治理视角下的人力资源管理：以职称评审社会化改革为例

陈雪玉（广州工程技术职业学院，广东　广州　510032）

治理视角下的人力资源管理：以职称评审社会化改革为例

陈雪玉
（广州工程技术职业学院，广东广州510032）

在创新驱动发展背景下，人力资源管理特别是人才评价和激励的治理问题倍加突出。以职称评审为例，关于出台评审政策、制定评审标准、组织评审过程、申报获取职称和应用评审结果五种权力（权利）及其关系的研究结果表明，政府在职称评审中拥有绝对控制权，社会、申报者个人、行业组织和用人单位未能发挥足够话语权和影响力，职称评审体系呈现为不完善的治理结构。今后，应科学配置上述权力（权利），促使相关主体回归本位，推动职称评审社会化改革和治理结构重塑，进而在整个人力资源管理中探索推广这种改革模式，全方位提升治理水平。

治理；人力资源管理；职称评审；社会化改革

当前，“让创新成为引领发展的第一动力”已经上升为国家战略，创新在国家发展全局中的核心地位正式得到确立[1]。创新驱动实质上是人才驱动，实现人才驱动发展的关键是完善人力资源管理，尤其是大胆对人才评价和激励机制进行改革。打造万众创新大众创业的崭新局面，使得“高度的动态性、复杂性和不确定性”[2]成为当前企业和其他用人单位的总体特征，多文化、跨背景的权变管理情境更加普遍，“领导—成员交换、员工敬业度、工作嵌入、心理契约和组织公民行为”[2]等相关治理问题成为今后人力资源管理特别是人才评价和激励的中心问题，但是人力资源管理理论尚未就此作出有力回应。简言之，如何从治理视角对人力资源管理进行改革创新，是未来人力资源管理研究和实践的首要课题。例如，职称（专业技术职务）评审制度作为人才评价和激励制度的重要组成部分实行至今，虽然对专业技术人员队伍的蓬勃壮大起到巨大的推动作用，但是也备受质疑、争议纷纭，特别是职称评审各种相关权力和权利配置不当、主体错位，导致职称评审存在许多亟待解决的治理问题。基于此，本文将以职称评审为例，探讨在人力资源管理过程中如何有效融合治理思想，推动各种相关权力和权利的主体回归本位，促使人力资源管理朝着社会化改革的方向稳步运行并重构其治理格局。

一、职称评审体系内含五种权力（权利）

按照流程顺序，职称评审体系可以分为五个部分，即出台评审政策、制定评审标准、组织评审过程、申报获取职称、应用评审结果。其中，出台评审政策、制定评审标准、组织评审过程和应用评审结果的主体行使的都是相应权力，只有申报获取职称的主体行使的是相应权利。

首先，按照中央有关文件精神，出台评审政策的权力归中央一级行使，制定评审标准的权力下放给省一级。为统一职称评审工作的总基调[3]，中共中央、国务院1986年转发《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》（中发【1986】3号），明确今后要“实行专业技术职务聘任制度，并相应地实行以职务工资为主要内容的结构工资制度”[4]。为防止再次出现职称评审混乱现象[4]，中央还规定“各主管部委对专业技术职务的名称、档次、适用范围、岗位职责、任职条件、聘任办法和审批权限作出原则规定，各省（自治区、直辖市）制订实施细则贯彻执行”[4]，将出台评审政策和制定评审标准的权力分别划归中央和省。

其次，省一级在制定评审标准的同时还负责组织高级职称的评审工作，中级和初级职称评审的实施则分别由地级市和区县两级承担。由于国家人社部实施助理级、员级合一的初级专业技术资格考试①上海市人社局.上海市职称系列（专业）分类情况一览表.调研过程中该单位提供(2015-12-20)。，目前省一级只对高级和中级职称评审标准作出规定[5]。组织评审过程则可分两个层次：除了以考代评的专业系列，中级职称由地级市人社部门负责组织评审，初级职称由区县人社部门统一组织认定；正、副高级职称评审，除省下放到地级市的部分副高级职称的评审工作外，均由省人社部门负责实施[6]。

