30余年。30多年来，中国的国民经济和社会发展取得了举世瞩目的成就，教育改革也在不断持续和深化。中国教育改革的许多目标已经实现，不论是在农村还是城市，免费的义务教育业已普及；同时，职业教育取得了快速发展，高等教育达到了普及化的新阶段。

2012年, 中国教育经费的实际投入实现了“国家财政性经费占GDP 4%”的目标，实现了这个在1993年提出的要在2000年实现的目标，同时，国家财政性教育经费支出实现了28.3%的高增幅[7]。这些改变了教育经费严重短缺的局面，为中国教育改革的顺利实施提供了有力的保障，被认为是中国教育历史上具有里程碑意义的事件。

在义务教育方面，根据全国人大报告，到2000年，中国在全国范围内如期实现了基本普及九年义务教育的目标，“普九”人口覆盖率达到85%，青壮年人口文盲率下降到5%以下[8]。到2007年底，相对落后的西部地区，“普九”人口覆盖率达到了98%[9]。另据教育部统计公报，截至2010年底，全国2856个县（市、区）全部实现“两基”，全国“两基”人口覆盖率达到100%[10]。

在高等教育方面，1997年高等学校逐步实行收费制度，1998年高等教育开始扩大招生，高等教育入学机会显著增加[11]。最新的中国教育事业发展统计公报显示，2015年中国高等教育毛入学率达到40%[12]。同时，高考制度也在进行相应改革，逐步废除了全国统一考试, 逐步实行各省统一命题或联合命题。

在职业教育方面，到2015年，中国高中阶段职业技术学校招生人数占高中阶段招生总数的比例达到43%[12]。对于学前教育，2015年，中国学前3年毛入园率达到75%，提前实现了规划目标[12]。同时，中国已经建立起从学前教育到研究生教育较为完整的家庭经济困难学生资助政策体系。

从数据上来看，中国基础教育、职业教育和高等教育的发展，达到了历次教育改革所设定的扩大教育覆盖范围、加大教育供给的目标。 然而，在如何促进教育公平、怎样提高教育质量、如何改进教育管理等方面，一些矛盾性的问题依然突出。具体来说包括以下几个方面。

3 中国教育发展面临的问题

3.1 教育公平问题突出

过去30多年，虽然中国经济高速发展，但是，原有城市与农村的发展水平差距并未消除，而且这个差距在不断扩大。2010年颁布的《规划纲要》中提出的公平教育目标，遇到了很大的社会阻力。由于城乡发展的不均衡，城市有良好的财政、经济和人才等资源，对基础教育的投入普遍远好于农村。即使在城市，不同学校之间，也存在着很大的差别。

尽管在2012年, 中国教育经费的实际投入实现了“国家财政性经费占GDP 4%”的目标；然而在教育经费管理和使用的过程中，存在着有限的教育经费使用结构不合理、效益不高的弊端，城乡之间教育资源的差距仍然较大。

在中国，小学升初中的择校问题,广受社会关注。许多父母为孩子能够进入好学校而不遗余力地奔波,甚至花上大笔“择校费”，为孩子进入重点学校铺路[13]。应该说，择校现象有利有弊，但其弊大于利。择校现象的盛行，会导致个别学校生源的膨胀和教学资源的紧张，一些拥有较好资源家庭的孩子更容易上好的学校,这实际上是一种新的教育不公。另一方面，在广大的农村地区，自2001年开始的农村中小学撤点并校，使得教育资源集中到乡镇地区，大量村庄学校消失，村落小学和教学点大幅减少，乡村教师面临失业，许多农村孩子因为学校距离远而失学。

高等学校招生制度是中国高等教育不公的另一个重要方面。目前，中国高考招生制度最为社会大众所指责的就是高校在各省份的招生名额分配不均。具体表现为很多重点大学在经济发达省市不论绝对招生人数还是相对招生人数都远高于其他省份。而且，目前高考制度大体上不允许持异省（直辖市）户籍考生在本地参加高考，占用本省（直辖市）的招生名额，这引发了长期在外地工作而没有当地户籍的务工人员子女参加高考的困难。

