困境与治理：涉法涉诉无理信访中的行动逻辑

李东澍



困境与治理：涉法涉诉无理信访中的行动逻辑

李东澍*

一、问题、进路与材料

2014年10月23日，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的重大方略，全方位开启了新一轮的司法体制改革与信访体制改革。涉法涉诉信访问题作为司法与信访的交集，理应予以高度重视。基于实践，并结合2013年中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》以及2014年中央政法委出台的《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》等重要文件，可将“涉法涉诉信访”界定为：公民、法人、其他组织以来信(书信、电子邮件、传真等)、来访方式向各政法机关(法院、检察院、公安机关、司法行政机关)针对司法事项反映情况，提出意见、建议和要求的行为。进言之，“涉法涉诉信访”与涉及普通行政机关行政执法事项或政法机关非司法事项而进行的“普通信访”相区别，自2013年12月起两者开始分流处理。

20世纪90年代以来，信访案件总量逐年上升，并一度出现信访洪峰，其中，涉法涉诉信访一直占有较高比例——仅以最高人民法院为例，2007年9月，信访者来访最多的一天来访接待室共接待近2000名信访者；2009年，来访接待室共接待信访者6.7万余人次，2010年则上升到7.4万余人次。*参见徐艳阳：《涉诉信访问题研究——以制度博弈为视角》，人民日报出版社2013年版，第7页。面对信访量不断攀升、信访潮居高不下，学界主流解释采取的是维权视角，将信访问题的症结归结于基层政权侵害了公民权利，而随着公民权利意识的不断增长、强化，信访遂成为公民一种重要的维权方式。*参见刘武俊：“善待公民的上访权”，载《山东人大工作》2002年第4期；于建嵘：“当前农民维权活动的一个解释框架”，载《社会学研究》2004年第2期；应星：“作为特殊行政救济的信访救济”，载《法学研究》2004年第3期；房桂芝、董礼刚：“建立完善的农民利益表达与沟通渠道——对农民集体上访的几点思考”，载《国家行政学院学报》2005年第3期；崔永辉、徐超：“维权背后的农民行动逻辑”，载《社会工作》2006年第10期；王建英：“我看农民维权模式的发展趋势”，载《中国乡村发现》2011年第1期等。然而，现实是纷繁复杂的，此种“国家侵权—公民维权”的诠释并不能适用于全部个案，也未必符合部分区域的实际情况。因此，如一味沉溺于一元化的解答，极可能将信访问题客观化、本质化、结构化、模式化，进而不利于对信访问题展开类型划分并据此对症下药、实施有效治理。

事实上，仅从信访人诉求的合理性/合法性/正当性(legitimacy)出发，即至少可将涉法涉诉信访划分为：有理信访、无理信访、合理性模糊的信访三种类型。*参见陈柏峰：“无理上访与基层法治”，载《中外法学》2011年第2期。在一定程度上，“有理信访”可置换为“维权型信访”(基于目的合理性)、“制度化信访”(基于程序合理性)、“正常信访”(基于方式合理性)；而无理信访则可置换为“谋利型信访”“非制度化信访”“非正常信访”。不难发现，对于一个遵循法律的政法机关而言，真正困于应对的是涉法涉诉无理信访。申言之，在过去数年内，众多学者通过长期实地深入调查均发现无理信访普遍存在；*参见丁胜、文思宛、罗思源：“非正常上访问题研究”，载《唯实》2009年第2期；王进忠：“解读非正常上访”，载《辽宁警专学报》2009年第2、3期；申端锋：“治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理1978—2008”，华中科技大学2009年博士学位论文；姚丽莎：“浅析我国信访工作中的非正常上访问题——基于邵阳市某区信访数据分析研究”，湖南师范大学2010年硕士学位论文；毛学雄：“新形势下非正常上访的调查与思考”，载《湖南省社会主义学院学报》2011年第2期；张海鹏：“内蒙古地区非正常上访现状、问题与对策研究”，内蒙古师范大学2012年硕士学位论文；张永和、赵树坤、骆军等：《常县涉诉信访：中国基层法院涉诉信访研究报告》，人民出版社2013年版，第116～170页；高江：“非正常上访问题的防治对策”，载《中共山西省委党校学报》2015年第2期；汪岳：“无理上访以何终结——对一起长达30年信访个案的考察”，载《北京理工大学学报》(社会科学版)2016年第2期等。在相当多的区域内，无理信访甚至呈现出不断增多的趋势——例如，在河南省新丰县，农民无理信访占信访总量的比例从2001年的4%上升至2008年的31% ；*参见孙敬林：“农村信访问题及其对策研究”，华中科技大学2010年博士学位论文。在湖北省桥镇，2003年以来出现以谋利为目的、年年信访的职业上访户11人，至2008年，其占总信访人数的9%，占总信访次数的29.5%。*参见田先红：“息访之道 ——国家转型期的桥镇信访治理研究，1995—2009”，华中科技大学2010年博士学位论文。

