民间资本参与养老服务体系建设：核心问题、基本理念与优化路径

□　郭　林



民间资本参与养老服务体系建设：核心问题、基本理念与优化路径

□郭林

摘要：民间资本为建设养老服务体系的重要主体之一。目前，民间资本参与中国养老服务体系建设在财力、物力、人力和规制等方面存在突出问题。理性的选择是，在更加关注社会目标和注重精神满足等理念的引导下，准确定位养老服务提供者的功能，完善资金保障、税收优惠和信贷扶持政策，加强建设用地供应和场所扶持力度，强化人力资源开发与管理，构建有效的评价与监管机制。

关键词：民间资本；养老服务；基本理念；优惠政策

一、引言

自20世纪末至今，中国养老保障资金制度已获得较大发展。如何在继续优化资金机制的同时，大力完善养老服务体系，促进“老有所养”目标的实现，为今后提升中国社会保障制度质量的主要方向之一。*郭林：《民营资本参与养老服务体系建设的研究现状与思考》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2014年第2期。近年来，《老年人权益保障法》(2012年修订)以及《关于加快发展养老服务业的若干意见》(2013年)、《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》(2014年)和《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(2015)等政策文件规定了民间资本参与养老服务体系建设的方式、领域范围以及用地、税收、补贴等优惠政策。特别是，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，要“全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。”可以说，这对民间资本参与中国养老服务体系建设提供了政策支撑。但是，在政策实践中，民间资本参与养老服务体系建设尚有一定问题待破解，亦存理念误区须匡正。

中国民间资本的投资主体是指除政府、国有企业、外商以外的投资者(涵盖组织与个人)*郭林等：《民间资本参与养老服务体系建设：典型经验与未来方向》，《探索》，2014年第4期。。广大学者认为，民间资本的有效参与是优良养老服务体系建成的关键推力。但通过梳理文献发现，已有研究对养老服务体系建设中民间资本参与的分析有两点不足：从研究内容看，该方面的观点内嵌为养老服务体系建设、养老服务的责任分担、重构福利国家等研究的一部分，专题剖析鲜见；基于研究路径，该主题的论述以宏观定性方法为主，从实地调研资料和数据出发的讨论不足*郭林：《民营资本参与养老服务体系建设的研究现状与思考》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2014年第2期。。为在一定程度上弥补上述缺憾，本文结合针对S和Y两省的调研资料*S省和Y省民间资本参与养老服务体系的建设已经取得了一定成绩，且两省进入人口老龄化社会的时间均早于全国平均水平(1999年)，特别是前者老龄化的时间比全国早了10多年，其民间资本参与养老服务体系建设的步伐走在了全国前列或至少不落后于全国平均水平。因此，以上述两省作为重点考察对象，可总结典型问题，为其他地区提供借鉴。，对民间资本参与中国养老服务体系建设的核心问题、基本理念与优化路径进行了研究。

二、民间资本参与养老服务体系建设的核心问题*如无特别说明，下文所述的养老服务机构包括一般意义上的机构养老服务提供者和社区居家养老服务中心，它们既可在固定场所应用一定设施或设备为老年人提供服务，也能在被服务者住所为其提供居家养老服务。

(一)财力资源十分缺乏

1．属性扭曲，民办养老服务提供者自身融资能力差。养老服务业具有高风险经营属性。一方面，在养老服务机构中，老人受到意外伤害事故的发生几率较高。一旦与被服务者及其家庭甚至家族发生纠纷和冲突，养老服务提供者一般会陷入被动和弱势境地。如果双方诉诸公堂进入司法程序，结果往往是养老服务提供者需要承担高额赔付和损失。同时，养老服务机构资金运行规律为，初建需量大，回收期限长。这致使在养老服务体系发展中，除了自由资金，民间资本的参与很多时候需要外围融资渠道的鼎力支持。