高等教育资源配置的不均衡是中国教育的另一个突出问题。目前，中国的大学以公立大学为主，民办高校只有少量。公立大学又包括部属高校、省属高校、市属高校。自20世纪90年代起，国家先后开始实施“211工程”“985工程”等项目，以重点支持高校或其部分学科的建设，使中国的公立大学呈现出不同的阶层。2015年国务院发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出：到2020年，中国若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列；到2030年，更多的大学和学科进入世界一流行列，若干所大学进入世界一流大学前列，一批学科进入世界一流学科前列，高等教育整体实力显著提升；到本世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列。但是，中国高等教育经费与政策扶持一直偏向本已有较强科研能力的重点大学，基本方向没有改变。这样，中国大学分层化明显，且愈加突出[14]。

3.2 教育管理过于行政化

中国的教育体制，政府在其中的主导作用一直沿续，按照行政化的方式进行管理。在学校内部，对于行政事物按一定的权力分工进行管理，形成层级分明的管理体系，是保证政令畅通，提高管理效率和效益所需要的重要措施。然而，由于制度不健全，教代会、校务委员会等制度往往是虚设，学校行政权力本身的运作没有得到较好的制约。因此，容易导致学校行政权力常常插手教学和学术事务，造成校内学术资源分配、教师职称晋升以及干部任命等受到来自行政权力的压力[15]。

另一方面，由于中国绝大部分学校依靠政府财政支持，学校的发展很大程度上受政府的行政命令制约。学校的招生计划、学科设计以及办学模式等受政府行政化指导，学校在很大程度上没有自主权，中国的学校要花费很大的精力去政府部门申请各种各样教育资源项目，使得学校难以真正按照教育规律办学，难以满足社会和经济发展的需要，缺乏竞争力。

3.3 教育质量不高

不论是2010年的《规划纲要》，还是1999年出台的《决定》，推进素质教育是中国教育的一项重大任务。然而，由于一些深层次体制性障碍尚未消除，中国的基础教育“为应试而教，为应试而学”的现象广泛存在，考试分数、升学率仍然是教师评价学生、校长评价教师、社会评价学校的主要标准。这种应试教育，使得中国学校毕业的学生普遍创造性不够、适应社会能力弱。

对中国的教育质量产生巨大影响的另一个问题是中小学生作业负担过重。为了进入顶尖的学校和大学，教师往往给学生布置超负荷作业量，损害了学生的身体和心理健康，引起了中国社会的普遍关注[16]。“减负”即要求减轻学生压力成为特别流行的词汇。

在高端人才培养方面，改革开放以来，中国政府及相关管理部门极重视创新性人才及领军人物的培养，《规划纲要》中明确提出：到2020年，部分高校达到或接近世界一流大学水平。中国采取了诸多人才政策方面的措施来激励人才工作发展，如“千人计划”“长江学者”计划等等。然而，尽管近些年中国高校办学实力和办学水平有明显改进，但中国高等教育在整体质量上与教育强国仍然存在不小差距。

一项旨在衡量工程教育质量的国际比较研究表明，中国和印度一样，工程教育质量仍然较低[17]。《金融时报》曾有一篇文章指出，随着中国大学的扩展，中国每年毕业的工程类本科生比美国多4倍，但绝大多数质量不高[18]。这些现象引发了著名的“钱学森之问”——为什么中国的学校总是培养不出杰出人才？进一步来说，又如何去实现《规划纲要》中提出的建设世界一流大学的目标？2009年，原国务院总理温家宝曾专门对中国教育界提出了这些深层次的问题。

3.4 职业教育和民办教育发展状况与理想状态尚有差距

中国的职业教育远不能适应中国经济和社会发展需要[19]。学历性职业教育的政府主导模式限制了职业院校的自主发展，职业院校的专业设置、教育内容等不能应时应势而定[20]。 社会职业教育与企业职业培训的办学主体大体上为私人或企业。缺乏合格教师和资金支持，严重制约了职业教育学校的发展。另一方面，中国的职业教育上升空间受教育体制的限制，高职学校毕业生没有学位证，若想进入本科继续学习，必须要通过专升本考试[21]。由此导致职业教育的社会认可度低，生源紧张。

尽管在2002年中国就颁布了《民办教育促进法》，但中国的民办教育还很不理想，民办教育虽然规模不小，但确实水平不高、声誉不高[22]。对于民办教育,目前，中国没有一个独立的权威性管理机构，民办教育处在“谁都可以批，谁都可以管又谁都不管”的尴尬局面。有些民办教育内部管理混乱，在社会上造成不良影响, 而且民办教育乱收费、高收费、挪用办学经费等现象时有发生。除此以外，大多数民办教育经费紧张、办学条件差、教育质量也令人担忧。

