利益均衡下农地整治权属关系调整的研究进展

吴诗嫚，李祎琛，卢新海，匡 兵，赵 微

（1.浙江大学公共管理学院， 浙江 杭州 310058；2.武汉工程大学管理学院， 湖北 武汉 430205；3.武汉大学土木建筑工程学院， 湖北 武汉 430072；4.华中师范大学公共管理学院，湖北 武汉 430079；5.华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074；6.华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

利益均衡下农地整治权属关系调整的研究进展

吴诗嫚1，2，李祎琛3，卢新海4，5，匡 兵5，赵 微6

（1.浙江大学公共管理学院， 浙江 杭州 310058；2.武汉工程大学管理学院， 湖北 武汉 430205；3.武汉大学土木建筑工程学院， 湖北 武汉 430072；4.华中师范大学公共管理学院，湖北 武汉 430079；5.华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074；6.华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

研究目的：研究利益均衡下农地整治权属关系调整的发展动态，以探求适应新时期农村社会经济发展的权属管理的新机制。研究方法：文献研究、比较分析和系统分析方法。研究结果：发达国家在法律法规的保障下，通过赋予农民完整的土地权能、强化农民的有效参与、合理评定土地价值、开展权属登记工作等权属管理手段，有效治理农地细碎化并促进农业现代化。然而，中国农地整治仍囿于以工程技术手段改造土地物理属性，对协调土地资源重配过程中产生的利益变化重视不够，坚持以农民为核心、统筹兼顾利益主体的多元需求，是权属管理制度创新的关键。研究结论：权属管理要以“人地协调”为研究理念，以实现农地整治绩效最大化为研究目标，以农民利益保护为研究核心；要从制度设计和立法层面着手探寻多元利益主体的均衡路径，并从权属管理目标、主体、内容、方法、模式等方面进行制度改革，实现不同利益主体间的利益均衡。

土地整治；农地细碎化；农地整治；权属关系调整；研究进展

1 引言

农地细碎化严重阻碍中国现代农业发展的进程［1］。权属调整通过农地平整、地块归并和产权互换，实现集中连片、全面推进农地整治，有效治理农地细碎化并促进农地规模经营，已成为突破土地资源瓶颈约束、推动农业发展方式转型、确保国家粮食安全的基础平台和关键突破口［2-8］。权属调整既是农地整治工作的核心，又是农地整治区别于其他农田基础建设的重要特征，国内外对此高度重视。欧洲各国和日本等地在土地私有制下，通过政府的组织和引导，实现农民自愿参与农田整合和产权互换，平衡了公共利益与私权保护，促进现代农业的快速发展［9-11］。然而，国土资源部［12］对中国权属调整工作进行调查后发现，当前农地整治仍囿于土地本身，单纯以工程技术手段改造土地物理属性，难以触及对农地产权关系重新调整这一深层次的问题，农地整治的实施效果偏离了政策目标，权属管理机制亟需创新与完善［13］。

权属调整是在政府主导下农地产权互换和变更的过程，实质上是为了公共利益的需要，对土地权利人财产关系与利益关系的重新配置，是一项政策性强、涉及面广、利益敏感的社会行为。发达国家和地区特别重视土地资源重配过程中土地权利人的土地数量、质量和利益格局的变化，通过制定完善的土地整治法律法规、赋予农民完整的土地权能、强化农民全过程的有效参与、合理评估重配前后的土地价值、积极开展土地权属变更登记等权属管理手段来协调土地权属关系，从而维护和保障土地权利人的合法权益，促进了权属调整的顺利实施［4-6，9-11］。国内学者主要从权属调整的实施背景、制度建设、运行模式、技术方法等方面对中国权属调整的现状进行诊断，揭示权属调整工作运行不畅的原因，主要归纳为：由于中国农地产权制度缺陷，土地整治立法空白和民主制度不完善，缺乏有效的公权力干预机制及农民参与程序，政府以行政手段广泛而深入地介入土地权属调整，未能以农民为核心、统筹兼顾利益主体的多元需求，继而引发社会冲突，阻碍权属调整的顺利实施［13-20］。在当前权属调整运行不畅的情况下，这些社会冲突被掩盖和回避，学者对协调土地重配过程中产生的利益变化重视不够，从利益均衡的视角对利益冲突进行化解的研究较为少见。