当前，我国民办非企业型的养老服务机构的运行机制存在着私人资产与社会资产、营利与非营利性、私益与公益之间的混淆，这种状况对公益原则、市场规则、私人财产权益和政府管理造成了很大的扭曲或不便。具体而言，民办养老服务机构为了享受优惠扶持政策，多数选择在民政部门登记注册的属性为公益性的民办非企业单位。而民办非企业单位适用下述政策：出资人不享有任何财产权利、不能分红、没有贷款资格、不准设立分支机构。也就是说，其产权属于社会(国家)的，且经营收益不能分配给出资人，无法从银行获得融资贷款。上述两种属性的扭曲错位影响了民间资本投资积极性，制约了行业发展。

2．引导机制乏力，资金优惠有限。近年各地都出台了优惠政策，支持民间资本参与建设民办非企业型养老服务机构，但其含金量不高。中央要求地方政府安排养老服务体系建设资金，包括机构和社区养老的建设与运行补助、为困难老人购买居家养老服务的补助，加上高龄老年人的补贴，地方财政每年需要支付大量资金，压力较大。据调研资料，Y省级财政没有针对养老服务机构的补贴资金，大部分直辖地市出台了补贴政策，但是补贴标准太低，最高的建设补贴标准仅为一次性3000元/床，最高和最低的运营补贴分别为150元/床/月和10元/床/月。2012年，S省养老服务机构共被减免房产税约8万元，城镇土地使用税20余万元，税收优惠政策扶持力度较小。同时，S省政府文件规定的针对养老服务机构的用水、用电、用气、用暖和有线电视等减免政策，在部分市县得不到落实。此外，针对民间资本参与养老服务体系建设，当前并没有有效的政府信贷扶持政策实施细则。

而在工商部门注册登记的企业型养老服务机构，享受政府扶持优惠政策的水平更低，面临着很高的商业地价成本和税费负担。总之，优惠政策“雷声大、雨点小”，对民间资本吸引力不大。

上述筹资难题会导致如下后果：其一，一些规模过大的养老服务提供者要么定位高端、高收费，其会在短期内提供价格过高的针对高端消费群体的养老服务，但往往导致入住率不高的后果，进而使得利润率较低，不利于其自身可持续发展；要么注重套现快的“养老地产”，轻专业配套的养老服务，以规避投资风险；或上述两种情况兼而有之。例如，当前很多大城市的高端养老服务机构空置率很高实为资源的极大浪费。其二，对于自有资金实力不足的大部分民间养老服务机构而言，其条件不佳、收费标准较低，处于微利状态，提供的服务质量差。在S省和Y省所调研的14家民办养老服务机构中，大部分依靠民间借贷解决融资困难问题，其年利息率高达10%—20%。

(二)物力资源严重不足

土地和社区养老服务用房问题成为制约民间资本进入养老服务领域的主要瓶颈之一。造成此问题的主要原因一是规划缺位。在进行城市规划之时，并未留出适当养老用地；在新建小区和老城区改造规划设计中，大多没有考虑必要的养老服务场所。二是把握不准。《老年人权益保障法》等已经作了规定：“非营利性养老服务设施用地，可以依法使用国有划拨土地或农民集体所有土地。”但是，什么是“非营利性”没有很明确的政策界定，地方政府不好把握，土地划拨在很多地方成为一纸空谈。

(三)人力资源状况不佳

当前，中国养老服务人员供给远远不能满足需求。据统计，中国生活不能完全自理的老年人数量约2800万，对他们给予有效照护约需1000万专业护理人员。然而，现有养老服务人数尚不足300万，其中拥有资格证书的专业人数不足3万*曹煜玲：《我国老年人的照护需求与服务人员供给分析》，《人口学刊》，2014年第3期。。养老服务专业人力资源匮乏在民办养老服务机构更为严重。总体而言，民办养老服务提供者中的护理人员工资水平低下。同时，他们的社会地位不高，而工作强度却很大，这种状况造成民办养老服务机构招收工作人员极为困难。

年轻有学历的人员不愿意从事老年护理工作，民办养老服务机构现有护理人员多为小学及以下学历，他们中的绝大多数缺乏专业护理知识，无法提供专业的养老服务，其他方面的素质也不太尽如人意；剩余极少数具备专业服务技能人才的流动性很强，他们当中的很多人仅在民办养老服务机构工作很短的时间就跳槽至其他行业，这种情况直接给养老服务的质量带来消极影响，不利于满足老年人的需求。此外，养老服务志愿者是养老服务队伍的重要补充。然而，目前中国养老服务志愿组织和人数显著不足。