3.5 教育国际化程度有限

全球化背景下的教育国际化具有很高的战略意义。然而，同欧美国家相比，中国教育的国际化程度不高。在基础教育方面，自20世纪80年代以来，在全球化的时代背景下，中国一直致力于推进基础教育国际化。然而，中国当前基础教育的国际化模式多样、数量多，但是质量不高。主要的问题是国际化理念的认识水平与服务质量有待提高，不同地区基础教育国际化水平不均衡，部分基础教育国际化实践的规范性有待加强等[23-24]。而且，中国基础教育国际化存在浮于表面地借鉴国外教育理念，限于静态地理解教育国际化，流于形式地强调国际合作关系和疏于整合地推动教育国际化四大误区[25]。而欧美国家则是通过国家立法或政策创造有利于国际化教育推进的政策空间，强调教师、学生和学校的国际交流与合作，并注重将国际化要素渗透到课程之中。

目前，中国教育的国际化主要体现在高等教育国际化。在高等教育方面，中国虽然确立了国际化教育观，但是国际化的良好工作制度和机制还没有完全形成。尽管中国高校大都设置了国家合作交流处（港澳台办公室）等类似机构，国际交流较为活跃，但是离国际化还存在较大差距，如国际学生占学生总数的比例不高，国际竞争力不够；外籍教师数量很少，具有国际教育背景的教师比例不高。除此以外，虽然一些大学课程的国际化取得明显进展，但是教学内容还不能适应国际化办学需求[26]。相比之下，1989年，美国77%的四年制大学和46% 的二年制院校在普通教育课程中就已至少开设一门含国际内容的课程。中国高等教育国际化主要由国家集中支持的一批重点大学承担，私立大学发展不足。而在发达国家，如日本，其私立大学接收各类国外留学生几乎占总数的3/4[27]。

4 中国教育改革与未来发展的展望

中国的教育经过几十年的探索和发展，取得了显著的成就，尤其是改革开放之后，中国教育服务社会经济发展的能力不断增强，与国际先进教育的差距也在逐步缩小，但中国教育存在的问题依然比较突出。中国是教育大国，但还不是教育强国。

自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》发布之后，时隔5年，2015年国家教育发展研究中心等部门对15个副省级城市教育现代化进行监测[28]，监测的指标是根据教育现代化发展水平确定的。根据监测报告，中国教育存在的问题主要体现在：（1）在教育普及水平中，15个副省级城市教育普及水平区域化特征明显，即使在东部沿海地区，教育普及水平分化现象也较为严重。（2）教育公平水平表现出：一是在校际之间、县际之间、城乡一体化不均衡；二是经济发展水平与解决随迁子女公办学校就读能力不一致。（3）就教育条件保障水平而言，城市间办学条件差异显著，其中生均公共财政预算教育公用经费支出城市间差异系数最高达5倍；生均教学及辅助用房面积差异最高达4倍。副省级城市是中国经济和社会发展水平很高的城市（除去4个直辖市），它们的教育在中国应该是发展水平较好的，所存在的问题表明中国教育改革与发展还有大量的工作需要深入开展。

2015年10月，中国共产党的十八届五中全会在北京召开，会议强调实现“十三五”时期发展目标，必须牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念[29]。这五大理念指明了中国加快推进教育现代化前进的方向：（1）创新理念，旨在创新人才培养模式，通过创新教育体制机制，激发教育发展活力；（2）协调理念，实际上是促进教育的均衡发展，目标是提高教育整体发展水平；（3）绿色理念，是为了全面推广素质教育，从德、智、体、美等方面培养新时期的人才；（4）开放理念，目的是提升资源整合能力；（5）共享理念，依然是为了大力促进教育公平。五大理念的提出，进一步丰富和发展了教育现代化的内容，也是新时期全面深化教育改革的行动指南。

2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》通过十二届全国人大四次会议表决并正式发布[30]。在第十四篇第五十九章“推进教育现代化”中，提出“十三五”期间教育改革与发展的主要目标是：加快完善现代教育体系，全面提高教育质量，促进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。并在该章下设有“加快基本公共教育均衡发展”“推进职业教育产教融合”“提升大学创新人才培养能力”“加快学习型社会建设”和“增强教育改革发展活力”五节，对基础教育、职业教育、高等教育、终生教育以及教育体制机制改革做出部署。此外，在该章设有专栏，列出推进教育现代化的十大工程。比较2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，到2020 年基本实现教育现代化目标：（1）实现更高水平的普及教育；（2）形成惠及全民的公平教育；（3）提供更加丰富的优质教育；（4）构建体系完备的终身教育；（5）健全充满活力的教育体制。与“十三五”规划纲要中教育的目标是一致的。此外，对比这些目标与前3次改革的目标，可以看出是总体相同，但是在原来改革基础上的进一步推进和深化。当然，未来中国教育不仅仍然需要继续着力解决中国教育一直存在的公平、质量和体制机制问题，还需要建立全球化和信息化形势下适应经济和社会发展的现代教育体系。