有鉴于此，笔者拟选取一起经由田野调查位于我国西南地区的北定市远山县*笔者依照社会科学惯例对本文中所涉地名、人名一一作出了技术处理。所获的典型案例，运用具备福柯谱系学特征的“关系/事件”分析方法予以探究——亦即，将事件与围绕事件、构成事件的一系列权力关系结合起来分析，此种微观行动分析可以通向宏观结构把握。*参见强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版，第257～260页。详言之，本文将首先对信访人、维稳者双方的行动过程展开叙事——正如学者吴毅教授所指出，“叙事不仅组织对象，更组织关于对象的认知……因此，叙事看似指向过程和情景，其实却是对于过程和情景本身的解释，属于理论研究的一种范式”*参见吴毅：“在情景化的叙事中编织学术”，载丁卫：《秦窑法庭：基层司法的实践逻辑》，生活·读书·新知三联书店2014年版，第5页。；在此基础上，从微观层面对双方的行动旨向、策略以及从宏观层面对相应的制度结构进行分析，力争揭示出蕴于其中的行动逻辑。

二、信访人与维稳者的行动过程 *笔者以公开身份全程参与观察了本案。

(一)萌芽

陈世康系北定市远山县丹桂镇一名腿部残障居民(跛行，但无需借助拐杖)，以裁缝为业。2007年，丹桂镇因进行基础设施建设，需要对镇上部分通道进行短期封路处理。作为应对措施，对于迫切需要加盖、改造、修缮房屋的镇民，镇党委、镇政府提供了一段施工所需的预留期间并予以相应帮助。在预留期间，陈世康家完成了房屋施工，其父陈文军家则无任何动静。然而，封路开始后陈文军却突然开始加盖房屋，其所雇拖运砖瓦车辆遂遭到城管工作人员张雄等三人拦阻。陈世康闻讯赶来，要求张雄等三人放行车辆，但遭到断然拒绝。紧接着，双方爆发了激烈的言语冲突及肢体推搡。勃然大怒中，陈世康拾起身边一根棍棒殴击张雄并造成其轻微伤，*在法律上属于民事侵权行为，尚不够成故意伤害罪。张雄提供了相应医疗鉴定依据。张雄当即报警。丹桂镇派出所出警后报由远山县公安局依《治安管理处罚法》对陈世康作出行政拘留7日之处罚。与此同时，张雄因就医花费一千余元。伤愈后，张雄向陈世康要求赔偿损失医疗费用，陈世康回绝。无奈之下，张雄向县法院丹桂镇派出法庭提起民事诉讼，要求陈世康承担相应民事侵权责任。由于事实清楚、证据确凿，陈世康亦拒绝法官的调解提议，丹桂镇法庭遂依法作出判决，令陈世康赔偿张雄相应损失。陈世康在上诉期限内未提起上诉，判决遂期满生效。可是，陈世康在判决生效后依然未履行相应赔偿义务。鉴于此，张雄向县法院申请强制执行。县法院执行局执行员登门后发现陈世康家中具有价值的财物有限，最终决定扣留陈世康生产所用工业缝纫机一台。

(二)渐变

强制执行后的一天，陈世康来到县法院接待大厅，向在场工作人员涕泪齐下地哭诉自己是残疾人、收入低下，情况殊为可怜，确实无力进行赔偿；并且，由于唯一一台生产所用的缝纫机被扣，自己无法开工，经济状况更是雪上加霜。分管副院长刘宗泽考虑到陈世康属于弱势群体，动了恻隐之心，请示院长张一泓如何处置。出于司法为民的政策考量，张一泓指示执行局将所扣工业缝纫机先返还陈世康，以帮助其恢复经营、维持生计。陈世康感动不已，当即跪谢张一泓并称之为“张青天”；张一泓赶紧将其扶起，表示“青天”是旧时代的称谓，自己是公正司法的人民法官，并好言安慰兼批评教育之。接下来，鉴于陈世康无实际赔偿能力，张一泓与张雄及其领导进行了协商。张雄表示自己打官司是因为陈世康错误行为在先，之后将自己殴伤却不进行任何弥补，感觉气不过；张一泓在安抚张雄后，根据当时的相关材料(派出所出警记录、纠纷双方笔录等)提示张雄三人在工作方式上有失简单、粗糙，也是酿成事件的诱因之一，张雄有些惭愧但予以认可。由于张雄系因公负伤，张一泓提议由其所在单位实际负担该笔费用，并建议张雄与陈世康达成和解协议，从而免去陈世康的赔偿款，张雄及其领导均表示同意。依此看来，整个事件似乎得到了圆满解决。

(三)激变

数月之后，陈世康忽至县信访局提起信访，对此前公安机关所作的治安拘留处罚表示不服。其理由与诉求为：第一，双方发生纠纷情况下，对方三人均比自己高大，如非对方先动手打人，作为一名身材瘦小的残疾人自己断无可能抢先用棍棒打伤对方。换言之，既然事实是双方互殴、互有过错，为何公安机关单单拘留自己一方？*陈世康声称自己当时遭受张雄等人拳殴，并被抓落头发一把，但是无法举证。对此，陈世康归结为自己身陷拘留所中所致。第二，警察与城管都是公家人，公安出警人员偏听偏信、沆瀣一气，实施错误拘留使自己遭受身心重创，要求国家赔偿10万元。信访局依程序将本信访案件转呈县政法委、县公安局处理。经数次交涉，双方未达成任何共识。