(四)规制乏力

对民间资本参与养老服务体系建设的规制主要包括评价与监管两个方面，其为确保民间资本提供养老服务的质量和应有公益性的主要手段。准确评价民间资本提供的养老服务质量，可为政府、国民、媒体等主体监管作用的充分有效发挥奠定基础。

从公共经济学角度出发，公用事业民营化并非指政府从公用事业领域完全退出，事实上一切私人部门介入公用事业领域的行为皆可被认为是程度不同的民营化。由于是通过公共部门与私人部门合作的方式来提供公用事业产品及服务，因此公用事业的民营化也被称为公私合伙制(Public-Private Partnerships，简称PPP)。在该方式下，政府仍对向公众提供相关产品负责，但在具体执行上则通过一系列制度安排由私人部门参与其中。PPP模式希冀依靠私人部门介入公共事业领域来弥补投资不足、激励扭曲等政府失灵问题，进而提高经营效率。在私营部门介入的同时，政府部门仍需从公共支出水平、设置公共服务的质量标准、加强对民营资本提供公共服务质量的监督、对提供不合格服务的私营部门进行惩处等方面进行规制*聂永有、王振坤：《公共产品供给民营化背景下的政府规制研究》，《中国人口·资源与环境》，2012年第1期。。因此，尽管部分公共服务由私营部门来供给，但其产品应有的公共性不应发生变化，否则会违背制度设计的初衷。

在我国，为推进民间资本对养老服务体系建设的积极参与，诸多公共优惠政策获得制定并付诸实施。这种现象之本质是政府应用公共资源与民间资本依靠市场效率相结合，为老年国民提供养老服务。公共资源的投入意味着获得公共支持的民间资本提供的养老服务应具有一定公益性。然而，民间资本的逐利性与上述养老服务一定程度的公共性并非自动匹配。根据PPP理论，为弥补这一缺憾，实施有效的养老服务质量评价和监管至关重要。若忽视此点，以各类优惠政策为载体的公共资源难免会过度被民间资本获取而得暴利，这会导致很多老年国民无法充分享受到质量合格的具有一定公益性的养老服务*郭林：《民营资本参与养老服务体系建设的研究现状与思考》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2014年第2期。。

改革开放以来，民间资本参与中国养老服务体系建设极其不足。因此，已有相关政策法规以给予民间资本各方面的支持为主，以力推其积极为养老服务体系的建设贡献力量。现有养老服务质量评价和监管的规定散见于若干与养老服务有关的政策文件中，系统化和细化度不够。可以看出，规制乏力是民间资本参与中国养老服务体系建设一个亟需解决的问题。

三、民间资本参与养老服务体系建设的基本理念

(一)理性定位方向：提升对社会目标的关注度

社会保障服务体系将民间资本引入作为建设主体的目标主要有两个：一是借市场机制之力，为国民提供质量过关且可负担的各类社会保障服务；二是凭社会保障服务业的发展平台，依靠社会保障服务经济活动为经济增长助力。前者希冀通过制度运行效率的提高，来促进社会公平、正义和共享目标的实现，是任何一项社会保障制度建设的主要方面*郑功成：《中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案》，人民出版社2008年版，第17-18页。；后者把机制作为重要工具，来达成经济目标，是一国或一地区经济发展动力的关键内容。

在中国社会保障制度的改革初期，其通常被作为经济改革的配套措施。在当时，为了顺利推进市场经济体制改革，包括企业养老保险和失业保险等在内的社会保障制度完善是一种被动行为。这种仅让社会保障制度的发展服从经济改革需求的非理性行为，使得各类社会保障项目发展出现了结构失衡的问题，这主要体现为社会保障的资金机制发展较快，而提升福利可及性的服务制度发展严重不足。为了改观这一状况，近年来，政府出台了诸多政策法规，努力推进养老服务的发展。

