村官腐败倒逼下的基层治理探讨

2016-02-13付翠莲浙江海洋大学经济与管理学院浙江舟山360

通化师范学院学报 2016年3期

付翠莲，孔　政（浙江海洋大学　经济与管理学院，浙江　舟山　360）

村官腐败倒逼下的基层治理探讨

付翠莲1，孔政2
（浙江海洋大学经济与管理学院，浙江舟山316022）

随着农村集体的资金、资产、资源“三资”规模扩大所带来的巨大利益刺激，村级干部在换届选举、集体资产资源处置、土地征用拆迁、工程建设过程中的腐败问题凸显，“小官巨腐”问题频现公众视野。权力是滋生腐败的温床，村官膨胀的权力在缺乏监督的空间里产生异变，倒逼人们重新审视农村治理体系。坚持和完善基层民主自治制度，探索实行村级权力清单制度，用法治方式和制度手段清理规范“小微权力”，是基层治理走向现代化的必经之路。

“村官”；腐败；权力清单；“小微权力”；基层治理

在我国，“村官”是对农村基层干部的通俗称呼，由村民自治委员会和村党支部委员会的全部人员构成，对其所归属的村级社区范围，享有管理行政村公共事务的权力，协助乡镇一级政府行使国家对农村地区公共行政事务的管理权。村官不仅担负了党的权威和村民的委托，而且作为农村基层干部也掌握集体的资源和权力。进入21世纪以来，国家和政府相当重视“三农”问题，大力在广大农村地区进行建设，使得村中资金、资产、资源“三资”规模不断扩大，由此带来了巨大的经济利益。在这种刺激下，越来越多地区的村委会换届选举中频繁出现拉票贿选、暴力选举等违背民主选举制度、无视选举规章的恶劣现象。随着城镇化建设的进程加快，处于城乡结合部的资源地位也越来越重要，农村得到了前所未有的发展，极大增加了村官腐败的可能性，某些村官在处置村集体资产资源、土地征用拆迁等过程中出现私自挪用和侵占村集体财物等违法乱纪行为，党和国家赋予的权力被一部分“村官”用来设租寻租、收受贿赂、贪污公款、谋取不正当利益，为一己之私多拿多占，“小官巨腐”现象频频出现在大众视野，这些现象对当地经济的发展造成了严重负面影响，造成村民上访，极大地损害了党和政府的公信力，使得党和政府与群众的关系出现危机，威胁到农村社会的健康、稳定发展。

一、我国村官腐败导致村级权力运行失范

目前我国有4万多个乡镇，60多万个行政村，9亿多农村户籍人口，59.7万个村委会，500多万名村干部。[1]值得肯定的是，大部分“村官”都是尽职尽责的，他们常年工作在基层，不辞辛劳，造福群众。可是，频频出现的“小官巨腐”又不断警示着我们，当今“村官”滥用权力、谋取私利现象已十分严重，农村已经成为腐败的重灾区，严肃治理农村贪腐问题已经迫在眉睫。2008年被检察机关立案侦查的涉农职务犯罪中，农村基层组织人员4968人，占42.4%。其中，村党支部书记和村委会主任绝对数高达2850人。在当前查处的基层违纪违法案件中，村官占据了案件数量的70%以上，由村官腐败引发的群众信访已占农村信访总量的50%以上。[1]近年来随着新型城镇化进程的不断加快，规模也越来越大，在某些城乡结合部的征地拆迁过程中存在部分村官利用手中权力疯狂敛财。据不完全统计，一个村10名官员竟斗胆瓜分了市值18亿的安置房316套；一个村的会计竟能挪用资金超过1.19亿；一个乡的党委书记受贿高达9000万。[2]由此可见，村官虽然只是国家庞大行政机器中的末梢，但其腐败现象之普遍、涉案金额之高、情节之严重可谓触目惊心。

村官腐败一般指我国农村基层干部在协助上级乡镇政府进行村级组织、管理、协调等活动过程中，利用手中的权力之便，通过各种违法违规手段将其管理和经手的村集体财物据为己有，属于严重的违纪违法行为。这种行为造成大量集体资产去向不明，对农村的经济造成严重的负面影响，此外还会危害基层政权的建设，造成严重的负面政治影响，另外还会阻碍农村文化发展，导致生活腐化堕落，使群众对党和政府产生质疑、公信力下降，极易破坏农村社会稳定。总之，村官腐败现象愈演愈烈，主要从经济、政治、文化、社会、生活五个方面极大地损害了党和政府的形象以及村民的正当利益。这就导致党和政府在农村层面的各项决策被截流，政策执行力度大打折扣，反映出当前村级权力运行失范，严重阻碍甚至破坏社会主义新型城镇化建设和农村改革的进程。