集中连片、全面推进农地整治是中国城镇化发展的必然趋势，也是解决“三农”问题的有效途径，其核心和关键在于强化农民的利益保护并实现多元主体的利益均衡，促进权属调整的顺利实施［21-24］。政府在大力推进的过程中，一旦忽视农民的利益保护，被掩盖的社会冲突将集中凸显，极易引发土地政治危机［25-29］。当前发达国家和地区基于权属调整采取的利益均衡措施已发展相对成熟，如何结合中国政策背景和土地基本国情，借鉴国外成功经验，探索符合中国新时期农村社会经济发展的权属调整利益均衡路径已迫在眉睫。因此，本文试图从利益均衡这一视角出发，在理清权属调整的实施背景及效果的基础上，归纳实施过程中存在的权益问题，分析权属关系调整涉及的利益主体与博弈关系，并探寻多元利益主体的利益均衡路径，以促进农地整治由“以地为本”向“人地协调”转变，从而提高农地整治的实施效率，直接关系到经济发展、社会和谐和国家稳定，具有重要的研究意义。

2 农地整治权属调整的实施背景及效果

2.1国外农地整治权属调整的实施背景及效果

农地私有制和继承法导致农地无限制细分和无效益占有，16世纪中叶德国率先开展“土地整理”（Land consolidation），并逐渐扩展到荷兰、丹麦、比利时、奥地利、法国、俄罗斯等欧洲各国，通过农地合并与产权调整改善了农地细碎化现状，从而达到推行机械耕种、促进农地规模经营、提高单位面积产量和增加农民收入的目的［5，9］。借鉴欧洲土地整理经验，日本开展“耕地整理”（Farm land adjustment），在不触动土地所有权的条件下，将分散的属于同一个承租农户的田块，合并成规模较大的耕地，以改善承租农户的土地经营条件，有效促进了现代农业的快速发展［10］。

2.2国内农地整治权属调整的实施背景及效果

中国农业户均土地不到0.5 hm2，远低于欧美国家，甚至少于日本、韩国，且农田地块分散、形态破碎，耕地中田坎、沟渠、道路占比高达13%，农地呈现分散、细碎的典型特征［29］。农地细碎化的成因分析，理论上存在两种观点：供给面的解释和需求面的解释［30-32］。由于人多地少引起的土地相对稀缺［33］、家庭联产承包责任制的确立导致共有产权的瓦解等供给面因素［34］，与农地按人口均质化分配的需求面因素［35］，共同造成了农地细碎化。

农地细碎化对农业生产的影响具有一定的复杂性。虽然在农业生产高风险、人地比例高尤其存在大量剩余劳动力等特定的条件下，农地细碎化具有一定的合理性，有利于多样化生产经营、分散农业生产风险、充分利用劳动力资源［31-32，34，36-37］，但更多学者发现即使充分考虑风险分散和缓解劳动力不足的功能，农地细碎化对规模经济、粮食生产效率、生产成本等方面的负面效应更为严重［38-44］。从短期来看，农地细碎化导致边界增加，降低耕地利用效率；通达性差，增加劳动时间；地块分散，规模不经济，增加种植经济投入［39-41］；从长期来看，农地细碎化会使灌溉等基础设施供给困难；难以进行大规模、专业化生产，阻碍农业机械化进程；阻碍农业技术进步，影响粮食产量［42-44］。