民间资本参与养老服务体系建设这一议题，当前理论界和政策界重视其经济手段的作用发挥，提出要以养老服务业叩开“银发经济”的大门，即充分利用民间资本，发展养老服务业，进而增加就业岗位和推动经济发展。就创造经济动力源而言，上述观点和做法具有重要的意义。

同时，应该看到，当前学者和政府部门的观点与具体政策的落实，在一定程度上缺乏对民间资本参与养老服务体系建设的社会目标的重点关注，这很可能会削弱国民享有基本养老服务的公平性。作为一项社会保障制度，养老服务的主要功用和最终目标为促进社会公平、正义和共享。也就是说，就制度自身而言，民间资本参与养老服务体系建设的主要方面是上述社会目标的实现。

总之，民间资本参与养老服务体系建设的经济和社会作用都是十分重要的。当前，应在继续充分发挥其经济推力功用的同时，适当提升对其社会目标的重视程度。

(二)拓展参与领域：从忽视优良传统文化到满足实际精神需求

我国养老服务体系的结构是居家为基础、社区为依托、机构为支撑。在当前养老服务体系发展中，民间资本的主要参与领域为居于补充地位的机构养老服务，而不是处于核心位置的居家养老服务和发挥托举作用的社区养老服务。民间资本参与养老服务体系建设的结构扭曲，与对养老服务的认知误区有很大联系。

作为中国传统文化的核心内容，孝文化以代际供养关系为理念，主张子女孝养、孝敬、孝顺、孝思、孝丧、孝祭父母的责任和义务行为模式，家庭文化注重家庭亲爱行为和氛围的形成。互助文化为中国传统文化的重要部分，它型塑了服务老年人和照料患病者等行动*郭林、杨斌：《文化视域下中国养老保障发展路径研究》，《社会保障研究(京)》，2013年第2期。。很多人认为，随着市场经济的发展和社会结构的变迁，现代社会保障机制逐步建立的进程是对传统孝、家庭文化和互助文化引导下的居家与社区养老服务挤压的过程，民间资本参与养老服务体系建设的重点为机构养老。在现实当中，一些地区的孝道式微令人忧*邓晓霞：《弘扬孝道共建和谐——对孝道式微的调查》，人民日报，2007年3月11日第10版。，邻里关系较为冷漠。应该看到，新机制实现对旧机制的完全取代需要以二者具有同样的功用为基本条件。与居家和社区养老服务相比，机构养老服务因较为缺乏子女直接关爱服务、家庭亲爱氛围和社区互助服务，而精神慰藉性较弱。因此，上述两类机制不应是非此即彼的关系，而是能够在养老服务系统中实现共存的。在民间资本参与养老服务体系建设的过程中，若过于重视机构养老服务，老年人的精神需求恐怕无法得到有效满足。

总之，应有的选择是，在尊重并维系传统孝、家庭和互助等优良文化，且摒弃“薄养”等糟粕文化的理念指引下，民间资本在居家、社区和机构养老服务等领域积极参与建设，为广大老年国民提供能够负担得起的公共性较强的基本养老服务，切实满足被服务者的实际精神需求。

四、民间资本参与养老服务体系建设的优化路径

(一)分类划层，准确定位养老服务提供者的功能

在制定政策之时，统筹界定公办和民办养老服务机构的功能。加大对公办养老服务机构的投入，重点保障失能、贫困等弱势老年人的养老问题，解决不能应用市场手段妥善处理的问题，将发展空间留给民办养老服务机构。

要合理协调公共优惠、民间资本市场运行效率的关系，促成民办养老服务提供的有效性。民办养老服务机构的对象主要为非困难老年人群体。其中，非营利性机构(民办非企业单位)主要提供公益性较强的基本养老服务，并可收取合理的费用，以有利于其自身可持续发展。这种功能定位的原因在于：一方面，非营利性养老服务机构的建设和发展并非是一种纯市场行为，而是一个伴随着税收、信贷、用房和用地优惠以及政府购买服务等公共资源投入的过程；另一方面，很多老年人受制于经济能力，无法享受到商业化程度很高的以利润为目标的养老服务，除了家庭成员或邻居朋友提供的传统养老服务外，他们主要依靠社会保障性较强的基本养老服务来度过晚年生活。