此后，事态愈演愈烈。陈世康越级向市、省两级上访，并且对县法院及其所辖丹桂镇法庭的相关司法活动也提出了质疑：第一，缝纫机是一名裁缝的维生手段，为何扣留的偏偏正是缝纫机而非其他财物；第二，自己同张雄的纠纷金额仅仅一千多元，自己因为停工而遭受的损失即不止该数额；第三，如果法院所为毫无瑕疵，为何法院最终会动员张雄与自己和解？即使是此前被陈世康赞誉为“青天”的张一泓也未能顺利让其息访——陈世康称：“我对张院长您个人没有意见，但是我对县法院、丹桂镇法庭有意见！”其中，由于陈世康向省纪委致函控诉远山县相关部门枉法滥权、互相包庇，北定市涉法涉诉维稳工作决策层遂开始直接频繁过问此案。必须指出的是，省纪委在调取相关卷宗材料和派员调查后，作出了远山县法院、远山县公安局在本案中无违法违纪行为的结论。

在此期间，为了稳控陈世康，无论是作为涉法涉诉维稳工作领导机关的政法委，还是作为“涉案”机关的法院、公安局、城管局，各机关轮番派出维稳人员与其沟通、谈判，甚至通过成为其顾客的方式来开展维稳工作。随着时间推移，该案遂演变为陈世康与远山县政法委、法院、公安局之间，或者说，陈世康与远山县涉法涉诉维稳工作系统之间的重复博弈。

(四)“平息”

随着2008年年初“两会”会期临近，陈世康扬言要越级进京上访。对于上级“既要保障信访渠道畅通，又要确保无越级进京上访、干扰会议举行案件发生”的工作要求，北定市涉法涉诉维稳工作相关负责人决定以对陈世康让步的方式“完成”之。张一泓坚决反对，并指出：一则，尽管陈世康“特别能坚持”，但其毕竟因身体原因行动不便；二则，陈世康在北京无亲友，而现在对长途客运、宾馆住宿都实施了身份登记，从其动身直至其抵京期间均可实施劝返。总之，若出现“信访事故”，自己全责承担，断不可助长歪风邪气，否则将会有更多人效仿之。然而，该负责人表示，如远山方面不同意，其会直接处理该案。最终，经过一番“协商”，以司法救济款*司法救济款，原本是近年来对法院进行财政划拨，用以对个案中某些因为“司法白条”而无法真正得到赔偿、补偿的当事人进行国家救济的制度。例如，一名交通事故受害人得到了法院的判决书，但是因为肇事人太过贫困，不具备真实的赔偿能力和被执行的能力，法院便可以考虑给其司法救济款。司法救济款制度本可谓之良法，然而，令人惋惜的是部分司法救济款的使用明显有违初衷。形式发放给陈世康6.7万元，陈世康签订《息访承诺书》。

三、信访人与维稳者的行动逻辑

(一)信访人为何选择无理信访

在前文中笔者已指出，在一定程度上，无理信访可置换为谋利型信访。尽管举着维权的旗帜，但是从实际考察，信访者陈世康在本起涉法涉诉信访案件中所提出的理由、依据、诉求均难以列入合理(legitimate)、合法(legal)的范畴。一方面，从实体层面而言，县公安局对陈世康所作的行政拘留决定、丹桂镇法庭及县法院对陈世康所作的民事赔偿判决以及强制执行决定均无不妥。另一方面，从程序层面而言，如果陈世康认为县公安局、县法院存在程序瑕疵、司法不公情况，依法可以分别寻求以下救济：(1)对县公安局的行政拘留决定不服，可以在法定期间内向县政府或北定市公安局提起行政复议，或者向县法院提起行政诉讼；(2)对县法院的民事赔偿判决不服，可以在上诉期限内向北定市中级法院提起上诉；(3)对县法院的强制执行不服，可以向县法院提出书面异议。然而，在法定期间内，陈世康均未行使法定权利而是选择了沉默。因此，县公安局、县法院的前述执法行为、司法行为均合法生效并且持续有效。

基于前述，对陈世康选择信访而非行政复议救济、司法救济的缘由可尝试概括如下：(1)选择复议救济、司法救济，意味着较高的法律成本。一方面，陈世康掌握的、可调动的法律资源极为有限——无论是自身法律知识储备还是能够获取的法律专业服务(此处主要是指律师代理服务)，均极为匮乏。另一方面，即使陈世康拥有较为理想的法律资源，从本案的客观情形来看，其复议、诉讼、执行异议得到支持的可能性微乎其微。何况，陈世康对北定市当地的公权力机构、公职人员并无信任可言。(2)假设陈世康提起行政复议救济、司法诉讼并且获得支持，其无论如何都不会获得其主张的10万元“国家赔偿款”或最后籍由反复上访而获得的6.7万元“司法救济款”。换言之，对于陈世康并不存在以合法方式维护合法权益的问题，而是怎样凭借自身所涉及的案件获得利益并且将此种利益最大化的问题。在当时的情况下，只要信访人能够找到并且抓住基层政法机关的软肋，涉法涉诉无理信访/谋利型涉法涉诉信访并非不能“成功”。因此，信访自然也就成为了陈世康以及与陈世康目的一致者的重要博弈手段。