针对农地细碎化的负面效应，细碎化的治理模式及其效果成为当前学术界关注的焦点。在中国目前城乡二元经济体制下，农民内部通过市场调整合并地块的作用较为有限，农地流转对降低中国农地细碎化程度没有显著影响［35，38，45-46］，学者开始广泛关注农地整治对细碎化的治理作用。21世纪初，借鉴海外一些国家和地区农地整理的典型做法和法规制度，中国大陆各地陆续开展农地整治（Rural land consolidation），通过工程措施对地块进行归并与平整，配以基础设施建设，成为治理农地细碎化、促进农业现代化的重大战略举措［1，47］。农地整治实施过程中，需要调整的是土地权利人最基本、最重要的财产权利，是一项政策性强、涉及面广、利益敏感的社会行为，因此，协调农地整治过程中产生的利益变化，成为做好权属调整工作的关键［29］。然而，由于缺乏法律依据和理论指导，采用“自上而下”政府主导的运作模式，未能以农民为核心、统筹兼顾利益主体的多元需求，导致土地权属关系调整在推行中容易遭遇社会抵触。2008年，国土资源部对10年来全国权属调整工作进行调查，发现权属调整运行不畅问题突出：调整面积比例较低、调整范围有限、未与降低农地细碎程度联系起来［12］。2010—2011年，国土资源部又进行全国代表省份的调查，虽然开展土地权属调整的比例有所增加［29］，但整体而言，农地产权关系调整工作实施难度较大，导致农地整治的实施效果偏离了政策目标［1，12-13，48］。

3 农地整治权属调整的权益问题

3.1国外农地整治权属调整的权益问题

国外农地整治权属调整的权益问题可总结为调整前、调整中和调整后三方面。

（1）调整前的权益问题在于如何取得土地权利人的同意和支持，保证权属调整的顺利开展。德国《土地整理法》规定，在半数以上土地权利人的支持下，理事会、政府、农业协会等共同负责权属调整的实施［52-53］。日本《耕地整理法》规定，在符合全体土地权利人意愿的情况下，由耕地整理合作组织负责农地合并工作［10，52，54］。

（2）调整中的权益问题在于如何制定科学合理的权属管理政策，实现农地产权互换的公平、公开、公正［5，9］。权属调整过程中要经历大规模的土地重新调整和分配，制定科学合理的权属调整原则、程序、内容、方法、模式，才能实现农地合并、田块规整、农地分配的公平、公开、公正，从而保护土地权利人的合法权益。

（3）调整后的权益问题在于如何确认新的土地产权关系，提高权属调整的社会满意度。权属调整实施后，地块的形状、面积、位置、权属都发生了变化，确定新的土地产权关系以及做好新产权关系所引发的权属争议与纠纷调处工作，是取得较高社会认可度的关键［55］。

3.2国内农地整治权属调整的权益问题

国内农地整治权属调整的权益问题可以归纳为法律法规、管理制度、技术支撑和实践工作等方面。

（1）权属调整法律法规方面的权益问题在于如何坚持农民的主体地位，改变行政命令随意变更土地权属界限和调整土地产权客体的行为［20］。农地产权制度缺陷、土地整治立法空白使政府以行政手段广泛而深入地介入农地产权互换，在不同程度上存在以行政管理权替代土地产权进行权属调整的现象，忽视了农民的主体作用，极易损害农民的利益［14-15，19］。

（2）权属调整管理制度方面的权益问题是土地纠纷调处办法缺失、土地分配政策不明、公众有效参与不足、调整程序过于简单化。由于权属管理制度缺陷和民主制度不完善，产权主体间权属争议复杂，缺乏有效的纠纷调处办法；在土地分配阶段，是按村内现有人口数，还是按原有产权人或使用权人数进行分配，缺乏政策明确规定；调整过程往往由政府“自上而下”主导实施，是政府意志的体现而非是农民主体的需求，导致公众参与程度较低［13］；当前实践中还未形成一套完整的规范，操作程序过于简单化，一些地方工作方法粗放，甚至强制推行，影响农村社会稳定。

（3）权属调整技术支撑方面的权益问题主要是权益量化方法缺乏专业技术规范，农地价值难以显化。实际操作过程中缺乏详细又具备地方弹性的权益量化技术标准和规程，且技术力量较为薄弱，只能采用简单的农地质量评估方法，如四川省、新疆自治区的“亩产量+距离因素”法，广西自治区的农用地分等定级法，湖南省的专家打分法［20］，容易产生土地权利人的权益纠纷，甚至还有不少省份在权益量化时仍通过协商方式，使权属变更和利益分配的公平性受到挑战。