同时，为了引导民间资本积极参与养老服务体系建设，建议允许民办非企业型的养老服务机构设立分支机构，准许投资人获得一定利润分红。就具体养老服务机构而言，应在确定出资财产归出资人所有、公共资源投入归社会(国家)所有的基础上，合理划分社会和出资人的产(股)权份额，允许投资人获得相应的利润回报。*2012年10月底，浙江省温州市推出《关于加快推进社会组织培育发展的意见》，即“公益新政”，规定：对登记为民办非企业单位的学校、医疗机构、养老机构，明确出资财产属于出资人所有；投入满5年后，在保证不撤资、不影响法人财产稳定的前提下，出资人产(股)权份额经单位决策机构和行业主管部门同意，可以转让、继承、赠与；在扣除举办成本、预留单位发展基金以及提取其他有关费用后，尚有结余的，允许出资人取得一定的合理回报。就覆盖人群范围讲，遵循PPP原则运行的民办非企业型养老服务机构是民间资本参与养老服务体系建设的主要方面。

营利性机构(民办企业单位)主要适用市场竞争规则，以获取利润为主要目标，向老年人群提供服务。同时，为了鼓励营利性民办养老服务机构的发展，特别是在其初建时期，政府要提供一定的公共优惠政策。需要指出的是，与非营利性养老服务提供者相比，营利性养老服务提供者因公益性并非很强，其所享受到的公共资源投入应该较弱。

(二)完善资金保障政策

建立积极的养老服务专项转移支付制度，确保地方政府补贴其养老服务发展的资金来源。在此基础上，严格落实补贴优惠政策，根据床位发放建设补贴，基于入住人头给予运行补贴，调动民间资本参与养老服务体系建设的积极性，推动投资主体多元化。

在养老服务需求评估的基础上，全面建立并实施养老服务补贴制度，对经济困难的失能、高龄、独居老年人发放养老护理补贴券，为其接受民间资本举办的居家养老服务或者入住民间资本举办的养老机构提供支持。2013年7月，民政部颁布了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，为评估老年人的养老服务需求奠定了一定基础，但其仍需细化，以增强可操作性。此外，努力建立老年长期护理保险制度和优化政府购买养老服务机制，提升民间资本参与养老服务体系建设的信心。

(三)力推税贷和地屋引导机制

已有政策法规明确了机构养老收入的营业税可享受免税待遇，但未对社区居家养老服务中心享受此项优惠作出明确规定。国家正在推进营业税改征增值税工作。此项改革完成之后，建议政府在流转税方面继续对机构养老给予税收优惠，不对其护养服务收入征收增值税，同时对社区居家养老服务中心可享受此类待遇进行明确规定。

加大民间资本投资养老服务的所得税扶持力度。当前，民间资本投资兴办的非营利老年服务机构可享受企业所得税免税待遇，而营利性养老服务机构在企业所得税方面暂无优惠政策。建议国家加大税收支持力度，自营利性养老服务机构获取第一笔经营收入的纳税年度开始，一定年度内(如1—4年)可获免征企业所得税的优惠；随后若干年内(如5—8年)一定比例范围内(如50%)征收企业所得税。对企业采取股权投资方式投资于养老服务机构一定年限及以上(如≥3年)的，可设定其投资额的一定比率在持有股权年满一定期限(如满3年)的当年抵扣应纳税所得额。如若当年抵扣不足，可在随后年度结转抵扣。

鼓励个人为老人购买养老服务，实施养老服务支出个人所得税税前扣除政策。对个人因为老人接受养老服务机构的护养服务而支付的费用，能提供合法凭证的，应纳税所得额的部分(如30%)准予在计算缴纳个人所得税之前扣除。

