主持人语

白利寅



主持人语

白利寅*

“四个全面”战略布局明确了处理执政党、政府、市场和社会之间关系的有效途径，这就给地方立法提出了更高的要求。在当前我国社会深刻转型时期，如何在实现科学立法、民主立法的基础上提升地方治理的法治化程度、以地方立法特色服务国家治理现代化需求，并满足人民群众多样化的利益诉求，已成为地方立法的重要职责。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，国家治理现代化正式成为改革的时代命题；党的十八届四中全会提出“坚持法治国家、法治政府与法治社会一体建设”，依法治国由理念落实到制度建设全面推进于各个层次和领域；党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念是关系我国发展全局的一场深刻变革。这些顶层制度设计都是对社会转型时期社会自治力量勃兴、利益诉求多元、治理格局复杂等现代国家治理需求的积极回应，是推进国家治理现代化的必然要求。尤其是在政府职能转变、简政放权、市场资源配置主体地位、事业单位改制等改革趋势下，行政权力不断向社会转移，越来越多的行政机关以外的其他组织承担着传统由政府垄断的行政职能，向社会提供公共服务，作为经其他国家实践检验效果良好的制度经验，其他组织承担部分行政职能已成为世界发展潮流。

我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国《宪法》第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。“人民主权”与“结社自由”是宪法赋予公民的基本权利，是其他组织承担部分行政职能的宪法基础。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律*《中华人民共和国行政许可法》第23条规定：“法律、法规授权的具有公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”《中华人民共和国行政处罚法》第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”以及法规也有授权行政机关以外的其他组织行使行政权力的规定。因此，其他组织承担行政职能具备充分的合法性与正当性。

山东省人大在地方立法赋予其他组织行政职能的立法实践方面进行了很多有益探索，并组织立项课题“地方立法赋予其他组织行政管理与公共服务职能的正当性与可行性分析”，旨在以地方立法的实践创新扭转既有的行政管理职能和公共服务职能由政府垄断的认知误区，突破政府职能转变与行政体制改革的困局，更新立法理念并回应多元共治、利益共享格局的发展需求，最终服务于有效地方治理。本专题“地方立法赋予其他组织行政职能研究”是该课题的结项成果，共有三篇文章。

第一篇“地方立法赋予其他组织行政职能的价值与意义”，就地方立法赋予其他组织行政管理和公共服务职能的必要性，从国家治理结构要求、政府职能转变、行政权力监督以及社会民主化发展等角度，借鉴域外经验，提出分析论证。同时，针对有关职能部门对赋权正当性的质疑，从学理、法律制度以及法理价值层面给出正当性分析。

第二篇“地方立法赋予其他组织行政职能的问题与对策”，以地方立法赋予其他组织行政管理与公共服务职能的制度建构的目的与价值为标准，针对目前存在的现实问题，提出以完善地方立法体制与协调政府与其他组织关系为核心的对策建议。

第三篇“地方立法赋予其他组织行政职能的体制与机制”，对地方立法赋予其他组织行政管理职能的体制与机制进行论证和分析，论述了新公共服务理论背景下其他组织参与地方政府治理的逻辑进路、其他组织的发展和形态，及地方立法授权其他组织的简短讨论；探讨了省级与市级地方立法授权其他组织承担行政职能的权限；厘清了地方立法赋予其他组织行政职能的内容；研究了地方立法授权其他组织承担行政职能的程序问题。

下面就本组论文涉及的核心概念进行解释和说明。

一、有关“其他组织”的理解

本专题所研究的“其他组织”采取广义理解，即行政机关以外的、经法律法规授权能够承担行政管理职能与公共服务职能的组织，具体包括事业单位、经民政部门登记管理的社会组织(社会团体、民办非企业单位、基金会)、公用企业、基层群众自治性组织等。这些组织本身不是行政机关，也不履行行政职能，但是因其技术性与公益性的特殊地位与作用，出于公共治理的需要，经法律、法规授权可以行使特定的行政管理以及公共服务职能，并成为行政主体而做出行政行为，承担相关行政责任；当超越法律、法规授权范围时，该组织就不具备行政主体资格，其行为也不具有行政权力性质。基于此，本专题论文研究的“其他组织”包括如下几种类型。

1.事业单位

“事业单位”的概念，根据国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。国家事业单位登记管理局颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》细化了事业单位的外延，第4条规定“本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织”。由此可见，事业单位遍布公共服务领域，“在我国大量存在，从其职能上说，事业单位是介于行政组织和企业组织之间的一种重要单位”，*王丛虎：《行政主体问题研究》，北京大学出版社2007年版，第81页。经法律、法规授权，事业单位中的教学科研单位以及专业技术单位可以成为行政主体而履行行政管理与公共服务职能。*参见王丛虎：《行政主体问题研究》，北京大学出版社2007年版，第82～83页。教学科研单位依据《中华人民共和国学位管理条例》第8条第1款可以行使学位授予权；专业技术单位如计量单位依据《中华人民共和国计量法》第20条第1款规定，“县级以上人民政府可根据需要设置计量鉴定机构，或者授权其他单位的计量鉴定机构，执行强行核定和其他核定、测试任务”。事业单位体制源于计划经济时代，在向市场经济转型过程中遗留了许多问题，如与政府关系不清、体制僵化、职能定位不明晰等，需要进一步深化改革。党的十八届三中全会提出“加快事业单位分类改革”、“建立事业单位法人治理结构”的意见要求，为事业单位改革指明了基本方向。由于事业单位在公共治理中的重要作用以及与行政机关的紧密联系，本组论文以事业单位改革为基本线索，把地方立法授权事业单位承担公共服务职能作为研究重点。