（4）权属调整实践工作方面的权益问题是权属调整工作开展不畅，农地整治未实现绩效最大化，造成社会整体利益受损［1，48］。根据调查，国土资源部发现权属调整运行不畅问题突出：调整面积比例较低、调整范围有限，农地整治仍处于“零星、分散、小规模选点”建设阶段，未形成“集中连片、全面推进”的趋势，严重制约了农地整治功效的发挥［12］。

4 农地整治权属调整利益主体的博弈与均衡

4.1国外权属调整利益主体的博弈与均衡

（1）权属调整的利益主体及其利益关系。德国《土地整理法》规定农地合并与产权调整的实施由理事会（土地权利人共同组成的“参加者联合会”通过民主选举产生的权利代表机构）、政府、农业协会等公共利益代表机构共同负责［52-53］。日本《耕地整理法》规定由耕地整理合作组织负责农地合并工作，充分吸纳各社会阶层参与项目实施及项目资金的筹集、成本分摊及收益分配等［10，52，54］。因此，国外权属调整涉及的利益主体非常广泛，其核心利益主体主要包括政府、农民合作组织和农民等［52］。

在权属调整的过程中，方方面面的利益诉求都要予以充分考虑，以实现土地整理绩效的最大化；各利益主体按照贡献程度公平分享土地整理的实施收益，这是国外土地整理实践取得较高社会认可度和满意度的本质原因［22， 23， 55］。

（2）权属调整的利益均衡与农民利益保护。国外权属管理在均衡多元主体的利益关系中特别重视农民的利益保护：①农民是土地市场的主体，通过市场交易方式优化土地资源的配置。在农地私有制的背景下，依据土地整治的法律法规，赋予农民完善的土地权能，通过市场机制的基础性调节作用进行产权互换［52，54，56］。一旦个体利益与公众利益产生矛盾时，充分考虑土地权利人的利益诉求，始终坚持将土地权利人的个体利益与社会利益相互协调，以取得较高的社会可接受性和满意度［55］。②农民参与权属调整具有普遍性、广泛性、全过程性和法律保障性等特点［57］。农民积极有效地参与农地整治项目全过程，使项目实施更为顺利，决策更为科学，绩效更易发挥［11，21］，其理论基础主要是参与式发展理论，采用的参与式方法主要有参与式评估和规划（Participatory Appraisal and Planning）、快速农村评估（Rapid Rural Appraisal）和参与式农村评估（Participatory Rural Appraisal）等。③基于等值概念的土地价值交换的权益量化方法，实现公平的产权互换。对土地评估、土地分配的土地缩减率、资产化率、负担率等建立了一套专门的、行之有效地理论、技术方法和衡量标准，实现权属调整前后土地价值交换的等值化，实现土地要素的优化配置［4，8，29，58-60］。④全面的地籍测量等权属更新登记工作，保证了农民权属资料的现势性。农地合并后形成了新的土地产权关系，地块的形状、面积、位置、权属都相应发生了改变，通过全面的地籍测量进行权属更新登记工作，是新的土地产权关系成立后权属管理的重点内容［23］。

4.2国内权属调整利益主体的博弈与均衡

（1）权属调整的利益主体及其利益关系。国内权属调整涉及的利益主体主要包括政府、政府部门、土地权利人、承包商、中介机构、农村自治组织等，从合法性、影响性和紧急性三个维度将利益主体分为核心利益主体、一般利益主体和边缘利益主体，其中核心利益主体有地方政府、农民和村民委员会［61-64］。

通过分析多元主体的利益诉求，将权属调整中的利益冲突主要归纳为两方面：一方面是村民委员会、地方政府与农民的利益分配冲突［19，61］。由于利益主体的价值取向存在差异，主要表现为地方政府更关注其政治利益，希望获得更多的决策权力和政绩，而农民则更关注经济利益，希望权属调整实施过程中能够实现农民自愿、农民参与、农民满意，改善农业生产条件，为现代农业发展奠定基础［61-62］，地方政府以行政管理权替代土地产权广泛介入权属调整，忽视了农民的主体作用，农民的利益诉求难以实现，直接引发农民与地方政府间的利益冲突［19，61］。而作为共同代理人的村民委员会，在强势委托人地方政府和弱势委托人农民目标相悖的情况下，在利益抉择中往往会选择与强势的地方政府合作，并进行利益合谋，损害弱势委托人的利益［63］。另一方面是农民与农民之间土地承包经营权调整的利益冲突。权属管理的重点是农民土地承包经营权调整，而目前中国农地整治权属调整工作大多是通过协商方式解决，缺乏理论和技术支撑，往往在调整过程中导致新的土地权属纠纷，引发农民间的利益冲突［29］。