加强信贷支持。政府可利用贴息政策，在鼓励金融机构通过新型信贷品种，为民办养老服务机构开辟专门信贷渠道的同时，让非营利性民办养老服务机构享受到贷款优惠利率。具体而言，应激励金融机构创设养老服务小额贷款融资平台，支持社区居家养老服务中心的建设与发展；推动银行给予流动资金或保证贷款，向缺乏固定资产的民办养老服务提供者给予财力支撑；促使金融机构扩大对运行一定年限且财务状况良好的民办养老服务机构的信贷范围。同时，将民间资本参与构建的非营利性养老服务事业定位为，政府专项信贷担保、地方政府对中小企业和青年创就业扶持信贷担保范围内的重要组成项目，增强对非营利性民办养老服务机构的信贷支撑力度。

加强建设用地供应和场所扶持力度。在基本建设规划层面，针对闲置公益用地存量，政府可通过划拨、协议出让、租赁、合作经营等形式，将其部分优先向非营利性民办养老服务机构提供。在不改变土地使用功能的前提下，民间资本可对以租赁形式获得的用地拥有长期使用权。对于增量用地当中的一部分，政府应在充分考虑到具体地域养老服务需求的前提下，采用直接划拨或协议出让的方式，在一定程度上满足非营利性民办养老服务机构的用地要求。

在社区的发展过程中，其公共用房应优先用于社区居家养老服务方面。基于养老服务需求，通过房屋资源整合，构建相邻若干社区养老服务用房调剂利用机制。以优先满足房屋所在社区或调剂利用机制覆盖范围内小区居民的社区居家养老服务需求为目标，在将社区公共用房均用作社区居家养老服务设施的基础上，非营利性民间资本可无偿或低偿获得这些房屋的使用权。此外，政府应依靠营业税、所得税、购买服务等方面的优惠措施以及租金补贴等手段，鼓励民间资本租赁房屋或用自有房屋和其他拥有使用权的地屋积极参与养老服务体系的建设。

(四)强化人力资源开发与管理

在不断提升民办养老服务机构财力和物力的同时，可从如下方面强化其人力资源的开发与管理。其一，完善养老服务人才教育体系。并推养老护理的普通高等教育和职业教育发展，并结合二者优势，设立养老服务教育基地，培养一批老年照护的理论人才和业务尖兵，为养老服务人才库提供源泉。在教育过程中，既要注重提升受教育者在老年医学、心理学和营养学等领域的理论素养，又不可忽视他们在老年人生活照料、康复护理等方面的实践技能。为了给予民办养老服务质量提升以一定人力资源支撑，建议把到民办养老服务机构进行实习列入教育必选内容，并遴选若干所民办养老服务机构为养老服务人才教育的实习基地；推行学费返还机制，鼓励学生毕业后到民办非营利性养老服务机构从事若干年的养老服务实际工作。

其二，优化养老服务人才培训机制。民办养老服务机构应该定期对其服务人员进行培训。为促进其加强服务者培训力度，建议把每年组织实施的培训次数、人次和时间等作为考核民办养老服务机构的重要指标。在这些指标上取得优良成绩的民办养老服务机构可获得额外的优惠政策或作为政府购买服务优先安排对象。

为进一步鼓励培训工作的开展，政府可将民办非营利性养老服务机构作为重点对象，构建并实施培训经费配套机制。同时，要无差别地对待公办和民办养老服务人员的职业资格认证和职称评定，提升民办养老服务人员的薪酬水平，确保他们各项社会保障待遇的落实，增强民办养老服务机构的人才吸引力。此外，要注重养老服务志愿者队伍的培育工作。加强社会宣传，营造良好氛围，加快社区居家老年照护服务志愿者组织的构建步伐，鼓励年轻人向老年人、低龄老年人向高龄老年人提供多种形式的照护服务。

(五)构建有效的评价和监管机制

从新古典经济学理论出发，养老服务的传递流动可通过商业竞争机制，来提高质量和降低购买服务的费用。因此，市场能够通过高效生产保障质量的价格接近于成本的服务来满足公共利益*Vincent，D.and Ball，S.Childcare，Choice and Class Practices.Abingdon:Routledge，2006.。然而，经由市场机制有效率地提供一件高质量的产品需要几个条件：消费者可免费获得竞争性提供者的产品价格和质量信息；变更服务提供者的成本必须很低；提供者必须在竞争性的市场上进行运营*Greener，I.Markets in the Public Sector：When Do They Work，and What Do We Do When They Don’t?.Policy and Politics，2008，36(1).。但这些条件并不完全适用于服务市场。若要通过市场竞争来提供质量合格和价格较低的服务，消费者首先应该能够评估服务的价格和质量，并基于此来作出选择。但事实上，消费者很难准确判断服务的质量。因他们购买养老服务的决定并非经常性作出，脆弱和依赖所产生的服务需求可能限制他们的自主选择权。