2.经行政主管部门登记管理的社会组织

这是狭义的“社会组织”概念，包括社会团体、民办非企业单位、基金会等，其共同特征是由公民自愿加入，经行政主管部门(一般为民政部门)合法审查、登记备案并由接受相关行政主管部门领导，从事公益性与非营利性活动。“这些组织既可以根据组织章程行使各种相应的社会公权力，同时亦可接受法律、法规授权行使特定职能。”*姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第六版)，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第114页。典型如《中华人民共和国注册会计师法》和《中华人民共和国律师法》对注册会计师协会与律师协会的管理授权。(1)社会团体。《社会团体登记管理条例》第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。”社会团体的类型非常广泛，从内容上可以分为学术性团体(各种自然科学、社会科学、交叉科学研究会)、行业性团体(各类行业协会)、专业性团体(专业人员依靠专业技术、专门资金从事某项专业活动的团体)、联合性团体(人群或团体的联合体，如工会)。*参见翟秀红：《第三部门及其法律问题研究》，中国政法大学出版社2013年版，第76页。(2)民办非企业单位。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”民办非企业单位涵盖教育(如民办学校、培训机构等)、卫生(如民办医院、疗养院等)、文化(如民办图书馆、博物馆等)、体育(如民办体育馆、俱乐部等)、民政(如民办福利院、疗养院等)等广泛领域。(3)基金会。《基金会管理条例》第2条规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”按照基金筹措来源可以分为公募基金会和非公募基金会，按照地域范围可以分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。

3.公用企业

国家工商管理局1993年颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第2条将公用企业限定为“涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者”。其具有一定程度的垄断性、公益性、政府管制性、封闭性、从事行业的基础性、提供产品或服务的连续性、消费者的广泛性等特征。*参见冯果、辛易龙：“公用企业社会责任论纲——基于法学的维度”，载《社会科学》2010年第2期。公用企业提供的民生服务一般具有资源的国家垄断性，因此，法律、法规也会授权相关公用企业行使行政职能，如《中华人民共和国铁路法》第3条第2款规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职权。”

4.基层群众自治组织

我国《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》将居委会和村委会的性质定位为“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，其基本职能为办理本区域的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民(居民)的意见、要求和提出建议等内容。居委会和村委会接受基层政府的指导、支持和帮助，是基层社会治理的重要力量。相关法律、法规对其也有授权，如《中华人民共和国土地管理法》第10条将集体土地经营管理权授予了村委会，“这就表明，管理公共事务，管理集体土地等是村民委员会通过法律或法规授权而获得的行政职权。据此，可将居民委员会和村民委员会视为法律、法规授权的组织，也属于行政主体的表现形式”。*王丛虎：《行政主体问题研究》，北京大学出版社2007年版，第86页。

二、有关“行政职能”的限定

本专题论文把地方立法授权其他组织行使的行政职能限定为“行政管理职能”与“公共服务职能”两个方面，特别是以后者为重点，原因包括如下几个方面：

第一，其他组织的行政职能定位符合现代国家治理的基本要求与发展趋势。具有管理公共事务的行政职能主体主要是经法律、法规授权的事业单位，如《行政许可法》、《行政处罚法》的相关规定。但现代国家治理突破了既往“管理”方式，强调治理主体的多元化、治理方式的多样化、治理关系的交互性、治理目的的服务性以及治理手段的回应性等。治理涵盖了管理的基本内容，但又超越了管理体制的单向性、强制性内容，即便是当下行政机关以及其他组织的管理职能，其目的指向也是维护秩序与提供服务，因此，以公共服务职能为研究重点符合现代国家治理趋势。事业单位主要是行使行政管理职能，而经民政部门登记管理的社会组织(社会团体、民办非企业单位、基金会)、公用企业、基层群众自治性组织则主要行使公共服务职能。

第二，公共服务职能是行政职能向公共服务转型的必然要求。有学者认为“政府职能是指国家行政机关在国家和社会生活中按照一定规则和程序提供公共产品和公共服务”。*石佑启、杨治坤、黄新波：《论行政体制改革与政府法治》，北京大学出版社2009年版，第156页。由此可见，管理只是政府履行职能的手段，服务才是职能的本质与目的。政府职能转变长期以来的行政体制改革重点，即科学厘清政府职能范围，把能够进行社会自治的内容还权于社会，政府职能向公共服务转变。那么其他组织经法律、法规授权所承担的具有公共服务性质的行政职能，当然也就指向于公共服务领域。

第三，就其他组织性质与地位以及法律、法规授权目的而言，授权承担的行政职能更多的也是公共服务内容。其他组织不是行政机关，并且只有在法律、法规授权的情况下才能行使一定的行政职权，并且有严格限制。并且法律、法规授权其他组织的主要目的在于其能更好地提供公共服务，而并非形成比行政机关更为严格的技术性管控，因此，公共服务职能更能体现这种法律、法规授权的本质要求。

《政治法学研究》

*白利寅，法学博士，山东省社会科学院法学研究所助理研究员。