（一）选举腐败

1.贿选拉票

在村官腐败案件中，村干部选举不正当竞争现象突出，“贿选”之风频现，许多地方的村民委员会选举都存在着不同程度的假选、贿选乃至强选等现象。在巨大经济利益的诱惑下，某些村委会候选人在选举过程中无视选举纪律，为达目的不择手段，通过贿选等不正当手段影响选举正常进行，此类现象频繁发生。据相关人员透露，部分候选人为达到个人目的公然以金钱开道，笼络人心，恶意拉票，为达到击败其他竞选对手的目的，不惜用大量金钱请客送礼。个别村甚至对选票进行明码标价，有的一张选票数百元甚至数千元不等。一般来说，如果一个村的经济条件较好，那么竞选一个村委会主任要数百万元，即使处于较偏远地区也需要数十万元。候选人能够花几百万元来竞选村主任，就在于该职位能带来更多利润。[3]在市场经济发达的南方地区的城郊村，部分村干部通过各种手段强行进入村委，在村委会选举过程中通过如公开捐赠、承诺或游说、拉选票等非法手段扰乱村主任选举的现象经常发生。

2．暴力选举

个别干部为了满足一己私利不但频频贿选拉票，而且目无法纪采取暴力手段，这种现象在南方经济发达地区普遍存在，村中宗族势力为了竞选村官采取不正当竞争手段，有的甚至使用暴力阻挠村委会选举的正常进行，这进一步激化了各宗族势力之间的矛盾。部分干部候选人承诺为自己的宗族谋取大量的不正当利益，造成了各宗族矛盾的激化。此外，选举还受到了“村霸”等恶势力的干扰。他们为了达到竞选成功的目的，做出不切实际的承诺，不择手段地进行拉票，甚至运用暴力手段，以达到破坏竞选秩序，排挤其他竞选者，逼迫村民只为自己投票的险恶目的。因此有些村庄会出现竞选人之间、村干部之间相互排挤最终影响选举正常进行的情况也就不足为奇。此类现象警示我们，必须充分认识到农村基层选举中不正当选举的严重性和危害性，尤其是这种借助暴力企图达到自己目的倾向，具有极大的危险性和极其恶劣的影响，必须引起我们高度的重视和密切的关注。

（二）挪用村财

随着我国城镇化进程的日益加快，政府大力推行惠农政策，对广大农村地区投入巨额资金以促进其发展。从2004年起10年内，全国已有4万亿元资金流入农村。[3]据《人民政协报》报道，2015年国家投入惠农资金1.6万亿。如此巨额的资金投入对村官坚守廉洁奉公底线提出了巨大挑战，巨额资金投入的诱惑对村官廉政建设提出更高的要求。其中财会部门的腐败问题尤为突出。尽管很多地区实行“村帐乡管”制度，但其并没有起到实质性作用，乡镇也没有对村级财务部门进行有效监督，各村建立的财务体系也并不完善，这样就会导致各种监管不力现象发生。个别村官为谋取私利方便，会计和出纳不分家，“三资”管理混乱，村干部一人牢牢控制财务；村务公开流于形式，存在着该公开的不公开、公开的信息不具体、公开的程序不规范、公开的时间不统一、公开的形式不严肃、公开的监督措施不力等诸多问题；部分村级财会人员同时管理账和钱，“村官”花的钱可以自己批，这直接导致了村干部腐败的发生，使本可以不支出的钱支出了，造成了财政的混乱，大量资金去向不明。村级财务管理薄弱，村官挪用村财屡禁不止，成为当前农村经济领域违法违纪的高发地，对当地经济造成了难以估量的损失，极大地阻碍了当地经济健康、有序的发展。