再次，申报获取职称的权利作为单位一员的个人所行使，其中单位的意志可能大于个人的选择权。按照中央文件精神，“由行政领导在评审委员会认定的、符合相应条件的专业技术人员中聘任或任命，获得聘任或任命的在任期内领取专业技术人员工资”[4]，各级各单位各类别专业技术职务的结构比例逐级上报核准，而且严格控制机关事业单位的工资增长指标[4]。个别员工希望不受此比例限制的，单位要么拒绝推荐申报，要么要求其做出不与待遇挂钩的承诺。申报获取职称的主体是作为单位一员甚至是单位意志支配下的个人，其中个人选择权可能以单位意志为前置要件，而单位意志的效力派生于政府权威和强制力[7]。

最后，应用评审结果的权力属于用人单位。用人单位有权选择性地应用职称评审结果，不仅对中高级职称适用，而且就初级职称而言也如此。例如，只要通过初级专业技术资格考试的事业单位员工，单位可结合岗位需要，择优聘任初级专业技术职务：大专毕业担任员级职务二年以上；中专毕业担任员级职务四年以上；不具备上述学历担任员级职务五年以上，经所在单位考核合格，可聘助理级职务；其他人员可聘任员级职务。”[8]

二、当前的职称评审体系是不完善的治理结构

的确，当前职称评审体系有其可取之处，诸如让应用评审结果的权力回归用人单位，扩大用人单位评价和激励人才的自主权；将出台评审政策的权力集中在中央一级，防止地方擅自降低人才准入门槛，杜绝放宽职称评审尺度，避免职称泛滥乱象重现，等等。但是，对当前职称评审体系必须有更全面、更科学的评价。

职称评审是人力资源管理的重要组成部分，而人力资源管理是社会建构和秩序运行的必要环节，因此应从治理的角度去审视职称评审乃至人力资源管理。同时，在新一轮世界性产业革命和科技创新即将到来的前夜，我国创新驱动发展战略却尚未发挥出良好的产业效应和经济影响，也似乎暗示有必要从治理的层面而不仅仅是经济或技术角度去反思人才政策，包括职称评审体系。因此，在规范意义上，符合治理要求[9]的职称评审体系必然呈现为这样一个完善的治理结构：上述五种权力（权利）配置得当、主体适格、运转正常、衔接顺畅，不同权力（权利）主体之间的需求回应和资源交换可持续，以及不同主体协商共治形成和谐有序的良好格局。否则，当前的职称评审体系就是一个不可持续、不完善的治理结构，必须予以改革和重构。通过下面的分析，我们将看到，在当前职称评审体系中不同权力（权利）之间的剧烈冲突比比皆是，主要有：

一是出台评审政策的权力与制定评审标准的权力之间的冲突。中央所出台的评审政策指导性和约束力很强，可能不利于地方适时开展职称评审改革创新。中央要求各地在思想政治表现、学历资历、外语、继续教育、专业技术工作经历（能力）、业绩成果、论文著作等方面对职称申报和受理设置基准门槛[7]。但是，我国地域辽阔、各地发展很不均衡，随着东部沿海发达地区频频出现新行业新岗位，这些地区能否增设新的职称专业系列？对于实践性较强、很多从业人员学历水平较低的工艺美术类等行业，地方能否不在学历、外语、论文著作等方面提出硬性要求？随着全国人才向东南部沿海地区加快集聚趋势增强，地方能否自主调整各类高中初级专业技术职务的结构比例？这反映出地方希望不限于按中央政策“依样画葫芦”，而拥有更多评审标准自主制定权。

二是制定评审标准的权力与应用评审结果的权力之间的冲突。政府部门从便于行政管理的角度制定评审标准，难以完全适应用人单位对创新创业人才与时俱进的需求。地方为便于管理，尽量设置量化指标，例如论文发表数量、岗位工作年限、企业实践时间等等，但是对数量背后的创新质量和现实效益不予重视，也缺乏相应的评价手段。在这种悖论下，用人单位尤其是面临严峻创新创业形势挑战的企事业单位对现行职称评审标准的认同度很低，在人力资源管理特别是薪酬管理中评审结果的参考权重不大，从实效层面严重消解了政府制定评审标准的权力。同时也就出现了一方面是欣欣向荣的人才资源体系不断完善、人才数量不断攀升境况，另一方面却是众多人才难以引发创新创业爆棚效应、大量企业转型升级发展乏力的人才短板现象。