不论是2010年颁布的《规划纲要》，还是《“十三五”规划纲要》的教育部署，对未来教育的改革与发展，国家在战略层面做出了全面、系统的顶层设计；但在具体实施过程中，一些问题依然难以解决，顶层设计和现实差距明显。未来，如何清除教育改革道路上的障碍，如何实现中国教育的健康发展,政府和社会还需要做出更多的努力。

为此，特别需要解决以下几个方面的问题：（1）切实树立以培养人才为根本目的教育理念，真正建立起科学的教育评价制度，扭转以升学率考核学校、以分数评价学生的现象，使得素质教育能够真正全面推广执行；（2）解决教育发展的不均衡问题，缩小区域间教育资源、办学条件等方面的差距，推进教育领域的精准扶贫，重点是中西部、东北地区，以及解决农民工子女教育边缘化问题；（3）优化教育结构，积极发展职业教育，提高职业教育的办学能力、办学水平，健全产教融合、校企合作的长效机制，以破解职业教育的服务经济与社会发展能力不够的问题；（4）多样化培养人才，拓宽成才通道，增强学生社会责任感、创新精神、实践能力，使社会经济的发展和人才培养的模式深度结合；（5）转变和优化政府管理的体制机制，避免越位、缺位、错位的现象，健全学校自主发展、自我约束机制,推进教育“管办评”分离，推进教育治理的现代化；（6）随着全球化和第4次工业革命的推进，新的时代对教育的理念、模式、教学方法和手段，以及学校的形态、教师的作用和教育管理的体制机制，提出一系列全新的问题与挑战，中国教育界特别需要深入研究问题，积极应对挑战[31]。

5 结语

综上所述，改革开放30多年来，中国教育改革与发展取得巨大成就，中国是世界上教育人口最多的国家。但中国还不是教育强国，仍然需要进一步改革，打破一些传统计划体制的约束，建立全球化和信息化形势下，适应经济和社会发展的现代教育体系。一方面，中国教育需要努力解决教育公平问题，形成真正意义上惠及全民的公平教育；另一方面，需要激发市场的活力，通过发展民办教育和职业教育，提供更加丰富的优质教育，构建体系完备的终身教育，以有利于提高各级各类学校的教育质量。此外，非常重要的是要建立健全充满活力的教育管理体制，积极应对新工业革命对教育的挑战，实现教育治理现代化的目标。

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作者贡献说明：

王元丰：构建框架，理论分析；

李克平：收集资料，调研分析。

Review and Prospect of China’s Education Reform

Wang Yuanfeng Li Keping
Beijing Jiaotong University, Beijing 100044

[Purpose/signifcance] Education is the foundation for the development of the nation and society, and it is also the guarantee for the implementation of the fve development concepts: innovation, coordination, green development, opening up and inclusiveness. China has the largest population in the world. The Chinese government has always put the development of education in the frst place, and thus established the world’s most massive educational system. China’s education reform has been a concern. [Method/process] This paper reviewed the development of education reform in China after its reform and opening-up policies were launched. It analyzed the existing problems, and presented prospects for the future reform and the development of education. [Result/ conclusion] This analysis shows that , although China’s education reform has achieved remarkable achievements in strengthening education supply, improving the quality of education and promoting education equity, there are still outstanding problems that need to be addressed. It is also necessary to deepen reform, improve the quality of education, promote education equity, reform the management system of education, and cope with the challenges of globalization and the new technological revolution.

Chinese education comprehensive reform education modernization

G521

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.06.05

2016-11-15

2016-12-01 本文责任编辑：栾瑞英

王元丰（ORCID: 0000-0003-0980-0875），九三学社中央参政议政部副部长, 北京交通大学教授, 博士生导师, E-mail: cyfwang@bjtu.edu.cn；李克平（ORCID: 0000-0002-0754-5033），北京交通大学教授, 博士生导师。