（三）非法侵占集体资产资源

现阶段村官腐败案件中，集体资产成为腐败的主要目标。部分村官利用职权不择手段地侵吞集体资产资源和资金，将套取款项截留后挪用或侵占，包括非法占有土地补偿款、救灾救济、扶贫优抚款物；非法侵占村民的粮食直补资金、退耕还林补助、宅基地补助、农村低保补助等款项。虽然国家在实施多项强农惠农政策时加强了监管力度，如种粮补贴、养老金等专项资金由以前的村里负责发放改为由乡镇财政机关直接打到每个农民卡上。但有的村干部搞暗箱操作，掌握国家惠农补贴等各项资金的发放权，直接贪污挪用政府下拨的款项和国家的各类补贴资金，导致多项国家补贴被非法挪用；个别村干部收入和入账严重不符，在不公开情况下使用村民集资，侵吞公共财产等等。这些违法违纪行为导致大量农村集体资产流失，危害基层政权的建设与稳定，严重阻碍和破坏了城镇化建设的进程。

（四）土地征用拆迁中非法获利

随着城镇化进程和新农村建设速度的加快，依靠旧城改造、征地拆迁等项目，不少村官谋取了不正当利益侵吞了大量财产。在中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧撰写的《官员形象危机(2012)报告》中，村干部位列五大高危官员群体之首。据新京报记者不完全统计，自2013年以来，全国各地公开村官违纪违法案件171起。其中，涉案金额超过千万的案件有12起，涉案总金额高达22亿。[5]在我国当前的财政体制催生下，村委会管理着土地补偿金的收取，相关土地在转让、出租过程中，村委会常常直接收取土地补偿金和决定租赁费的多少，国家在征地过程中村官代表全村同国家进行谈判。因此，村官在这个过程中通过暗箱操作、做手脚进行贪腐，隐蔽性比较强，这最终导致征地补偿款被非法侵吞现象广泛存在。由于农村基层组织缺乏有效监管，村官贪腐问题的一个突出特点就是和土地利益有密切的联系。当前村级财务系统待完善的地方较多，个别村官正是利用这一点，为了一己私利不择手段地侵吞征地资金。包括冒名领取征地拆迁补偿款、侵占、挪用征地拆迁补偿款，以及采取“低价定地、高价售出”的手段采取吃“价差”的方式侵占群众征地拆迁补偿款。

二、村官腐败的深层根源考察

诸多方面的原因导致目前村官腐败现象频发，主观方面的原因有目前村官其自身素质较为低下，法治意识观念不强，客观方面的原因有监管的缺失及执行不到位，关于村官的管理制度的不健全，主要包括：

（一）村官个人素质低，法治意识淡薄

存在部分村官不符合村干部必须的基本要求，治理能力较差，年龄偏大，对村官职责较为模糊，作风不正、行为不端、办事不公，甚至部分村官会把村干部当作为己谋私、谋财之门路，从而极易出现行为失范导致其走向腐败。还有部分村官未能对其权利主体权限进行正确认知，法制意识薄弱，法律知识匮乏，固执地认为作为村级领导干部享受《村民委员会组织法》天然赋予“村民自治权”，便可以中饱私囊，假公济私，胡作非为。有的地方甚至会出现由同一人同时担任村党支部书记和村委会主任两个职务，独断专行权力缺乏监督，膨胀的村级权力在缺乏监督的空间里产生了异变，腐败随之滋生。

（二）村干部的选拔任用制度不够健全和完善

由于选人用人制度还不完善，受农村家族势力、农民自身素质较低等因素的影响，后备干部的培养选拔制度不完善，选贤任能的责任制度不落实，致使当前选举制度存在很多问题。

一是选举制度不完善。现行的村官选举制度具有较多漏洞，可操作性较差，相关选举程序和选举方法的制定过于模糊，在关于候选人确定、参选人行为规范以及在选举过程中如何投票等环节上的制定比较笼统。在不完善的选举制度下，极有可能出现贿选现象的发生。而目前对于贿选现象的甄别和处理仍具有很大的压力和难度。二是选举运作不规范。现阶段村民的流动性比较大，因此在选举过程当中就容易出现违法违规的操作行为；另外还存在上级领导介入村干部选举，使得民意得不到真实体现。三是选举意识不健康。有的村官政治觉悟不高、思想不够先进、也缺乏足够的管理能力、文化知识水平较低等复杂的情况最终导致他们进行村干部竞选动机不纯，因此往往会造成不同形式的违法选举；此外，广大的农村村民的整体素质不高，选举意识较差，在选举过程中普遍存在着感情票、人情票等，不能够有效行使其民主选举的权利。四是宗族势力干扰严重。在某些宗族势力较大的地方，他们会直接或间接插手、操纵农村选举，选举中也经常出现家族化的派系斗争现象。