（2）权属调整的利益均衡与农民利益保护。国内学者从法律法规、管理政策、技术支撑和实践工作等方面进行权属调整中多元主体的利益均衡与农民利益保护研究：①加快土地整治的法律建设，以土地产权保护为重点，运用市场化手段实施产权互换，控制和限制行政管理权随意变更土地产权客体的行为，为土地权属调整提供一个公正、安全的制度环境，保证权属调整工作的顺利实施［19，29，61，65］。②提出健全土地权属纠纷调处办法，加强公众的有效参与，构建农户的利益驱动机制，推进调整后经营模式创新等权属管理的改进措施，为土地权属调整操作提供具体的指导［26-28，49，52，61］。③理论上学者探讨农地价值评估方法，保证权属调整的公平。刘雪冉［66］利用Logistic模型，确定耕地价值折算系数法和构建农户选择田块的优化模型；关江华［67］运用主成分回归得出权属调整的自然影响因素、农户行为因素、社会经济因素、制度政策因素，并在影响因素的基础上建立“驱动因素价值指数法”，对农地价值进行评估。④引导农民自发进行权属调整实践，如广西龙州县的“小块并大块”、“结对并地”和新疆玛纳斯县的“互换并地”等，避免地方政府的“代民做主”，项目区内的农民在地方政府的指导下，发挥村民委员会的人力资源优势，按照自愿、公开、公正原则积极开展土地权属调整的具体操作［29］。这些实践活动充分发挥了农民的主体作用，推动权属调整的顺利实施，使农地整治成效显著［25，49-51］。

5 结论与启示

集中连片、全面推进农地整治，是破解农地细碎化的有效途径，其核心和关键在于强化农民的利益保护并推动多元主体的利益均衡，促进权属调整的顺利实施，实现农地整治的绩效最大化。本文从农地整治权属调整的实施背景及效果、农地整治权属调整的权益问题、农地整治权属调整利益主体的博弈与均衡等方面梳理总结了国内外关于利益均衡下农地整治权属关系调整的相关研究进展及发展动态，以此提供参考及借鉴。

利益均衡下农地整治权属关系调整的主要进展及发展动态如下：（1）为了改变农地私有制和继承法导致农地破碎的现状，发达国家及地区开展农地整治，提高了农地利用率和产出能力，促进了现代农业发展。农地整治的核心是重配土地权属关系，其顺利实施的关键在于充分协调土地资源重新配置过程中多元主体复杂的利益关系，特别是重视农民的利益保护，值得借鉴的手段主要有：制定严格的法律法规，赋予农民完善的土地权能，通过市场交易方式优化土地资源配置；强化农民的有效参与，充分发挥农民的主体作用；合理评定土地价值，实现公平的产权互换；积极开展权属登记工作，维护土地权利人的合法权益。（2）中国农地细碎化问题突出，已经成为阻碍中国现代农业发展的瓶颈。农地细碎化的成因与负面效应广泛得到学术界的认同与重视，治理农地细碎化成为关注的焦点，有关研究多聚焦于农地流转和农地整治对农地细碎化的影响。在中国城乡二元经济体制下，农地流转对降低细碎化程度的作用有限，农地整治成为农业现代化发展的必然要求，但目前学术界对此研究起步较晚，且研究深度和系统性都有待加强。其次，权属调整是农地整治区别于其他农田基本建设的重要特征，是集中连片推进农地整治，破解农地细碎化困境的关键。然而当前农地整治仍囿于以地为本，主要通过工程技术手段改造土地物理属性，对协调土地重配过程中产生的土地权利人的利益变化重视不够，导致农地整治的实施效果偏离了政策目标。再次，农地权属关系调整涉及的利益主体众多，方方面面的利益都要予以充分照顾。理清利益主体间复杂的利益交叉网络及博弈关系，实现多元主体的利益均衡尤为重要，是促进农地权属关系调整顺利实施的核心，但有关研究却鲜有报道。最后，实现农地整治权属调整中多元主体的利益均衡，其核心在于强化农民的利益保护。但聚焦农民利益保护的研究较少，且仍处于现状描述和政策层面，缺乏对农民行为规律的深入理解。