事实上，在始于2013年的新一轮信访改革帷幕开启之前，各地不同程度上存在无理信访案件，在部分区域甚至出现了以上访为生的“职业上访户”。在此状态下，一些匪夷所思、令人瞠目的极端案例涌现。在远山县，就有这样一起闻者咋舌的案件：*2009年8月2日笔者在远山县平安镇游历时随机遭遇了本案，笔者遂以公开身份进行了参与观察。2009年的一天，远山县部分县领导至平安镇调研，途经居民梁小瑛家，短暂做客后离去。约一小时后，梁小瑛到镇政府吵闹，要求赔偿，原因是自家喂养的猪死了。接访的镇长一头雾水，梁小瑛却振振有词道：“我家的猪早不死晚不死，这帮领导在猪圈门口转一圈之后没几分钟猪就突然死了。我家的猪就是被他们看死的，赔钱！”镇长气结，回应道：“领导也看了你半天，你怎么好好的！”争执过后，镇长委托镇上兽医至梁小瑛家检查家猪饲养情况，得出该猪确系死于疾病的结论并提供了相应的养殖建议，方才平息此事。

(二)信访人如何实施无理信访

合法权益应通过合法途径维护，合理诉求应通过合理方式实现。基于此，《信访条例》等法律文件、规范性文件在赋予公民、法人、其他组织以信访权利的同时，也对其权利行使提出了相应要求，核心在于：第一，程序上，信访人应根据属地管辖原则逐级信访；第二，方式上，信访人应基于真实材料在法定场域有序信访。由此可见，涉法涉诉无理信访不但表现为诉求本身具有瑕疵，往往还同时表现为以非正常方式来表达和实现诉求。

1.程序角度：越级访、进京访

依据《信访条例》第16条之规定，“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”可是，在本案中，陈世康于本级政法机关受理、办理该信访事项期间，仍先后多次向市、省两级上级机关就同一事项提出上访，最后甚至选择直接进京上访。一言以蔽之，其出发点在于借助更高权威对当地政法机关施压，迫使当地政法机关对其妥协，从而全部满足或部分满足其诉求。

在应然层面上，对于负责处理涉法涉诉信访案件的基层政法机关而言，正确做法是：(1)对有理信访，依法满足其正当诉求；(2)对合理性模糊的信访，满足其正当部分的诉求；(3)对无理信访，根据“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，有理有据地否定其不当诉求并要求其息访。

在实然层面上，问题则复杂得多。由于信访制度实施的是“属地管理、分级负责”，这就意味着基层政法机关在对辖区内涉法涉诉案件进行主管的同时也要对上级政法机关负责，上级政法机关对涉法涉诉案件享有更高的权威。一方面，层级增加意味着上级政法机关与涉法涉诉案件之间的利害关系递减，从而更可能秉持客观、公正的立场；另一方面，层级增加也意味着距离增加，距离越远则信息阻隔越大，从而导致上级政法机关难以对来自基层的涉法涉诉案件进行有理、无理抑或部分有理部分无理之有效区分，更难以更进一步实施有效治理。因此，在本轮司法改革与信访改革前的制度语境与社会环境下，面对如潮水般涌来的越级信访人，上级政法机关迫于巨大压力往往会选择以稳定为重的工作方针，无论是有理信访、无理信访还是合理性模糊的信访，均会要求基层政法机关全力以赴做好息访工作，甚至要求基层政法机关主动排查不稳定因素，力图将影响秩序安定的各种因素消灭在萌芽状态。前述工作结果被连续数年作为考评基层政法机关工作业绩的一项重要依据。是故，在涉法涉诉信访案件中，无理信访人因不当诉求未得到基层政法机关满足，而违背制度要求进行越级上访、进京上访的逻辑也就不言而喻。

2.方式角度：缠访、闹访

在表象上，无理信访人作为单独的个体，相对于以公权力组织形式出现的政法机关处于弱势地位。然而，弱者可以通过利用弱者的武器，从而迫使作为强者的基层政法机关让步。概括而言，在涉法涉诉信访中无理信访人常用的武器可划分为缠访、闹访两大类型：

第一，缠访，即信访人反复信访，不达目的誓不罢休。在本案中，陈世康一直坚持信访到上级政法机关满足其诉求为止，不可不谓典型。据悉，陈世康提出信访后，于2008年暑期持续数月在上班时间反复拨打县法院院长张一泓的办公电话催问案件处理状况，最终发展到每晚深夜拨打张一泓住宅电话的程度，迫使张一泓每晚需将手机关机、座机拔线才能休息。值得一提的是，由于陈世康每次都将通话录音，导致作为被骚扰者的张一泓还需要克制态度。