（三）农村基层组织权力配置不合理

在村级权力配置上，一方面，权力过于集中。目前农村基层现行的政治管理模式基本上实行 “一把手”负责制，而为加强决策执行力度，村书记或村主任作为“一把手”往往会拥有绝对的话语权，因此农村基层组织的权力往往高度集中。另一方面，权力得不到有效规范。由于“村官”的决策权和执行权过于集中，致使监督权不能够得到有效执行，这就使得“一把手”滥用权力和以权谋私现象等成为了可能。同时，村务与政务界限相对模糊。如现行《村组法》对村官村务权力和政务权力规定模糊，也没有明确规定如何在党的领导下依法组织村民活动，进行村务和政务管理。

（四）农村基层组织权力监督不到位

一方面，农村基层组织监督力量薄弱。目前的监督主体主要是党内民主监督和村民民主监督，但在实际操作过程当中往往流于形式。另一方面，上级主管部门监督乏力。《党章》规定，纪检监察机关实行双重领导，因此乡镇纪委在行政隶属上也是接受双重领导。在实际工作当中，县纪委仅在业务上进行指导。这样的体制势必导致对同级党委的监督形同虚设，对下级党组织的监督全以乡镇主要领导的意见为主，因而作用受到一定限制，就会出现监督乏力的问题。此外，农村基层法律监督相对滞后。对于“村官”的界定模糊，相关的法律法规难以对其行为进行约束，而在现实中各部门也由于种种原因不愿介入“村官”违法案件，导致其不能受到应有的法律制裁。

三、完善制度设计，重塑农村基层治理体系

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了“推进基层治理法治化”的要求，并指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。李树忠教授认为，基层治理法治化是指“在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。”[6]推进基层治理法治化，重点是约束和规范基层干部的公权力，坚持依法治理、源头治理，探索实行村级权力清单制度，使相关政府认真按照该制度进行工作，全面提高村官社会治理法治化水平。

（一）加强对村官的思想教育、业务素质教育和法律知识教育

要构建并完善思想教育体系。政府必须高度重视村干部的廉政建设，在政府年度计划中要予以体现，选出具体的负责人，加强党课培训，完善监督教育体系等。通过批评监督，思想教育，树立村官依法办事的思想，坚定他们的观念防范意识，特别是针对个别思想松懈，能力不达标，总体素质较低的村官，应该通过对其进行相关制度的教育培训来树立并完善他们遵纪守法的意识，通过法律和业务课程，使农村财务系统人员掌握相关知识，熟练运用相关技能，促进工作能力的提高。通过组织财会人员认真进行教育培训，树立起他们的责任心，使民主理财的观念深入人心。要深入基层，加强宣传与监督。政府不但要把村官的教育培训摆在重要位置，而且要将国家的法律法规以及党最新的指导方针政策及时而准确地传达给每一个农户。通过多层面、广渠道的宣传教育来增强村官的责任心，提高村官的办事效率，达到工作规范化，管理民主化。

（二）完善基层村官的选拔任用制度，从源头上治理村官腐败

用好干部，乃是重中之重。我国广大农村建立用人制度应能伸能屈、灵活机动。要把好选举关。自从政府实行“村官自选”政策以来，违法拉票、暴力选举等违法事件在部分地区频繁发生。通过违法手段当选的村官，上台后只是图谋个人私利，根本无法完成国家和人民赋予的使命，因此，重视选举环节，保障每个选民的选举权利；要运用法律手段，限制农村主要干部的任期，从一定程度上避免可能带来的长时间在位造成的负面影响。大力培养建设优秀年轻的“村官后备军”，使村官的年龄趋于年轻化，具备较高的学历，以适应当前社会的快速发展，提高农村干部的整体素质；要规范村官的报酬，要让群众参与对村委会全体成员的考核评价，并将其作为衡量村官工作成效、工作进度的重要指标。在村干部选任上要公平公正，避免家族势力的非法干预，坚决打击“村官家族”，要将这些严重损害人民利益的集体腐败行为遏制在源头上。