质量控制机制通过市场有效发挥作用的前提条件是，消费者须可轻易地从质量差服务提供者转移至高质量服务提供者。但对于老年人而言，服务的连续性是非常重要的，特别是在机构服务中，因此，当消费者发现服务质量低劣时，离开可能是代价过大的策略选择*Eika，K.The Difficult Quality:Essays on Human Services with Limited Consumer Sovereignty.PhD thesis.Oslo:Department of Economics，University of Oslo，2006.。上述状况在很大程度上限制了市场机制在保障服务质量方面的效能。

由于服务者的薪水占服务花费的比例很大，雇佣不合格的员工或降低人员配置比，会大幅降低服务成本，但上述两种路径均降低服务质量。需要指出的是，因服务具有不易观察性，私营机构进入养老服务领域按市场竞争规则运行往往注重降低养老服务费用而非提高养老服务质量*Williams，F.Converging Variations in Migrant Care Work in Europe.Journal of European Social Policy，2012，22(4).。

针对上述服务市场失灵分析，可以得出，政府对民间资本提供的养老服务质量进行评价和监管至关重要。首先应该指出的是，应谨慎以养老服务的数量(如服务时间)为核心指标对其质量作出评价。因为人类服务的数量对结果影响甚微，而心理、社会和文化等因素对个人的影响至关重要。

如其他服务一样，养老服务有四个特点使其难以在事前被观察和测量。其一，养老服务是无形的。其二，养老服务的质量评价具有经验性，需要消费者亲身体验以把握其价值所在。其三，养老服务的密集性会导致很大的服务异质性。不同服务者的表现会有很大差异，同一服务者不同时间的服务表现会不同，同一服务者在服务不同被服务者时的表现亦会出现差异。其四，养老服务产品的生产和消费同时进行且紧密相连，很难将提供者与消费者对服务质量的影响割裂开来。*Baldock J.Social Care in Old Age:More than a Funding Problem.Social Policy & Administration，1997，31(1).应该看到，养老服务是一种亲密型活动，要求服务消费者作为其接受服务的共同生产者来与服务者保持亲密联系*Donabedian A.The Quality of Care.How Can It Be Assessed?.The Journal of the American Medical Association，1988，260(12).。了解养老服务中的服务者和被服务者的合作关系可为有效评价服务质量奠定基础。基于上述分析，并借鉴英国、德国和瑞典等典型国家的经验，评价养老服务质量应以服务结果指标体系为主。

我国应该拨正当前以服务结构和过程中的若干数量指标(如养老服务机构数量、床位总数、每千名老人拥有床位数等)为主的养老服务质量评价思维，构建以服务之后的老年人身体和心理状态为核心指标(即结果导向为主)的养老服务评价机制。具体而言，一是要设置专门的养老服务质量评价部门，制定细致可行的评价程序；二是应以被服务者的结果为核心，构建养老服务质量评价指标体系；三是评价实施过程应该注重发挥独立无利益相关专业机构的作用。在科学评价的基础上，应充分发挥政府、社会媒体、国民个人的作用，构建有效的监管网络，对为了牟求一己之私而提供低劣质量养老服务的民间资本，进行信息披露和惩罚规制，为保障民间资本提供质量合格的养老服务给予支撑。□

(责任编辑：徐东涛)

中图分类号：C913.7

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)02-0099-007

基金项目：德国弗里德里希·艾伯特基金会资助项目(28802111)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(13JZD019)；民政部重大项目(11CNIC-032079-34)。若无特别说明，本文数据均来自于调研资料。

作者简介：郭林，华中科技大学社会学系讲师，管理学博士，主要研究方向为养老保障。

收稿日期：2016-01-07