第二，闹访，即信访人采用较为过激甚至极端的表达方式来表达诉求。具体可表现为：互相串联，聚众围堵、冲击各级党政机关、国家机关；在人群密集的公共场合静坐、拉横幅、喊口号、发传单；将伤者、亡者灵柩停置于公共区域相要挟；在与信访工作人员发生冲突时，以暴力相向等。对于陈世康而言，其主要采取的是“表演型闹访”。正如学者尹利民教授所指出：“上访的持续有效性与上访人的表演成分有直接的关联；也就是说，作为‘弱者’的上访人，只有借助‘表演’的武器，才有可能增加被关注的概率，从而增加问题解决的可能性。由此，上访人竞相注重上访过程中的表演，而忽略所诉问题的正当性和合法性。”*尹利民：“‘表演型上访’：作为弱者的上访人的‘武器’”，载《南昌大学学报》(人文社会科学版)2012年第1期。对政法机关工作人员和可能关注本案的旁观人员进行声泪俱下地哭诉，以及在网络上写下足以调动网民情绪的“申冤”文字，从而博取众人同情、支持，是将原本不当的诉求和失真的诉由进行合理化的有力手段。相较而言，政法机关及时发布信息进行辩白，稍有不慎却可能陷入越描越黑的怪圈。总之，最好的表演时机，莫过于国庆节、奥运会、“两会”等重要时间点；最好的表演舞台，莫过于观众人数众多的公共场合，再辅之以残疾人的身份则更容易引人关注。只要能够获取理想的收益，颜面并不重要；因此，对于无理信访群体而言，表演型闹访往往会互相传染，竞相仿效。*在北定市，有一名老年妇女宋丽萍以上访为业，每去北定市委信访接待大厅便高呼市委书记姓名道：“张海城，老娘来看你啦！”希望以此为手段逼迫市委主要领导接访。接待工作人员已司空见惯，仅以好言相劝。后一日，其子吴亚军陪同，因见效果不佳，竟然“支招”让宋丽萍在光天化日、众目睽睽下脱去衣物，于接待大厅中裸奔。接待工作人员大惊失色，慌忙请示领导。此案对北定市信访工作影响甚为恶劣，对无理信访人产生了“光脚的不怕穿鞋的”这样一种负面示范作用。与民谚“会哭的孩子有奶吃”逻辑相同，在实施闹访的信访人心中，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”*李军鹏：“‘闹访’困局待解——‘闹访’特点与官民博弈”，载《人民论坛》2010年第10期。地要求利益“按闹分配”是其信条。

(三)维稳者采取的应对措施

从制度初衷而言，“信访制度本身是共产党群众路线的产物，保障人民民主的权利、满足群众正当的要求是信访工作中共产党的根本宗旨的具体体现。而安定团结是改革事业得以持续发展的重要保证，也是信访工作在新时期的基本目标。这两者从根本上是一致的，因为只有人民的民主权利得到了充分的保障，只有人民被侵害的种种权利通过这种民主权利得到了及时的救济，才可能真正创造和维护安定团结的政治局面”*应星：“信访救济：一种特殊的行政救济”，载汪庆华、应星编著：《中国基层行政争议解决机制的经验研究》，上海三联书店2010年版，第3～29页。。令人遗憾的是，在本轮司法改革与信访改革之前，部分涉法涉诉无理信访案件的处理在实践中却陷入了“依法，但不能案结事了”或“不依法，但案结事了”的两难境地。 从应然角度出发，“依法治理”本应是“维持稳定”的前提与路径，两者是有机统一的；然而，纷繁复杂的客观现实与当时的制度因素却导致在部分案件中，“依法治理以维持稳定”的逻辑被割裂为“依法治理”或者“维持稳定”两种逻辑。一方面，秩序是社会良好运行的先决条件，维持稳定是基层政法机关必须完成的任务；另一方面，无理信访的诉求本身是无法满足的，依法处置相应权利义务关系，并且对信访人进行沟通、协商、教育、劝导未必能够让其放弃逐利的执念而息访。因此，在若干个案中，基层政法机关迫于完成任务的压力而想要案结事了，“就只有在问题的外围想办法，在合法之外的灰色地带想办法。这些办法有的成了明文制度，有的则‘上不得台面’‘只做不说’。明文制度包括目标管理责任制、同级部门联动机制、领导干部包保责任制、敏感时期的重点人员稳控措施等。这些制度从文本上看并不违背法治，但其具体运作很难说符合法治精神”*陈柏峰：“无理上访与基层法治”，载《中外法学》2011年第2期。。就结果而言，要么是基层政法机关主动妥协或者被上级施压而被动妥协，从而与无理信访人签订《息访承诺书》，要么是基层政法机关动用法律武器制裁无理信访人。对此，有学者将讨价还价达成的协议评价为“花钱买稳定”，并指出其本质是国家权威和公民权利的商品化；显然，此种稳定必然是表面上的稳定，权威的商品化绝不能从根本上化解危机，反而会再生产出更多的不稳定。*参见张永宏、李静君：“制造同意：基层政府怎样吸纳民众的抗争”，载《开放时代》2012年第7期。