三是组织评审过程的权力与申报获取职称的权利以及应用评审结果的权力之间的冲突。政府部门对评审过程的限制太多，吸纳社会各方诉求力度不足，不利于建立起广泛认可的评审体系。评委会难以突破系统、地区、单位的局限，不仅专家很难自荐入库也未建立入库专家动态调整机制，而且行政管理人员、公务员、人事干部也可以担任评委，行业组织和社会的专业智慧很难融入评审专家库，这不利于提高评委会专业化、社会化水平。同时，申报者以单位名义申报职称，无法与政府职能部门和评委会沟通交流，难以及时获取信息和反馈信息，且程序繁琐和手续复杂导致他们承受着更多不确定性风险和压力。不仅评审专家专业化社会化程度低和评审渠道不畅通颇受质疑，申报失败者会认为存在不公正[10]，而且用人单位也会加倍否定职称评审结果的正当性。

综上，当前职称评审体系是一个不完善的治理结构，政府在职称评审中拥有绝对控制权，申报者个人和用人单位未能发挥足够影响力，行业组织和社会更是话语权缺失。

三、重塑职称评审社会化改革治理结构所坚持的原则

上述权力（权利）的冲突不是偶然的，而是内在于职称评审体系的结构性矛盾，集中反映了当前职称评审体系的治理困境。要破解这一困境，就要回到职称评审体系的内在结构，从五种权力（权利）的关系安排和主体配置寻求职称评审社会化改革路径。首先要把握三个原则：

一是以有助于发挥人才队伍的创新效应为出发点。判断职称评审体系是否滞后于时代发展要求，关键就是看职称评审体系是否有助于打造一支具有良好创新创业能力的人才队伍，能否对产业转型升级发挥切实可见的经济效应。因此，务必以实现创新驱动发展为指挥棒，反思职称评审体系的功能定位和存在问题，据此增强用人单位和申报者作为创新主体的能动性和自主权，加快转变政府在职称评审中的服务管理职能，强化行业组织和社会在职称评审中的服务作用。

二是以有助于落实和谐有序的治理要求为落脚点。职称评审体系能否实现良好的人才效益，主要要看利益相关各方是否做到了平等沟通、协商共治。职称评审是政府组织人才建设工作相关主体制定和实施人才评价和激励办法的整个过程，政府的作用是统筹和协调，不是指挥和命令。只有改变政府在职称评审中的“压制型思维”，提升用人单位、申报者、行业组织和社会在制定评审政策、标准和流程上的话语权和影响力，充分吸纳来自直接使用人才、评价人才和激励人才一线的意见建议，职称评审体系才是可持续的治理系统。

三是以有助于促进各方需求对接和回应为着力点。良好的治理结构必然要求事事有回音、件件有着落。完善的职称评审体系必须做到政府、用人单位、申报者、行业组织和社会相互尊重彼此需求，特别是政府高效回应用人单位自主制定评审标准、申报者个人自主申报获取职称、行业组织自主制定评审政策和组织评审过程、社会自主推荐评审专家入库等方面要求，以及借鉴、总结和推广体制外探索职称评审创新的经验做法，提升职称评审体系的权威性、公信力和适用性。

四、重塑职称评审治理结构，稳步推进职称社会化改革

基于上述三个原则，重塑职称评审治理结构的关键是在职称评审中做到以市场导向为引领，充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。特别是加快转变政府人才管理职能，落实用人单位自主权，最大限度激发和释放人才创新创造创业活力，使人才各尽其能、各展其长、各得其所，让人才价值得到充分尊重和实现。

只有坚持彻底的市场导向，才能促使职称评审真正走上社会化改革的正确轨道。这里所谓的市场导向，并不是指职称评审要实现市场化，由专门的服务企业负责职称评审工作，而是说人才能否发挥创新创业效应，要由市场去判断，交给市场规律去检验。在这里，社会化改革目的也是为推动职称评审摆脱政府过度严格控制，建构更科学合理的评审体系，使得政府、用人单位、申报者、行业组织和社会等各方在保障落实用人单位评价和激励人才的自主权的基础上，把各自意见和诉求融合起来，打造更具创新创业针对性从而也就更体现市场导向的职称评审治理结构。因此职称评审实行社会化改革与职称评审坚持市场导向是高度一致的，它们之间是因果关系或“手段——目的”关系，前者为结果或手段，后者为原因或目的。