（三）实行村级权力清单制度，规范农村“小微权力”

当前农村内部事务越来越复杂，管理难度也相应增加，村级管理规范已经成为产业化和城镇化建设顺利进行的重要前提。因此必须为村官开好“权力清单”，这对村委会成员组成的优化，提高村干部的凝聚力和战斗力都具有重要意义。

一是要梳理出村务工作“权力清单”，严格监督村级财务，村中所有成员的经济利益都与村级财务有密切关系，因此村级财务的工作不允许出现任何失误。要梳理出村务工作的“权力清单”，包括村级公共权力事项和便民服务权力事项，让农村小微权力执行更加公开、规范。

二是要实行责任追究制度，加强对干部村官的管理。确定村级“权力清单”的同时还要出台配套细则，进一步明确每项村级权力的来源依据、负责执行的责任主体以及操作流程的规范等，严格加强对“权力清单”的监督和追究制度，确保村务权力规范运行。

三是健全“小微权力”阳光运行机制，强化对村级组织的监督。不断深化村务公开信息平台建设，积极利用电视、手机短信、微博、微信等新媒体途径，或举行民主听证会等形式，公开村级事务情况，真正落实群众在村务工作中的知情权、参与权、监督权，让群众通过电视、公开栏等各种途径即时查看村务状况，让农村“小微权力”在阳光下运行。

（四）强化监督管理，健全“小微权力”三级监督机制

治理“村官”腐败，监督是关键。要充分发挥各监督主体的积极作用，构建村群众监督、村监会监督、上级部门监督有机统一的三级监督体系，提高监督的整体效能。首先，要提高群众民主监督的力度。不断地健全和完善民主监督机制，务必保障村民群众的知情权和参与权，提高对村干部决策权和执行权的监督制约。其次，不断提高村监会的监督作用，及时发现并提出在村级事务的办理过程当中存在的问题，并督促解决。第三，不断加强乡镇党委和纪委的监督职能。对于村两委班子及其成员要进行经常性的监督检查并且要严格执行，对于各村村干部推进和贯彻落实党的路线、方针、政策的执行情况要严格把控。

（五）坚决实行村务公开，降低村官腐败风险

要将村务实时公开，并建立健全财务代理制度将村级账务统一管理。实行村务公开应该坚持的三个原则是及时、真实、有效。农村最为严重的还是贪腐问题，因此在村级财务这个问题上坚持及时、有效地公开，能最大程度地遏制腐败现象的发生。不断完善信访举报制度。由于广大农村村民受教育水平较低使得信访成为了村民向党和政府沟通、反映、交流的重要途径，信访举报制度的设立可以加强对村干部权力的进一步制约。正确对待信访举报，有助于促进上级和广大村民之间的沟通和了解，可以有效而及时地解决问题，提高党和政府在村民心中的形象和威信，发动最广大农村村民的积极性来进行对村官的民主监督。如果村务公开中出现假公开或不公开等问题，可以采用上级抽检、群众投票或村官述职等考核办法，在城郊村选拔一些无职党员和村民担任业余村级党风廉政监督员和信息员等[7]378，对村务公开中存在的问题加强监督力度，提高村务公开透明度以减少腐败风险，使村官不想，不敢，也不能腐败。

[1]彭清燕.村官腐败与村级政权结构的完善[J].理论导报,2011 (1).

[2]马云，陆彩鸣.“小官大贪”均不姑息[J].民主与科学,2015(1).

[3]张云龙.村委会换届打起“选票价格战”一张可“挣”上千元[N].北京青年报,2006-10-05.

[4]曹广生，吴振鹏.财政支持农业综合生产能力建设问题研究[EB/OL].(2008-10-06)[2015-10-18].http://www.mof.gov.cn.

[5]李丹丹，杨雨奇，赵欢.小官巨腐：12名“千万级村官”涉案22亿江浙粤居多[N].新京报，2014-08-07.

[6]李树忠.全面认识基层治理法治化[N].光明日报，2014-11-08.

[7]于洪生.城郊村：城市化背景下村务管理调研[M].北京：中国社会科学文献出版社，2006.

（责任编辑：吕增艳）

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1008—7974(2016)03—0056—05

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.05.011

2015-10-19