1.全力息访

一言以蔽之，基层政法机关必须尽力掌握一切有效信息、调动一切有用资源、利用一切有力手段以全力息访。在本案中，由远山县法院与县政法委、县公安局、丹桂镇党委、政府共同负责陈世康的维稳工作。2008年年初远山县法院制作了《涉法涉诉上访案件排查表》，并将该案列为存在隐患的案件，由副院长樊光荣、执行局局长侯志宏、丹桂镇法庭庭长许笙作为直接责任人负责处理。

樊光荣、侯志宏、许笙开展了下述工作：(1)了解信访人去向。在丹桂镇党委、政府的配合下，及时掌握其在家还是外出的信息。当陈世康流露出上访动向时，必须及时进行劝止。(2)晓之以理、动之以情。在说理无效的情况下，打感情牌更为重要。不过，感情牌往往意味着给予一定的好处。为实现维稳目的，维稳人员不惜以轮番在陈世康处订做衣物、照顾生意的方式防止其进京越级上访。(3)利用人际关系网络。马克思指出：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”*[德]卡尔·马克思、[德]弗里德里希·恩格斯：《马克思恩格斯选集》(第十卷)，中共中央编译局编译，人民出版社2012年版，第135页。既然陈世康不是生活在真空中，那么通过其人际关系网络与其沟通即可能是一种有效的维稳手段。排查陈世康亲友中有无人从事公职或在公立单位工作，如有，则可要求这些人员做陈世康的息访工作。不过，经查，陈世康的近亲友并无人担任公职或在公立单位工作。(4)根据过错进行施压。经过调查走访，维稳人员发现陈世康曾对其妻多次家庭暴力，其中一次已达到轻伤标准，涉嫌犯罪。维稳人员本希望以此为由让陈世康息访，然而，陈世康之妻既羞于家丑不可外扬又慑于陈世康的淫威更基于夫妻共同利益，对自身所受伤害三缄其口，维稳人员所作努力遂告失败。

追根溯源，之所以陈世康能够给北定市政法系统形成巨大压力，是因为其于2007年实施了一次进京上访。由于在该阶段国家信访局要求各级信访部门在接到接劝返命令后必须第一时间对本地区进京非正常信访人进行接离和劝返，对此，学界、实务界均普遍反映该举使得“上访人认为政府害怕群众去北京上访，而且产生去北京上访管吃、管住的错误认识，从而导致接劝返工作的效果适得其反，出现越接越多，越接越去的现象”*丁彩霞、王瑞娟：“非正常上访的主要原因分析”，载《内蒙古师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第1期。。当时为防止陈世康在首都采取过激措施，远山县法院于第一时间获知陈世康进京信息后，即通过铁道公安部门获取到陈世康所乘车次信息，紧急派出法警大队教导员杨红梅等人搭乘当日飞机抢先赶赴北京以开展接劝返工作。对陈世康等无理信访人，远山县法院不得不与本省民航公安部门、铁道公安部门甚至北京当地的公安部门建立联系，以求配合，如此一次次的接劝返活动无疑花费甚巨。对此，杨红梅无可奈何地表示：“我第一次坐飞机、第一次去北京，都得‘感谢’职业上访户！”*2008年7月3日访谈。在一次进京大规模接劝返活动后，远山县党委、政府、法院在县委党校为陈世康等反复上访的无理信访人举办了法规政策学习班，希望以法制教育与困难解决并举的方式让无理信访人息访，然而收效因人而异、总体并非理想。

2.法律制裁

对于反复缠访、闹访，严重干扰社会秩序、造成相应社会危害后果的无理信访人，尤其签署《息访承诺书》后仍以同样事由重新上访者，基层政法机关的最为有力的应对手段是通过法律程序将信访人的无理信访行为认定为非法行为，从而视其情节轻重，施以相应的行政处罚或刑事处罚。进言之，通过各种媒体平台或听证会等形式公示处理决定和处理依据，是基层政法机关对公众表明法律制裁合理(legitimate)、合法(legal)，从而获取公众支持的重要方式。对此，学者陈柏峰教授曾在数年前指出：“对于无理上访，需要通过加强基层治权建设来加以解决。从而使基层政府有足够的能力应对各种无理上访。人民内部矛盾主要适用说服教育的方法处理，但并不排斥强制性的处罚。无论是说服教育还是强制处罚，都应当建立在社会主义法治的基础上。可以以公共秩序为基础赋予基层政府治权，构筑相关强制处罚措施。对于坚持无理上访而破坏公共秩序者，可以处以警告、罚款、行政拘留、劳动教养等。法治国家需要良好的社会公共秩序，不能容忍破坏。对于上访过程中的轻微违法破坏行为，说服无效的，应当采取必要的行政处罚，这也是为了达到积极教育和劝诫的目的。”*陈柏峰：“农民上访的分类治理研究”，载《政治学研究》2012年第1期。