按照这一思路，可从五个方面稳步推进职称评审社会化改革：

一是重构职称评审体系的权力（权利）结构。通过政府购买服务的方式，探索建立政府引导、行业组织和用人单位主导的人才评价体制和机制，把申报权交给个人，把评审权交给社会，把聘用权交给用人单位，不断完善、规范、依托行业组织，最终实现人才评价社会化。

二是优化政府职称评审服务和管理职能。按照政事分开、政社分开和管办分离的改革要求，强化政府在职称评审中宏观管理、政策发布、公共服务、监督保障职能，加大人才管理职能部门简政放权力度，消除职称评审行政化、官本位做法，杜绝过度干预用人主体，不能简单照搬党政干部管理办法管理专业技术人员。

三是建立职称业务直接申报制度。按照“全员服务、全面服务、全程服务”的要求，着力打造以申报者个人为中心和视角的的职称评审流程，彻底解决原先申报渠道不畅、申报信息不通、申报环节繁琐等问题，真正确立申报者在职称评审申报中的主体性，有力保障非公经济组织、社会组织从业人员及流动人员自主申报职称权利。

四是发挥用人单位在职称评审中的主导作用。合理界定和下放职称评审权限，推动高校、科研院所和企业自主评审，逐步建立重工作实践、重业绩、重贡献，符合创新型人才特点的职称评审办法，弱化学历、职称外语、计算机模块、继续教育和论文在人才评价体系中的作用，把人才的创新能力、工作业绩和行内认可作为重要依据，建立以能力为基础、以绩效为核心、以贡献为目标、与各地经济社会发展相适应的人才评价体系和标准，同时探索高层次人才、急需紧缺人才职称直聘办法，促使优秀人才脱颖而出。

五是强化社会力量提供职称评审服务功能。加快制定遴选行业协会参与职称评审的实施办法，建立行业协会承接政府职能目录动态调整机制，明确规定遴选标准、遴选程序和转移内容，规范职称评审服务职能向高资质行业协会转移的流程，鼓励更多行业协会承接职称评审职能。有针对性地加强评审专家库建设，根据基础性研究、应用性研究和技术开发、哲学社科等各类人才职业特点，分别建立充实同行学术评价、市场评价和社会评价专家库，鼓励引入国际同行评价因素。加强评审专家数据库建设，面向社会遴选高水平的一线专家，充实专家评委队伍，组织行业专家制定完善各个系列专业的职称资格条件，建立评价责任和信誉制度，确保评审结果科学、客观、公正。

五、以更广阔视野，推动人力资源管理的治理变革

从职称评审社会化改革的思路来看，治理思想对于人力资源管理改革创新的最大意义在于促进反思和重建人力资源管理的实践依据和行动指南。综合人力资源管理的宏观和微观两个层面，在传统意义上“政府——用人单位——员工”的双层人才管理结构中，前一主体总是习惯于用命令式和控制式的话语对后一主体发号施令，统一要求后者沿用或遵守其制定的人才评价标准和激励政策体系。这种做法，严重忽视了创新驱动发展的最能动力量不在于政府，而在于用人单位和人才本身。只有过去那种自上而下指令式的人力资源管理体系被彻底打破并重新构建，把人才评价和激励机制与发挥用人单位和人才创新创业的积极性相结合，人力资源管理才能回归到有效治理的正确轨道上去，自人才到用人单位再到政府的创新驱动发展路径才能得以成就。

根据这一认识，推动人力资源管理的治理变革，同样需要立足激发人才创新动力、促进和谐有序治理、对接各方利益诉求三个基本点，在人才激励政策、人才评价标准、人才服务体系、人才参与决策、人才自主创新等五个方面，给予用人单位和人才更多的知情权、参与权、表达权、监督权，促使创新驱动发展战略实施更接地气、落到实处、取得实效。总之，在推动人力资源管理实现治理变革的过程中，应当秉承“人才为用人单位服务、用人单位按市场和社会需求引才”的效益理念，切实将政府在促进人才建设方面的职能转化为为用人单位和人才提供服务上来，全力推动引才聚才转向以用人单位为主体、市场为导向的正确轨道：