既有研究对农地整治权属关系调整中利益均衡问题形成了较为系统的思路方法，建立了较为成熟的逻辑体系，但这一领域仍存在一些关键问题有待于进一步深入：（1）在研究理念上，促进农地整治由“以地为本”向“人地协调”进行转变，以“人地协调”作为农地权属关系调整的核心理念；（2）在研究目标上，促进权属调整的顺利实施，以实现农地整治绩效最大化为农地权属关系调整的最终目标；（3）在研究重点上，深入开展权属调整中土地权利人的利益博弈与均衡路径研究，把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为出发点和落脚点，以“调整前农民自愿、调整中农民参与、调整后农民满意”作为农地权属关系调整的创新方向；（4）在研究内容上，从制度设计和立法层面着手探寻多元利益主体的利益均衡路径，重点构建基于土地权利人利益目标同质的利益共享机制，约束政府公权力的社会监督机制，保护农民合法权利的农民参与机制，引导农民积极响应的利益驱动机制，化解土地权属争议的纠纷调处机制等，并从权属调整目标、调整实施主体、权属管理内容、权属调整方法、权属调整模式等方面进行制度改革，提高农地整治权属管理制度安排的科学性和针对性，依法保护农民的合法权益，实现不同利益主体间的合作共赢与多赢，最终使社会福利得到帕累托改进。

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（本文责编：陈美景）

Research Progress on Property Rights Adjustment of Rural Land Consolidation from the Perspective of Interest Equilibrium

WU Shi-man1，2， LI Yi-chen3， LU Xin-hai4，5， KUANG Bing5， ZHAO Wei6
（1.School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. College of Management， Wuhan Institute of Technology， Wuhan 430205， China； 3. College of Civil Engineering， Wuhan University， Wuhan 430072， China； 4. Collage of Public Administration， Central China Normal University， Wuhan 430079， China； 5. Collage of Public Administration of Hust， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China； 6. College of Public Administration，Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China）

The purpose of the paper is to analyze the research progress of property rights adjustment in rural land consolidation from the perspective of interest equilibrium， and to explore the property rights management mechanism adapting to rural social and economic development in the new era. Research methods include literature research，comparative analysis and system analysis. Research results show that property rights management measures areimplemented e.g.， giving farmers the complete land property rights， strengthening farmers’ effective participation，evaluating rural land value， carrying out property rights registration etc， under the laws and regulations， which are the main ways to solve rural land fragmentation and to promote agricultural modernization in developed countries. However，China’s rural land consolidation is still limited to transforming land by engineering technology， but less concerns about the interest change in the process of land resources reallocation. Therefore， taking farmers as the core and coordinating diverse needs of multiple stakeholders are the keys to innovate property rights management. The paper concludes that property rights adjustment should take human-land harmony for the concept， should take maximum performance achievement for the target， and should take protect the interests of farmers for the core； and it should explore the interest equilibrium path of multiple stakeholders by system design and legislation.

land consolidation； rural land fragmentation； rural land consolidation； property rights adjustment； research progress

F301.24

A

1001-8158（2016）07-0088-09

10.11994/zgtdkx.20160705.145236

2016-04-01；

2016-06-12

国家自然科学基金项目（71403094）；国家自然科学基金项目（71673096）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（16YJC630138）；国家自然科学基金项目（41371522）；武汉工程大学科学研究基金（K201538）。

吴诗嫚（1985-），女，江西抚州人，博士后，讲师。主要研究方向为土地利用与管理。E-mail: wushiman314@foxmail.com

卢新海（1965-），男，湖北洪湖人，博士生导师，教授。主要研究方向为土地利用与管理。E-mail: xinhailu@163.com