考察既往实践，常见法律制裁措施分为以下几种：(1)行政拘留。依据《治安管理处罚法》对无理信访适用行政拘留不难以理解。此处希望指出行政拘留的一些实际情况。由于拘留所中禁闭着一定数量的具有违法前科的社会闲杂人员，存在暗中欺凌“新人”的不良现象；是故，不少无理信访人在被行政拘留后便迅速向政法机关认错，要求全面确保自己在拘留所内的安全。此外，部分县区的拘留所与戒毒所是“两块牌子一个机构”。尽管拘留人员与强制戒毒人员实际上会严格分离、分别规训，但是个别被处以行政拘留的无理信访人在被带入拘留所兼戒毒所后，仍会出于“强制戒毒人员中有不乏共用针头进行静脉注射而罹患疾病者，他们是否可能传染自己”的不当心理暗示而终日不安。以上因素都促成了无理信访人在拘留期满后放弃缠访、闹访。(2)司法拘留。依照诉讼法之规定，司法拘留只适用于干扰审判秩序的人员。但是，由于法院的信访接待室与各个审判庭毗邻，因此，态度蛮横的无理信访人往往会严重扰乱整个法院的办公。有鉴于此，对相关法律条文进行一个宽泛解释，认为他们干扰了审判秩序，从而适用司法拘留也就不难理解。在本案中，陈世康多次到远山县法院信访，其中一次由于其无理诉求被接访法官拒绝而煽动其他信访人一同在审判楼前大肆喧闹，一时造成现场秩序混乱、其他诉讼案件当事人无法正常出入法庭。院长张一泓闻讯急忙赶来，在法警及书记官陪同下，以录像为证，对陈世康等人严正交涉道：“因为你们严重干扰审判秩序，所以我们再三提出了警告，你们依然拒不理睬。这是最后一次警告，如果你们再不停下来，我们将一边取证一边对你们采取司法拘留措施！”言毕，陈世康等人立马安静。(3)劳动教养与刑事处罚。劳动教养制度因存在合宪性与合法性危机*劳动教养制度主要通过行政法规《关于劳动教养问题的决定》等文件建立。其在形式上存在违反《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》条文中关于限制公民人身自由的规定应由法律作出的明确要求的瑕疵，亦即法律位阶瑕疵；在实质上则存在作为一种行政处罚措施却在强度上等于管制、拘役等刑事处罚措施的瑕疵。而在2013年12月28日为全国人大常委会所废止，但是我们并不能简单地对在此之前政法机关依据《关于劳动教养问题的决定》等文件而适用劳动教养的个案全部否定。总之，在其废止之前，劳动教养与《中华人民共和国刑法》第六章第一节所确立的“扰乱公共秩序罪”都是基层政法机关在别无他选的情况下，用于应对严重无理信访情形的最终措施。

需要强调的是，法律制裁必须严格遵循程序正义和信息公开的要求来进行，既防止基层政法机关滥用权力、将个案错误定性，又杜绝信访人滥用权利、违法上访，从而有效实现秩序与自由、权力与权利、公共利益与个体利益的优化平衡。

四、困境与治理

学者喻中教授在《乡土中国的司法图景》一书中言道：“尽可能站在当代中国人自己的立场上，理解当代中国的司法与法律。这里的‘当代中国人’并不是指熟读欧美法学文献的学术精英，也不是指表达国家意志的立法者，而是当代中国真实生活或日常生活中的行动者”，“作为研究者，我努力的方向，就是理解、阐释他们作为行动者的逻辑；某种选择的真实理由、某种行为的真实依据、某种取舍的真实原因”。*喻中：《乡土中国的司法图景》(第二版)，中国政法大学出版社2013年版，第296页。秉承这样的立场，通过前文描述行动者之实践、阐释行动者之逻辑，不难发现涉法涉诉无理信访的困境集中体现在以下两个方面：

其一，造成司法活动的合法性危机与法律权威的衰落。亦即，灰色处理使得法律的程序正义被异化，司法的终局性被侵蚀。详言之，在过去的涉法涉诉信访实践中，针对可能产生信访的重要案件，政法机关往往需要与信访部门开展始于立案、终于执行的全程协调处理。对此，远山县法院负责维稳工作的一位法官曾不无感叹地说道：“有时信访局是第二法院，有时法院是第二信访局！”*2008年8月10日访谈。正如学者周永坤教授所概括：“信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。不仅如此，通过信访机构与各地最高权力的联系，信访机构事实上取得了走向‘超级法院’的通道的角色，甚至本身就扮演着超级法院的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，极端的就成为最终的纠纷解决机构。”*周永坤：“上访潮与中国纠纷解决机制的路径选择”，载汪庆华、应星编：《中国基层行政争议解决机制的经验研究》，上海三联书店2010年版，第30～50页。对于法院系统而言，即使裁判与执行合法(legal)、合理(legitimate)，并且法官在法律文书中的说理解释也可谓详尽、明晰，但是只要当事人对于司法结果不满，即可能实施信访。在遭遇巨大信访压力时，部分法院会选择利用二审程序或审判监督程序来变更既往判决，从而满足涉法涉诉信访人的要求。甚至，在裁判不被变更、继续发生法律效力的情况下，部分法院将裁判文书束之高阁而与无理信访人通过签订《息访承诺书》另行达成“和解协议”。不容忽视的是，《息访承诺书》中作为公权力一方的签订者未必是“涉案”政法机关而可能是其上级机关。在此方面，本案可谓典型。