一是坚持用人单位引才聚才的主体地位。政府要积极引导用人单位根据产权性质、发展战略，建立与现代市场和社会体制相符、与国际接轨的用人制度，以市场和社会需求为导向、以经济社会效益为目的推动人才工作，自主确定用人需求和激励体系。

二是坚持市场在引才聚才上的导向作用。大幅度地减少政府对人才资源的直接配置，发挥市场在人才价格、供需调整、培养开发、评价发现、流动配置等方面的决定性作用，鼓励用人单位外包人力资源管理职能，充分发挥第三方机构在人才资源配置方面的重要作用，建立与市场经济相契合的人才效益回报机制。

三是坚持政府服务人才的职能定位。在加快建立以市场为导向的人才工作体制机制的同时，强化政府的人才公共服务职能，变“管理人才”为“服务人才”，从人才服务供给型向需求导向型转变，将人才资源调配职能进一步放权给用人单位和市场。政府要积极探讨和进一步创新人才政策和体制机制，不断提高人才服务水平，探索实行以增加知识价值为导向的分配政策，充分释放人才、资本、信息、技术等创新要素的活力，使用人单位真正成为引才用才和人才管理的主体。

[1]中国共产党中央委员会.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB/OL].(2015-11-03)[2016-01-20]. http://politics.people.com.cn/n/2015/1103/c1001-27772701.html.

[2]赵曙明.人力资源管理理论研究新进展评析与未来展望[J].外国经济与管理,2011(1):9.

[3]牛风蕊.我国高校教师职称制度的结构与历史变迁——基于历史制度主义的分析[J].中国高教研究,2012(10):71-72.

[4]中国共产党中央委员会,国务院.中共中央、国务院转发《关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告》的通知（中发【1986】3号）[EB/OL].(1986-08-20)[2016-02-01].http://www.gov.cn/ xxgk/pub/govpublic/mrlm/201209/t20120921_65576.html. http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201209/t20120921_65576. html.

[5]广东省人社厅.广东省高等学校职称评审资格条件（粤人职[1999]28号）[EB/OL].(1999-12-06)[2016-01-23]. http://www.hrssgz.gov.cn/gzzc/zgtj/201108/t20110818_172101.html.

[6]孙晓莉,张健一.深化广州市职称评审社会化改革的调研报告[R]//张强.中国广州社会形势分析与预测.北京：社会科学文献出版社,2015.

[7]广东省人社厅.广东省人事厅关于深化我省职称制度改革的若干意见（粤人发【2009】178号）[EB/OL].(2003-07-16)[2016-01-25]. http://www.hrssgz.gov.cn/gzpigov/04ksrk/zyjsry/624.htm.

[8]国家人社部.关于获得初级专业技术资格人员聘任职务问题的函（人职司函〔1995〕71号）[EB/OL].(1995-10-20)[2016-01-04]. http://www.ixm.gov.cn/xgxx/zcfg/201404/t20140415_62453.html.

[9]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社,2000.

[10]占才强.武大副教授一拳打晕教授 拳头打出的法学悲哀[EB/OL].(2012-04-30)[2016-01-24].http://news.ifeng.com/society/1/detail_2012_04/30/14242638_0.shtml.

（责任编辑：吕增艳）

Human Resource Management from Angle of Governance:Taking Socialization Reformation of Professional Titles Evaluation for Instance

CHEN Xue-yu
(Guangzhou Engineering Vocational College,Gaungzhou,Guangdong 510032,China)

Against the background of innovation-driven development,human resource management,especially the evaluation and motivation of talents,is confronted with more obvious governance problems.Taking professional titles evaluation for example,the research of five kinds of power or right,including the power to enact the evaluation policy,establish the evaluation criteria,organize the evaluation process, apply the evaluating results,and the right to declare and acquire the professional titles,and their relations each other indicate that the government dominates the professional titles evaluation,when the society,the applicants,the professional associations and the employers cannot play enough voice and influence,so the system of professional titles evaluation shows imperfect governance structure.The power or right should be distributed scientifically for purpose of letting related bodies back to their own standard,propelling socialization reformation of professional titles evaluation as well as reestablishment of governance structure,in order to generalize this kind of reform mode together with improve the level of governance.

governance;human resource management;evaluation of professional titles;socialization reformation

D67

A

1008—7974(2016)03—0073—05

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.05.014

2016-03-27

陈雪玉，女，广东汕头人，管理学硕士，讲师。