其二，消耗大量公共资源，滋生一些负面社会风气和一些不良政治文化。从博弈论视角来看，涉法涉诉无理信访意味着基层政法机关与无理信访人之间的零和博弈与重复博弈。相较而言，有理信访的诉求获得政法机关的依法、及时满足，可以实现信访人的个体利益与国家法治等公共利益相统一，可谓公私双赢的正和博弈；无理信访则意味着信访人与政法机关之间的你输我赢甚至两败俱伤，并且，从践行法治的角度而言，政法机关一方的失败是不被允许的。进一步而言，由于无理信访与谋利型信访、非制度化信访、非正常信访在很大程度上是重合的，政法机关如坚持依法治理的涉法涉诉信访工作方针，则易导致大量的公共资源首先被用于应对无理信访人而非用于支持有理信访人，毕竟，无理信访人能够制造出的社会冲突强度与烈度通常远胜于有理信访人。对此，学者周永坤教授曾深刻地总结道：“如我们提高信访制度的强制性，并因此而危及政府官员的利益的时候，就会促使政府官员用法律以外的手段去解决‘信访率’，甚至追求‘零信访’，以提升自身的形象。这就必然产生对政府行为的‘非法治导向’。这一非法治导向可能产生三个结果：一是为了降低上访率，在日常政府行为中产生牺牲法律尊严与国家利益或者纠纷另一方的利益而满足蛮横一方的非理要求，这会减少正常制度的‘正义产出’。因为法律并不说话，国家利益也不说话，也因为在利益对立的双方作出裁决时，‘柿子捡软的捏’有利于平息纠纷。二是采取各种方式以降低上访率，以取悦上级，提升政绩，这些手段当然包括形形色色的侵犯权利的方法，在不得已的时候甚至不惜动用暴力。暴力‘截访’的行为造成公民与政府的对立，对政府的威信造成严重的影响。三是在进入信访解决机制以后，不惜牺牲法律与政府威信，满足上访者的要求，甚至无理要求。其结果是，受到伤害的是信访机关以外其他所有的国家机关，甚至是整个国家制度。”*周永坤：“上访潮与中国纠纷解决机制的路径选择”，载汪庆华、应星编：《中国基层行政争议解决机制的经验研究》，上海三联书店2010年版，第30～50页。更进一步而言，对于部分无理信访人来说，一旦从国家得到的“救济款”“赔偿款”“补偿款”用尽，或者自己产生了更大的利益需求，即可能通过回归旧案或“制造”新案的方式再行上访，从而将上访作为其职业。这样一种可谓不劳而获或者“低劳高获”的行径是容易被模仿的，前文中的梁小瑛案即是例证。然而，财政经费实际上源于劳动人民的辛勤劳动，对涉法涉诉无理信访人的不当妥协的行为无疑有损于此。

改革开放以来，我国处于从传统农业社会向工业社会、后工业社会的持续转型过程中。市场经济的迅猛发展既带来中华文明的复兴，也不可避免地触发一系列社会冲突与社会结构裂变，作为回应，传统社会治理模式被现代法治模式扬弃。“法治是治国理政的基本方式，司法是法治体系的重要基石”*中华人民共和国最高人民法院：《中国法院的司法改革》，人民法院出版社2016年版，第1页。，是故，党的十八届四中全会以来，司法体制改革与信访体制改革稳步实施，涉法涉诉信访工作开始全面纳入法治化轨道。回顾前文，笔者认为，区分涉法涉诉信访与普通信访，进行诉讼与普通信访分离，从而将司法事项按司法逻辑处理、行政事项按行政逻辑处理；同时，进行考核机制改革，将基层政法机关从排名压力中解放出来，是实现涉法涉诉信访治理的必由之路。详言之，下述两方面的努力值得期待：一方面，建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，政法机关通过审查，将符合法律规定的事项依法转入相应法律程序办理，对不符合法律规定的，采取解释说明，从而确保相关活动遵循司法规律、维护程序正义；另一方面，建立涉法涉诉信访依法终结制度，经由中央或省级政法机关审核，认定信访人反映的问题确已公正处理，除符合法律规定的情形外，即依法终结该案、不再启动复查程序，从而确保司法的终局性、避免公共资源浪费。笔者深信，在法治化轨道下涉法涉诉无理信访将得到根本治理，相应工作将实现维护公民合法权益与维护司法权威的有机统一。

《政治法学研究》

*李东澍，华东师范大学社会发展学院博士研究生。